Derecho Administrativo español

Normas rango legal. Decreto-ley y decreto legislativo. Reglamento. Potestad reglamentaria. Actos administrativos

  • Enviado por: Lif
  • Idioma: castellano
  • País: España España
  • 20 páginas
publicidad
publicidad

LA LEY

1.Concepto y significado

La ley es la norma superior del ordenamiento jurídico tras la Constitución. El órgano que aprueba las leyes es realmente el que encarna la representación política de la comunidad, y que por tanto sus mandatos son originarios, no pueden estar sometidos a las decisiones de ningún otro Poder Público. Esta idea es ciertamente compatible con la supremacía de la Constitución, porque ésta se sitúa por encima de los Poderes constituidos, uno de los cuales es el Legislativo. Las leyes deben ajustarse a lo dispuesto en las disposiciones constitucionales, pero no suponen una pura ejecución de los preceptos de la Constitución, y, en este sentido, legislar implica decidir libremente la regulación a establecer en una materia, dentro del marco de lo dispuesto al respecto en la Constitución. Por último, la ley encuentra un nuevo límite en el Derecho Comunitario Europeo, especialmente en el caso de leyes que adaptan directivas comunitarias al ordenamiento interno de los Estados.

Tras la Constitución la Ley es el mandato jurídico originario aprobado por el Parlamento, no susceptible de otro control que el de constitucionalidad. En el Derecho continental europeo las leyes no están sujetas a control por parte del Poder Judicial, por los Tribunales, y sí tan sólo para verificar su constitucionalidad por el Tribunal Constitucional que tiene el monopolio de este control. Ello supone el reconocimiento, en el plano de la valoración jurídica de las normas, de la primacía funcional del Poder Legislativo sobre los demás Poderes constitucionales, y de ahí que uno de los elementos esenciales de la definición de la ley haya sido la especificación del órgano del que procede: el Parlamento. Sin embargo, los órganos políticos de representación popular con capacidad para aprobar leyes no se reducen exclusivamente al Parlamento nacional. Esto sólo sucede en los Estados unitarios centralizados. Por el contrario, en los Estados de estructura federal o regional, la capacidad para dictar leyes la tienen también los Parlamentos o Asambleas legislativas de los Estados federados, y Regiones o Comunidades Autónomas. Esto hace que debamos definir la Ley en los Estados de estructura compuesta como el mandato jurídico originario aprobado por los órganos representativos competente, no susceptible de otro control que el de constitucionalidad.

Al existir 18 órganos con competencia legislativa en España, tanto las leyes estatales como las autonómicas, deben precisar el título competencial que habilita su aprobación, y que se establece en la Constitución y los Estatutos de Autonomía.

2.Ley material y ley formal. Ley medida

La doctrina distingue entre leyes formales y materiales. Lo esencial en la definición de las leyes formales es que la forma de ley hace primar su contenido sobre cualquier otra norma, a excepción de la Constitución. La ley así concebida puede no contener una "norma", si entendemos por tal una regulación general y abstracta de situaciones futuras, con vocación de vigencia indefinida que aparece debidamente publicada. De ahí que el concepto material de ley se reserve para leyes que contienen verdaderas normas. Las leyes formales, por el contrario, no contienen verdaderas normas, sino mandatos políticos concretos que en rigor podrían considerarse comprendidos en la función ejecutiva en sentido material, o que vienen precisamente a autorizar el ejercicio de funciones de carácter ejecutivo. El legislador no tiene límites a la regulación bajo forma de ley en las materias que son competencia del Estado, salvo en las Constituciones en que se establecen de forma expresa reservas a favor del Ejecutivo y sus únicos límites resultan del respeto a lo establecido en la Constitución. El legislador atrae para sí la decisión de un supuesto, dotándola de la fuerza de la ley, por lo que trasciende del ámbito de los simples actos, insertando la regulación del caso que abordan en el ordenamiento jurídico con fuerza de ley, por lo que pueden sobreponerse para el supuesto que regulan a normas de igual o menor jerarquía que regularan de forma diversa con carácter general esos mismos supuestos. Por otra parte, las leyes formales sólo pueden ser derogadas implícitamente por otra ley formal que se refiera al mismo supuesto de hecho o bien mediante una derogación expresa y específica de la ley formal, y cumplen, en todo caso, la reserva de ley. Cuando se trata de leyes autorizadas, la ausencia de ellas vicia de nulidad el acto precisado de autorización. Las leyes formales, como cualquier otra ley, son infiscalizables por los Tribunales ordinarios, pudiendo serlo tan sólo por el Tribunal Constitucional.

La doctrina ha acuñado también la categoría de leyes medida, dentro de las que se han encuadrado muy diversas realidades normativas: las leyes singulares y las leyes de plan, como las más relevantes, pero también simples reglamentos. La característica común a todas las leyes medida es que tienen como presupuesto solucionar una situación real ya existente que se quiere corregir o encauzar con especiales remedios no previstos en la legislación general vigente que sería aplicable a dicha situación, pero que, en todo caso, sólo se va a aplicar a una situación concreta, la que motiva la aprobación de la norma medida y no a otros supuestos aunque sean análogos. Por otra parte, a través de la ley medida se permite la concentración en un único Poder (el legislativo) de decisiones que en el régimen general corresponden a diversos Poderes, es decir de medidas que ordinariamente implican decisiones administrativas que se elevan así a rango de ley.

Las leyes singulares constituyen la variedad más importante de las leyes formales. Se trata de leyes que ordenan un caso concreto, que escapa así a la regulación que el Ordenamiento jurídico pudiera establecer con carácter general y abstracto para casos semejantes. Las leyes singulares sólo proceden en situaciones excepcionales y su canon de constitucionalidad es la razonabilidad y proporcionalidad de la misma al supuesto de hecho sobre el que se proyecta.

Las leyes de plan son agrupadas por un importante sector doctrinal entre las leyes formales y algunos llegan a hacer una exacta equiparación entre ambos conceptos. Sin embargo, podemos apreciar importantes diferencias entre las leyes de plan, que son leyes medida, y las leyes formales. Las leyes formales por excelencia son las leyes singulares, son leyes de caso único o simples leyes autorizatorias que precisa el Gobierno para actuar, son "actos" aprobados por ley, mientras que los planes tratan de resolver una realidad preexistente con actuaciones que normalmente exigirán el desarrollo de una serie de medidas amplias de aplicación, a las que pueden acogerse o que afectan a una pluralidad de sujetos. No se trata, en suma, de un caso singular, sino de una situación real en la que pueden encontrarse una pluralidad indeterminada de sujetos afectados. Sólo la situación preexistente que se planifica y las medidas para su transformación están plenamente determinadas. Las leyes de plan contienen verdaderas proposiciones normativas. Por tanto, no pueden considerarse leyes formales sino materiales, aunque no pretendan tener una vigencia indefinida, sino producir unos resultados de transformación de la realidad social en un plazo determinado, transcurrido el cual o producidos los resultados perseguidos los planes, pierden vigencia y precisan, en su caso, que se prorrogue de forma expresa dicha vigencia.

Ejemplos de ley material: los grandes Códigos (civil, de comercio, penal), y cualquier ley que venga a regular de forma general y abstracta situaciones jurídicas.

LA RESERVA DE LEY

La ley es un mandato jurídico originario que sólo admite el control de constitucionalidad reservado al Tribunal Constitucional. En este sentido, la atribución de la capacidad de aprobar leyes representa otorgar al órgano de que se trate un alto poder político, situarlo, en el plano operativo, en la cúspide de la organización de cada ordenamiento jurídico. Mediante ley, por tanto, y dentro de la esfera competencial de cada ordenamiento jurídico (estatal o autonómico), se puede regular cualquier materia y hacerlo con absoluta discrecionalidad política, sin más límite que lo establecido en la Constitución y el Estatuto de Autonomía, en su caso.

Las Constituciones acostumbran a prever materias reservadas a la regulación por ley: la reserva de ley. Esta técnica es perfectamente compatible con lo expuesto hasta ahora respecto de las Constituciones que no prevén la llamada reserva reglamentaria (caso de la Constitución francesa). En ellas la ley puede regular cualquier materia, pero además, algunas materias sólo pueden regularse por ley, estando vedadas al Reglamento, o lo que es lo mismo, algunas materias sólo puede regularlas el Parlamento o, en su caso, los Gobiernos federales o regionales, pero no el Gobierno o los Gobiernos federales o regionales, en su caso. En dichas materias únicamente es posible una remisión de la propia Ley al Reglamento para que éste pueda regular tales materias, aunque siempre en posición subordinada al contendido de la ley, de simple desarrollo de sus mandatos, y sin incidir en aspectos fundamentales de la materia que sólo la ley puede regular.

La reserva de ley la cumplen tanto las leyes estatales como las federales o regionales en los Estados de estructura compuesta. La ley que debe regular, en estos supuestos, tales materias está en función de la competencia estatal o federal, regional o comunitaria sobre cada materia. Es decir, la reserva de ley que establece la Constitución no implica per se la reserva de la regulación de tales materias a la ley estatal ya que no es una regla de distribución de competencias. Sin embargo, la reserva de ley puede especificar que esta sea ley orgánica, en cuyo caso, la reserva se establece siempre a favor del legislador estatal, por cuanto sólo éste puede aprobar este tipo de leyes, aunque ello no implica que las Comunidades Autónomas puedan aprobar legislación de desarrollo de la ley orgánica si así se prevé en sus Estatutos.

NORMAS DEL PODER EJECUTIVO CON VALOR DE LEY

El Poder Ejecutivo tiene también la facultad de dictar normas con valor de ley en determinados supuestos y sometidas a especiales facultades de control por parte del Poder Legislativo. Que estas normas tengan valor de ley significa, en el caso del Decreto-ley, que son también mandatos jurídicos originarios sólo subordinados a la Constitución y que, por consiguiente, tienen el mismo valor que las leyes del Parlamento, aunque la Constitución limita los supuestos en que estas normas pueden dictarse por el gobierno y establece la necesidad de una previa delegación al Parlamento, en unos casos, o un control y subsiguiente ratificación parlamentaria, en otros.

1.Decretos-leyes

Son disposiciones legislativas provisionales que el Gobierno puede dictar en caso de extraordinaria y urgente necesidad. El valor de los Decretos-leyes es el de ley y, por tanto, pueden modificar o derogar otras normas con rango de ley. La Constitución regulas las normas del Gobierno de igual valor que las del Parlamento imponiendo toda clase de cautelas y controles.

El presupuesto de hecho para poder dictar Decretos-leyes es que se produzca un caso de extraordinaria y urgente necesidad que requiera ser regulado por ley. Sólo es lícito aprobar esta norma cuando resulta imposible tramitar el mandato jurídico que el Decreto-ley va a contener, a través del procedimiento de elaboración de leyes por el Parlamento, debiendo tenerse en cuenta que la imposibilidad debe referirse no sólo al procedimiento normal, sino también al procedimiento de urgencia que se prevé en los Reglamentos de las Cámaras legislativas y que acorta los plazos de tramitación, y, por supuesto, al períodos en que las Cortes han sido disueltas hasta su nueva constitución tras las elecciones. Al respecto el Tribunal Constitucional ha considerado que no cabe aprobar Decretos-leyes que incluyan disposiciones que no persigan modificar de forma instantánea la situación jurídica existente, pues de ellas difícilmente podrá predicarse la justificación de la extraordinaria y urgente necesidad.

Sin embargo, la urgencia por sí sola no basta, es preciso que, conjuntamente con la urgencia, la necesidad de adoptar una norma con valor de ley sea extraordinaria, de vital importancia política. La apreciación de si en un determinado caso se da esa extraordinaria y urgente necesidad corresponde, en primer lugar, al propio Gobierno, pero posteriormente será valorada por el Parlamento y en su caso también, de existir el correspondiente recurso, por el Tribunal Constitucional.

La aprobación del Decreto-ley tiene además un límite material. Los Decretos-leyes no pueden afectar al ordenamiento de las instituciones básicas del Estado, a los derechos, deberes y libertades de los ciudadanos, al régimen de las Comunidades Autónomas, ni al Derecho electoral general.

El carácter provisional de la legislación aprobada por el Decreto-ley conduce directamente a su inmediata revisión parlamentaria, pero sólo por el Congreso, en el plazo de 30 días desde su promulgación. Si las Cortes estuvieran disueltas las facultades de revisión las asume la Diputación Permanente del Congreso. El Congreso debe someter el texto del Decreto-ley a debate y votación de totalidad, debiendo adoptar dentro de dicho plazo alguno de los siguientes pronunciamientos: convalidación, derogación o tramitarlo como proyecto de ley por el procedimiento de urgencia.

La convalidación o, en su caso, la derogación, se publican en el BOE como simples acuerdos del Congreso de los Diputados. La convalidación es condición para el mantenimiento de la vigencia del Decreto-ley, pero no modifica su naturaleza convirtiéndolo en ley. Si el Decreto-ley no se convalida en el plazo previsto, caduca.

2.Decretos legislativos

Son también normas del Poder Ejecutivo con valor de ley, pero lejos de producirse en supuestos excepcionales, constituyen el fruto de una colaboración habitual en la producción normativa entre el Parlamento y el Gobierno. Se elaboran siempre sobre la base de una previa delegación parlamentaria en el
Gobierno, que tiene su ámbito natural en el campo de la legislación compleja, cuya perfección técnica exige la capacidad de estudio y medios de que dispone el Gobierno y no el Parlamento. Este se limita a establecer las pautas políticas y jurídicas que luego deben desarrollarse por el Gobierno al aprobar estas normas. Esta delegación legislativa de las Cortes en el Gobierno tiene, no obstante, el límite de no poder comprender materias incluidas en el ámbito material de las leyes orgánicas.

Los Decretos legislativos pueden ser estatales o autonómicos, ya que su problemática sustancial se da tanto en el Estado como en las Comunidades Autónomas, y la ,mayoría de los Estatutos de Autonomía lo regulan expresamente.

Clases:

a)Las leyes de bases y los Textos articulados

La delegación parlamentaria en el Gobierno se realiza mediante una ley de bases en la que se establecen con precisión el objeto y alcance de la delegación y los principios y criterios que han de seguirse por el Gobierno al desarrollarlos. Se prohibe expresamente que las leyes de bases puedan autorizar la modificación de dichos principios y criterios contenidos en la propia ley de bases. Los Decretos legislativos no son, en este sentido, mandatos jurídicos originarios, en cuanto se limitan a desarrollar los mandatos esenciales que se establecen en el Parlamento en la ley de bases. Sin embargo, su valor es el propio de la ley, innovando, modificando o derogando lo establecido con anterioridad sobre la materia en otras normas con rango de ley o inferior a ella. No obstante, a diferencia de la leyes, estos Decretos legislativos no pueden tener carácter retroactivo.

Las leyes de bases que son desarrolladas o articuladas por Decretos legislativos no son directamente aplicables, teniendo tan sólo el valor de un mandato jurídico al Gobierno, único destinatario del efecto obligatorio que despliegan. Por lo demás, formalmente las leyes de bases no se ordenan en artículos numerados como el resto de las normas jurídicas, sino en bases numeradas. La articulación de las mismas es el objeto del tipo más clásico de Decreto legislativo: los Textos articulados.

En el desarrollo de las bases, el Gobierno debe ser fiel a los criterios que en ellas se establecen, pero tiene un amplio margen de libertad para desarrollar en mandatos jurídicos concretos dichos criterio, siempre que respete la solución política, la decisión legislativa, que dichos criterios han querido imponer en la regulación normativa de que se trate.

b)Las leyes de delegación y los Textos refundidos

Distinta a la anterior es la modalidad de los Decretos legislativos que aprueban Textos refundidos, en los que la delegación parlamentaria se establece en una ley ordinaria y el Gobierno se limita a refundir textos legales preexistentes, incluso a regularizar, aclarar y armonizar la normativa que ha de ser refundida, siempre en los términos que la ley de delegación establezca y sin innovar la normativa sobre la materia. La ley de delegación, por consiguiente, se limita a establecer la finalidad y alcance de la refundición de los textos legales preexistentes a los que se refiere. No incorpora, por tanto, principios o criterios de delegación ordenados en bases, pues la finalidad de la delegación no es propiamente una colaboración del Gobierno en la producción de mandatos innovativos, que se establecen en las leyes de bases, sino tan sólo depurar el ordenamiento jurídico, clarificarlo, reduciendo a un solo texto o texto único, mediante refundición, una pluralidad de textos que ordenan una misma materia.

Los Textos refundidos, en cuanto Decretos legislativos, tienen valor de ley, como en el caso de los Textos articulados. Por consiguiente, la entrada en vigor de un Texto refundido supone la derogación de los preceptos contenidos en los textos legales objeto de la refundición, puesto que éste es el efecto institucionalmente propio de la misma: sustituir unos textos normativos por otros que los refunden, en sentido estricto, o los regularizan, aclaran o armonizan.

Por ello, los Textos refundidos pueden incurrir en vicio de nulidad tanto por establecer mandatos jurídicos nuevos, que no se encuentran en la legislación objeto de refundición y que, en su caso, no se justifican por la simple función de armonización o regulación, como por no incluir en el Texto refundido mandatos jurídicos que se encontraban vigentes en la normativa objeto de refundición, a los que, por tanto, afectaría la derogación que acompaña a la aprobación del Texto refundido.

Alcance y contenido de las leyes de delegación

Tanto en el supuesto de las leyes de bases en el caso de Textos articulados como en las leyes de delegación en el caso de los Textos refundidos, la delegación legislativa debe otorgarse al Gobierno de forma expresa, para una materia concreta y con fijación de un plazo para su ejercicio. Pasado este plazo de delegación debe entenderse caducada. La delegación se agota con la publicación del Decreto legislativo correspondiente por e Gobierno, sin que pueda utilizarse de nuevo en el futuro la misma delegación ya agotada. Por otra parte, la delegación se realiza exclusivamente en el Gobierno y no son válidas las subdelegaciones en otras autoridades distintas.

En tanto esté vigente la delegación legislativa al gobierno, éste puede oponerse a que se debatan proposiciones de ley sobre la materia a la que se refiere la delegación, o que se introduzcan en la tramitación de otras leyes enmiendas que igualmente afecten al contenido de aquella delegación. En tales supuestos, sin embargo, los miembros de las Cámaras legislativas pueden sentar una proposición de ley para derogar total o parcialmente la ley de delegación en vigor.

El control de los decretos legislativos

En cuanto que los Decretos legislativos son el producto de una delegación legislativa en favor del Gobierno por el Parlamento, éste puede establecer en las leyes de delegación las fórmulas de control que estime convenientes para verificar la fidelidad del Gobierno en el ejercicio de la delegación, con los efectos que igualmente prevea la ley de delegación. La forma de control más apropiada será la ratificación por las Cortes del texto del Decreto legislativo antes de su promulgación.

Con independencia de estos controles parlamentarios, en el caso de que se establezcan, los Decretos legislativos, a diferencia de las leyes y Decretos-leyes, sí pueden ser objeto de control en vía de recurso por los Tribunales. Además, y en su caso, del control que pueda ejercer el Tribunal Constitucional.

EL REGLAMENTO

1.Concepto

Reglamentos son las normas que aprueban el Gobierno y la Administración Pública. Es una norma que, a diferencia de la ley, no incorpora la mística de ser expresión de la voluntad popular dictada por los representantes directos del Pueblo, sino tan sólo del Gobierno o de las Administraciones Públicas que, o bien son simples personificaciones jurídicas dependientes de otras Entidades de carácter representativo, o bien son Entidades que incorporan una representación política menor, como las Entidades locales, o de simples intereses corporativos o profesionales. En razón de ello, los reglamentos tienen siempre valor subordinado no sólo a la Constitución, sino también a las leyes y normas con valor de ley.

Por otra parte, los reglamentos son también una manifestación del principio de autonomía que se reconoce a las Administraciones Públicas, especialmente a las de carácter representativo no políticamente pleno, como son las Corporaciones. Y en este sentido, constituyen una manifestación del pluralismo jurídico, el nutriente normativo de otros ordenamientos distintos al del Estado y de las Comunidades Autónomas.

Por consiguiente, existen ordenamientos (el estatal y los autonómicos), en los que los reglamentos son una clase de normas que coexiste con las leyes, estando los reglamentos subordinados a ellas. Y otros ordenamientos (los de las Corporaciones locales y los de las Corporaciones representativas de intereses profesionales y económicos), en los que las únicas normas propias sólo alcanzan naturaleza de reglamentos.

2.La potestad reglamentaria

De conformidad con el principio de legalidad, esencial en el Estado de Derecho, la actividad de la Administración debe basarse en la atribución previa de una potestad. Es este sentido, los reglamentos son la manifestación del ejercicio de la potestad reglamentaria. En la Constitución se atribuye al Gobierno la potestad reglamentaria e implícitamente a la Administración Pública, y se otorga el control de los reglamentos estatales o autonómicos a los Tribunales. Por último, como contenido esencial de la autonomía se reconoce a las Comunidades Autónoma, Provincias y Municipios. Todos los artículos de la Constitución española referentes a la potestad reglamentaria se consideran de aplicación a todas las Administraciones Públicas, u no sólo a la del Estado.

La potestad reglamentaria tiene una doble atribución en el caso de la Administración del Estado: al Gobierno y a la Administración. La potestad reglamentaria general o externa, con efectos plenos fuera del ámbito doméstico o interno, se atribuye al Gobierno, no a la Administración que de él depende, porque es intrínsecamente gubernativa. Lo propio harán los Estatutos de Autonomía en el ámbito de las Comunidades Autónomas. Los demás órganos de la Administración tanto del Estado como de las Comunidades Autónomas, sólo tienen potestad reglamentaria interna o administrativa. Sin embargo la potestad reglamentaria general o externa se va a reconocer a entidades puramente administrativas, como las Entidades locales territoriales, que son Administración Pública pese a que incorporan la nota de representatividad política en la composición de sus órganos dirigentes. El poder o la potestad de ordenanza, ha sido siempre reconocido a las Entidades municipales.

Por otra parte, el reconocimiento constitucional de la autonomía que se establece a favor de determinadas entidades públicas que no tienen la naturaleza de entidades territoriales, implica por sí mismo el reconocimiento de una cierta capacidad autonormativa y, por ello, aunque la Constitución difiera a la ley su regulación, el legislador no podría privarle enteramente de ella.

Por consiguiente, la atribución de potestades reglamentarias no deriva exclusivamente de la Constitución. También las leyes pueden atribuir potestades reglamentarias concretas a las Administraciones Públicas.

La naturaleza normativa de los reglamentos

Los reglamentos son verdaderas normas y, en cuanto tales, son regulaciones abstractas y generales de situaciones de futuro, que deben ser publicadas y conservan una vigencia indefinida en tanto no se modifiquen o deroguen por otras normas de igual o superior rango. En cuanto normas, se insertan en el elemento normativo del ordenamiento jurídico que vienen a innovar, modificar o derogar en el escalón jerárquico que les corresponde, y deben ser obligatoriamente publicadas.

En este sentido, el reglamento se diferencia radicalmente de los simples actos administrativos, que tienen uno o varios destinatarios concretos, a los que se notifica el acto y cuyos efectos se agotan en cada cumplimiento, debiéndose citar tantos actos administrativos como situaciones concretas se pretendan resolver.

Existen, sin embargo, un tipo de actos administrativos cuya diferencia con los reglamentos es más difícil de apreciar. Son los llamados actos generales no normativos. Esos actos, por tener como destinatarios a una pluralidad indeterminada de sujetos, pueden llegar a publicarse en los Boletines Oficiales o en la prensa. Sin embargo, estos actos no son reglamentos, porque no se inscriben en el sistema normativo. El régimen jurídico general de los reglamentos y el de los simples actos administrativos son distintos.

Tampoco tienen naturaleza normativo y no son, por tanto, reglamentos, las instrucciones y órdenes de servicio. A través de este tipo de actos se ejerce la potestad de dirección por los órganos superiores respecto de los inferiores de la organización administrativa, pero no obligan a terceros, a los administrados. En cuanto que no son normas, tampoco las aplicará el Tribunal en el caso de que se plantee un recurso e materias a las que afectaba la instrucción. En definitiva, son simples órdenes generales sobre el modo de funcionar la Administración que imparten los órganos superiores y que no constituyen verdaderas normas jurídicas.

LA ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA

1.Concepto

La organización supone básicamente una ordenación de medios personales, reales y financieros para el cumplimiento más eficaz de las funciones que están encomendadas a una entidad.

La organización administrativa tiene una dimensión esencialmente jurídica. Sin embargo, la organización tiene también una dimensión puramente técnica, constituyendo incluso una disciplina científica independiente y, por tratarse de la Administración Pública, también una dimensión política.

2.Los modelos organizativos

Los modelos clásicos de organización (centralizados)

a)Modelo de la máquina de Taylor

b)Modelo de Fayol

c)Modelo de Weber

Los modelos descentralizados

Teórico más representativo: Scott.

La distinción entre los órganos "Line" y "Staff"

Órganos line: son directamente operativos, están estructurados jerárquicamente y su titularidad ideal es de composición unipersonal.

Órganos staff: tienen funciones de estudio, consulta o informe, sin capacidad de decisión propia. Se articulan como órganos de apoyo de los de mando y su composición más adecuada es colegiada, funcionando sin sujeción a principios jerarquizados.

3.Presupuestos políticos de la organización administrativa

La organización administrativa, como toda organización, supone la objetivación de unas funciones, la creación de una auténtica estructura, un aparato, capaz de desempeñar eficazmente las funciones encomendadas a una Entidad. En cuanto la funciones son públicas y el aparato organizativo se inserta en una institución de naturaleza política, la organización está condicionada primeramente por unos presupuestos políticos, unas decisiones políticas que le vienen impuestas. Esta circunstancia la diferencia notablemente de cualquier otra organización compleja de naturaleza privada, en las que el valor decisivo que prima sobre cualquier otro es el de la eficacia. También este valor es esencial en las organizaciones públicas, pero no el único. La politicidad de la Administración Pública, la característica de dependencia respecto del poder político y la estricta exigencia de legalidad de sus actuaciones, con los consiguientes controles, imponen unas coordenadas a la organización pública que no se dan en las organizaciones empresariales privadas.

La organización administrativa es el resultado de una decisión política que tiene unas consecuencias trascendentales en orden a la penetración de la representación política en las estructuras burocráticas, a la creación de diversos niveles de adopción de decisiones a escala territorial y al grado de participación ciudadana en el ejercicio de las funciones administrativas.

El modelo organizativo de la Administración Pública española viene definido en la Constitución española, que no sólo define el modelo de Estado y su estructura territorial, sino también los principios informativos de la organización administrativa. Tales principios son: eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración, coordinación y la estructura burocrática. La eficacia, jerarquía y coordinación son principios esenciales de toda organización y aún debería añadirse a esta lista el de competencia. Por ello, los principios diferenciadores de unos modelos organizativos sobre otros son los de descentralización y desconcentración, que se oponen a un modelo centralizado. Por lo que respecta a la estructura burocrática, debe advertirse que este modelo es de plena aplicación a las Administraciones Públicas del Estado y las Comunidades Autónomas y se consagra como un principio esencial al modelo administrativo europeo continental.

4.La potestad organizatoria

a)La organización administrativa como materia de la exclusiva competencia del Poder Ejecutivo

La identificación de la potestad organizatoria como una materia reservada al Ejecutivo, en definitiva como una materia de reserva reglamentaria, con la finalidad política de lograr la exención de control por los otros dos Poderes, ha sido definitivamente desechada. La materia organizativa, en conclusión, es igual a cualquier otra. Por consiguiente, puede ser regulada por la Ley y está sometida al control de los Tribunales.

b)Las relaciones Ley-Reglamento en materia organizativa

Las Constituciones se limitan a regular los principios que conforman el modelo de organización administrativa, a prever el régimen de creación de órganos administrativos y a establecer la reserva de ley para la regulación de ciertos órganos de la Administración, los de mayor relieve. Las Constituciones no acostumbran a descender mucho más en la regulación de la Administración, con excepción de la española.

La organización no se reserva en bloque a la ley, sino sólo en algunos aspectos esenciales de la misma.

c)El reconocimiento de la potestad organizativa a las Administraciones Públicas en el Derecho español

La atribución de la potestad organizativa a las Administraciones Públicas, con los condicionantes ya estudiados, constituye un principio general del Derecho.

LA ADMINISTRACIÓN LOCAL

1.Presupuestos constitucionales

La regulación constitucional de las Entidades locales se concreta en garantizar s autonomía, recogiendo de forma explícita algunas de sus manifestaciones más esenciales, y otras, de forma implícita, en el reconocimiento general.

El primer lugar la autonomía constitucionalmente garantizada implica una garantía institucional de las Entidades que recoge la Constitución Española: Municipio, Provincia e Isla. Esta garantía supone, en primer lugar, la necesidad de que todo el territorio estatal se organice en municipios y provincias, y en los archipiélagos en islas. En segundo lugar, supone el reconocimiento de una esfera de intereses propios y la atribución de competencias para su gestión, aunque tales competencias no se establecen en la Constitución y se dejan a la determinación del legislador ordinario, pero éste no puede reducirlas a límites en los que no sea posible a dichas Entidades satisfacer los intereses que la Constitución les reconoce. En tercer término, implica la autoselección de sus órganos de gobierno, y su capacidad para representar y gobernar los intereses de la comunidad que integran estas Entidades. En cuarto lugar, la autonomía supone atribuir a las Entidades locales el poder de ordenanza, esto es, la capacidad de dictar normas, aunque de simple rango reglamentario. Y por último, se reconoce a la Administración local suficiencia financiera, lo que no supone dotar de medios financieros propios a las Entidades locales, sino sólo de medios suficientes aunque provengan de medios proporcionados por otras Entidades Públicas.

La Constitución sanciona la competencia legislativa del Estado para aprobar las bases del Régimen local, y regula algunos extremos muy reducidos que debe respetar el legislador ordinario. Por último, en su Disposición Adicional primera, la Constitución Española ampara y respeta los derechos históricos de los Territorios forales, cuya actualización, en su caso, debe llevarse a cabo en el marco de la Constitución y los Estatutos de Autonomía.

2.La legislación del régimen local

a)Competencias legislativas

La Constitución Española atribuye al Estado la competencia para aprobar la legislación básica sobre el Régimen local, pero no lo hace de forma expresa, sino que deriva como una consecuencia más que atribuye al Estado la competencia para aprobar la legislación básica sobre el Régimen jurídico de todas las Administraciones Públicas.

b)Legislación estatal básica y autonómica de desarrollo

La legislación básica estatal se integra por la Ley Reguladora de las Bases del Régimen Local (LRBRL), por determinadas disposiciones del Texto Refundido de las Disposiciones Vigentes en materia de Régimen Local (TRL), aprobado por Real Decreto Legislativo, y por la Ley de Haciendas Locales (LHL).

La legislación estatal sobre Régimen Local no se agota en la normativa básica, por cuanto si alguna Comunidad Autónoma no hubiera asumido competencias en esta materia, correspondería al Estado la entera regulación sobre la misma, y no sólo la regulación básica. Además, el derecho estatal es supletorio del autonómico, y por tanto se aplica en tanto que las Comunidades Autónomas no legislen sobre la materia. Por ello el ordenamiento estatal debe ser completo y no sólo limitado a la normativa básica, para prevenir la regulación global de esta materia.

La legislación autonómica de desarrollo corresponde según sus Estatutos a las Comunidades Autónomas, tanto a las que los aprobaron por la vía del artículo 151 CE y a Navarra, como a las demás que asumieron esta competencia en la reforma de sus Estatutos.

c)Legislación de las Entidades locales

Una de las manifestaciones de la autonomía de las Entidades locales es su potestad normativa, cuya naturaleza es exclusivamente reglamentaria. Los tipos de normas son: las ordenanzas, que regulan materias de incidencia en la esfera jurídica de los administrados, y los reglamentos, que regulan la organización y funcionamiento de la propia Entidad que los aprueba, y sus servicios.

LA ADMINISTRACIÓN INSTITUCIONAL

1.Naturaleza

La Administración institucional integra las Entidades de naturaleza fundacional creadas por otra Administración Pública para el desempeño de funciones que son competencia de la Administración matriz, o de actividades privadas para las que dichas Administraciones tienen reconocida plena capacidad jurídica. Se trata de un procesa de descentralización funcional en el que, por tanto, se produce una "manipulación jurídica" del aparato organizativo de la Administración matriz, al crear una nueva Entidad dotada de personalidad jurídica independiente. Es este un proceso obligado tanto en la esfera pública como en privada a partir de una cierta dimensión organizativa, que en términos de eficacia exige la descentralización, con el consiguiente desdoblamiento o separación de los centros de toma de decisiones y de responsabilidad de gestión inmediata.

2.Relaciones con la Administración matriz

Las Administraciones institucionales tienen personalidad jurídica independiente desde que se crean, pero sólo alcanzan su plena capacidad de obrar desde que cuentan con órganos de gobierno propios. Sin embargo, eso no significa que los entes que integran la Administración institucional no son sujetos realmente independientes. La Administración matriz no puede desentenderse de la actividad de estas nuevas entidades porque esta actividad se encuadra en las competencias de aquélla que, por tanto, conserva la plena responsabilidad política, jurídica y organizativa sobre los resultados de esa actividad. Por ello, la plena operatividad jurídica de la de la personalidad jurídica de las Entidades institucionales sólo se da al exterior, en sus relaciones con terceros. Por el contrario, en sus relaciones con la Administración matriz (relaciones internas) la personalidad jurídica ve atenuada su significación y salta al primer plano el encuadramiento organizativo de la nueva Entidad en la Administración matriz de la que proviene.

Relaciones internas entre la Administración matriz y la Entidad institucional:

a)La relación de dependencia y dirección se traduce esencialmente en la necesaria adscripción de todas las Entidades institucionales a un órgano de la Administración matriz. Dicho órgano tiene la responsabilidad política directa sobre la actividad de estas Entidades , en consecuencia, detenta sobre ellas ciertas potestades de dirección y control. Sin embargo, en ocasiones, la dirección y control de las Entidades bajo forma jurídica privada se ejerce de modo indirecto, a través de los denominados Entes de Gestión, que son los que dependen directamente de los órganos citados de la Administración matriz. Esta dirección se realiza a través del canal jurídico de las directivas, que imponen a la Entidad institucional las líneas esenciales de su política de acción, señalando los objetivos a alcanzar.

b)En el ámbito interno de la propia Entidad institucional, la relación de dependencia o instrumentalidad se manifiesta en el doble plano organizativo y económico-financiero.

La Entidad matriz, en virtud de normas de Derecho público o de Derecho privado, nombra y cesa a los titulares o miembros de los órganos de gobierno de las Entidades institucionales.

Por otra parte, la Administración matriz ejerce el control financiero de los Entes institucionales, bien a través de técnicas presupuestarias y de intervención del gasto, o bien mediante la aprobación previa de sus planes o programas de actuación y el control de eficacia sobre el cumplimiento de los objetivos señalados.

c)Por último, la relación de dependencia impone que en el supuesto de extinción del ente institucional, su aparato organizativo y patrimonial retornen al seno de la Entidad matriz, que le sucede en todos sus derechos y obligaciones.

Los actos administrativos

1.Concepto

El acto administrativo puede ser concebido esencialmente como una decisión unilateral ejecutoria de la Administración, en la que se concreta el ejercicio de una potestad administrativa.

Actos administrativos:

a)Los actos administrativos son actos jurídicos, y no meramente materiales, que suponen en la mayor parte de los casos una declaración de voluntad de la Administración Pública, pero también un simple conocimiento o juicio.

b)El acto jurídico, la declaración en definitiva, debe ser emitida por la Administración Pública.

c)La declaración debe ser consecuencia del ejercicio de una potestad administrativa, lo que conecta los actos administrativos con el principio de legalidad. Ello implica, que el acto administrativo se diferencia esencialmente de los actos privados de la Administración Pública y que esté sometido al Derecho Administrativo.

No obstante, si la potestad ejercida es la reglamentaria, el producto de su ejercicio es una norma y no un acto administrativo.

2.Elementos

a)Sujeto

El acto administrativo sólo puede ser dictado por la Administración Pública competente, y para no incurrir en vicio debe hacerlo el órgano competente.

Además de la exigencia de la doble competencia de la Entidad pública y del órgano que concretamente dicta el acto, es preciso que el titular o los miembros del órgano competente para dictar el acto estén válidamente nombrados, sin perjuicio de que en ciertos supuestos, por los principio de buena fe y seguridad jurídica, pueda también darse validez a actos dictados por persona que no reúne los requisitos exigidos para el válido nombramiento y desempeño de la titularidad del órgano administrativo. También se requiere que los titulares del órgano administrativo no estén incursos en causas de abstención y recusación, previstas por la Ley para garantizar la objetividad de su actuación, excluyendo a quienes estén personalmente relacionados con el caso que debe decidirse.

Causas: tener interés personal en el asunto, ser administrador de la sociedad o entidad interesada, o tener cuestión litigiosa con el interesado; tener parentesco de consanguinidad hasta el cuarto grado o de afinidad dentro del segundo con los interesados, administradores de entidades interesadas o sus asesores, presentantes o mandatarios; tener amistad íntima o enemistad manifiesta con alguna de las personas antes citadas; haber intervenido como perito o testigo en el procedimiento; tener relación de servicio con la persona natural o jurídica interesada. La no abstención, en tales casos, del funcionario o autoridad puede dar lugar a responsabilidad, pero no implicará necesariamente la nulidad del acto. En los mismos casos el interesado puede solicitar la recusación del funcionario o autoridad afectado, que la trasladará con su informe al superior jerárquico para que decida. Contra esta resolución no cabrá recurso, pero podrá alegarse la recusación en el recurso que proceda contra el acto definitivo.

b)Objeto

El acto administrativo tiene como contenido una declaración de voluntad, conocimiento o juicio, dependiendo de la clase se acto. La declaración de voluntad no debe estar viciada por error, intimidación, dolo o violencia, lo que haría anulable el acto administrativo.

El contenido del acto administrativo puede incorporar elementos accidentales, siguiendo la doctrina clásica de los negocios jurídicos: condición, término y modo. No obstante, como los actos administrativos no son puramente negocios jurídicos, sino manifestación de una potestad, la inclusión de elementos accidentales está limitada en el caso de ejercicio de potestades regladas.

Finalmente, el contenido de los actos administrativos debe ser posible ajustado a lo dispuesto en el ordenamiento jurídico y adecuado a los fines que persigue. Y si el contenido fuera constitutivo de infracción penal, determina la nulidad de pleno derecho del acto administrativo.

c)Elemento teleológico

En primer lugar debemos diferenciar los elementos del acto de los de la potestad. Dado que el acto administrativo es el ejercicio de una potestad administrativa, debe descartarse que los presupuestos de hecho sean un elemento del acto. Son simplemente un elemento reglado definido en la norma que atribuye a la potestad, y no del acto que es sólo una manifestación del ejercicio de la misma.

La ausencia de los presupuestos de hecho para ejercer la potestad, o la persecución de un fin distinto, aunque también sea público, del previsto en la norma, vician el ejercicio de la potestad, y por tanto su manifestación: el acto administrativo. Es decir, si no concurren los presupuestos de hecho previstos por la norma para ejercer la potestad, o la finalidad concreta perseguida por el acto administrativo no se identifica con la fijada por la norma para la potestad de la que es simple manifestación, el acto resulta viciado.

Si el fin es elemento de la potestad y a él debe atenerse el acto que se dicta en aplicación de dicha potestad, la causa es la particular finalidad por la que resulta dictado el acto. La causa supone una realidad objetiva que implica la existencia de un interés público para cuya satisfacción se llega a ejercer una concreta potestad, que, como tal, tiene un fin objetivo y reglado establecido en la norma. La discrepancia entre causa del acto y fin de la potestad es la que produce el vicio de anulabilidad del acto.

La exigencia de la identificación de la causa del acto con los fines de la potestad que le sirve de fundamento tiene a su servicio, para una más fácil verificación, la obligación que se impone a la Administración Pública de motivar los actos administrativos más relevantes y, en todo caso, los que afectan a los derechos de los administrados. Los motivos del acto son la expresión formal de la intencionalidad por la que se dicta, es, por tanto, la determinación de finalidad concreta que señala a cada acto su propio autor. La investigación de los motivos nos lleva directamente, por tanto, a comprobar en primer lugar su congruencia con los fines que establece la potestad por la que el acto se dicta. En segundo lugar, su veracidad, puesto que los motivos expresados pueden no ser los reales y resultar estos últimos, en definitiva, también disconformes con el fin de la potestad. En ambos supuestos la falta de adaptación del acto al fin de la potestad implica como consecuencia la anulabilidad del acto por desviación de poder.

Todos los actos administrativos puedes ser motivados, pero en el caso de los actos más relevantes el legislador impone expresamente el deber de manifestar formalmente los motivos por los que se dictan. Los supuestos son tan amplios que prácticamente sólo los actos reglados favorables al interesado y no perjudiciales para tercero quedan exentos de la motivación. Los actos que deben ser motivados son los siguientes:

1)Los que limiten derechos subjetivos o intereses legítimos.

2)Los que resuelvan procedimientos de revisión de oficio de disposiciones o actos administrativos, recursos administrativos, reclamaciones previas a la vía judicial y procedimientos de arbitraje.

3)Los que se separen del criterio seguido en actuaciones precedentes o del dictamen de órganos consultivos.

4)Los acuerdos de suspensión de actos, cualquiera que sea el motivo de ésta, así como la adopción de medidas provisionales.

5)Los acuerdos de aplicación de la tramitación de urgencia o de ampliación de plazos.

6)Los que se dicten en el ejercicio de potestades discrecionales, así como los que deban serlo en virtud de disposición legal o reglamentaria expresa.

d)Forma

Los actos administrativos constituyen decisiones jurídicamente formalizadas, que se producen a través de in cauce formal que se denomina procedimiento administrativo.

Desde el punto de vista de la forma como elemento del acto administrativo en sentido estricto, éste se producirá por escrito. Sin embargo, la ley permite que pueda producirse de otra forma más adecuada cuando su naturaleza lo exija o permita. Lo normal es que esta otra forma sea la verbal. En este supuesto, cuando sea necesaria además su constancia escrita, el propio funcionario o titular del órgano que la recibe, la consignará por escrito expresando la autoridad que impartió la orden o acto verbal. También cabe que la propia autoridad que dictó varias resoluciones de forma verbal las recoja en una relación firmada por ella misma. En cualquier caso, si el funcionario recibe una orden de su superior que estima ilegal, a fin de evitar su propia responsabilidad por su ejecución, podrá exigir que la orden se le comunique por escrito.

Estas exigencias formales son requeridas para cada acto en concreto, pero la Ley permite que cuando se trate de actos de la misma naturaleza se refundan todos en un solo acto formal, en el que queden consignadas las circunstancias que deben individualizar cada uno de los actos refundidos. Se trata de los denominados actos plurimos.

El contenido formal de los actos producidos por escrito depende del tipo de acto en concreto. En todo caso, deben reflejar la decisión adoptada, el órgano que la dicta y la fecha. La norma puede exigir que la decisión se exprese numéricamente o por conceptos preestablecidos. Además, si el acto debe ser motivado, debe expresar los motivos.

Por último, los actos que afectan a los derechos e intereses de los administrados deberán notificarse o publicarse. Pero la notificación, que implica un nuevo acto, no afecta a la perfección del acto que se viene a notificar sino sólo su eficacia.

CLASES DE ACTOS ADMINISTRATIVOS

1.Actos favorables y de gravamen

Se diferencian los actos favorables de los de gravamen según los efectos de uno u otro signo que produzcan en los derechos e intereses de sus destinatarios.

Actos favorables: admisiones, autorizaciones, concesiones, subvenciones.

Actos de gravamen: sanciones, expropiaciones.

Los actos favorables son irrevocables y excepcionalmente pueden tener efectos retroactivos, siempre que en la fecha a que se retroacten sus efectos se diesen las condiciones establecidas para otorgar dicho acto y éste no suponga lesión para otras personas. Los actos de gravamen o limitativos de derechos exigen un rango mayor en la habilitación normativa, deben ser motivados y son irretroactivos.

2.Actos resolutivos y de trámite

Los actos resolutorios son los actos propiamente dichos, las resoluciones administrativas, en tanto que los llamados de trámite son los que se producen en el curso de un procedimiento que culminará normalmente con una resolución. Los actos de trámite no tienen vida jurídica propia, sino que se refunden en la resolución que pone fin al procedimiento.

Actos de trámite: informes, dictámenes, propuestas, testimonios.

La distinción tiene efectos procesales muy importantes, ya que, como regla, sólo las resoluciones administrativas son susceptibles de recurso. Por excepción pueden serlo también los actos de trámite cuando determinen la imposibilidad de continuar el procedimiento o causen indefensión o perjuicio irreparable a derechos e intereses legítimos. En rigor, esto no significa que los actos que se producen en el seno de un procedimiento administrativo, que pueden ser muy numerosos, no sean susceptibles de fiscalización en vía de recurso, sino que no pueden serlo de forma independiente al recurso interpuesto contra la resolución final de ese mismo procedimiento, salvo las excepciones ya mencionadas. Es decir, que nada impide, y es además muy normal, que la impugnación de la resolución administrativa (acto definitivo) se fundamente en vicios que concurren en actos producidos en el procedimiento correspondiente (actos de trámite).

3.Actos que causan estado en la vía administrativa y actos que no lo producen

La distinción se orienta a establecer qué actos son susceptibles de recurso de alzada ante el superior jerárquico, y qué otros no lo son, al agotar la vía administrativa por no tener superior jerárquico o tratarse de asuntos de la competencia exclusiva de los órganos que los dictan. Los actos que causan estado, poniendo fin a la vía administrativa, sólo son susceptibles de recurso contencioso-administrativo o de revisión de oficio o del recurso potestativo de reposición. Los actos que no causan estado deben ser recurridos en alzada con carácter previo a la posible interposición de un recurso contencioso-administrativo.

4.Actos originarios y confirmatorios

Actos originarios son los que ponen fin a un procedimiento que se plantea por vez primera en relación a una concreta cuestión y para un caso determinado. Los actos confirmatorios son los que se limitan a reproducir o confirmar otro acto previo dictado sobre el mismo asunto, idénticos sujetos, y en base a iguales pretensiones y argumentos. La distinción es relevante a efectos de la posibilidad de impugnación de los actos administrativos, por cuanto los confirmatorios no son impugnable, ya que de otra suerte, dictando un nuevo acto confirmatorio se abrirían de nuevo los plazos para recurrir el acto originario consentido, plazos que podrían haber ya transcurrido.

5.Actos simples y actos complejos

Los actos simples son los actos ordinarios o generales, en los que un solo órgano tiene atribuida la competencia para decidir. Por el contrario, en los actos complejos la competencia resolutoria es mixta, siendo compartida por dos o más órganos.

Actos complejos: órdenes conjuntas de varios ministerios.

6.Actos plurimos

Se denominan plurimos los actos que aparecen reflejados en una misma relación, pero que conservan su vida jurídica perfectamente diferenciada al tratarse no de un solo acto, sino de varios independientes. La impugnación por parte de alguno de los destinatarios sólo a su acto afecta, y no, en principio, a la de los otros actos reflejados en la misma relación.

7.Actos constitutivos y declarativos

Son actos constitutivos los que innovan las relaciones jurídica de los destinatarios, y los declarativos los que se limitan a certificar, acreditar o inscribir en registros administrativos hechos o situaciones sin alterar las relaciones jurídicas a las que se refieren.

EL SILENCIO ADMINISTRATIVO

Se denomina silencio administrativo la ausencia de resolución expresa que decida sobre un asunto en un procedimiento e curso. La administración Pública tiene siempre el deber de resolver un procedimiento abierto a instancia del interesado (solicitudes) o de oficio si afecta a un ciudadano, salvo que concurran algunas de las causas de terminación anormal o que se trate del ejercicio del derecho de petición. El incumplimiento de este deber de resolver es causa de responsabilidad para el titular del órgano que debió resolver.

El deber de resolver no puede quedar indefinidamente abierto dejando a la voluntad de la Administración cuándo resolver un procedimiento abierto. Ello produciría una evidente lesión de los derechos o intereses legítimos de los ciudadanos, que a menudo precisan de una resolución administrativa, bien porque constituye un título habilitante para ejercer una actividad, o porque supone una gran inseguridad el mantener indefinidamente abierta la posibilidad de que la Administración dicte una resolución lesiva para él. Sin embargo, la LPC no regula directamente este extremo, sino que remite la fijación del plazo máximo para resolver a la norma que regule específicamente cada procedimiento administrativo. Al dejar la fijación de este plazo a cada Administración Pública en la regulación del procedimiento correspondiente, se producen en efecto graves desigualdades en supuestos sustancialmente coincidentes. Por ello, la LPC ha venido a garantizar un plazo máximo común en tales determinaciones específicas de estos plazos: no podrán ser superiores a 6 meses, salvo que una norma con rango de ley o una norma comunitaria europea prevean lo contrario.

La determinación del plazo compete fijarla a cada Administración Pública, que, además, deben informar a todos los interesados de cuál es dicho plazo y qué efectos tiene el silencio, dentro de los 10 días siguientes a la recepción de sus correspondientes solicitudes. Si dicho plazo no se fija por la Administración competente, la Ley establece que éste será de 3 meses. El plazo se computará desde la fecha del acuerdo de iniciación del procedimiento, si éste se inició de oficio, y desde la fecha en que tuvo entrada en el registro del órgano competente para su tramitación, si se inició a solicitud del interesado, debiendo dicho órgano comunicarle la fecha en que efectivamente recibió la solicitud. Y finaliza en el día en que se cumple el plazo establecido. Por tanto, si con posterioridad a esta fecha se recibe la notificación de una resolución expresa, datada anteriormente, los efectos del silencia, positivos o negativos, ya se habrán producido.

El cómputo del plazo, sin embargo, se interrumpirá si la Administración competente requiere al interesado para que realice alguna subsanación o actuación concreta, reanudándose una vez haya cumplimentado el interesado lo requerido. Igualmente se interrumpe el cómputo del plazo en los siguientes supuestos:

-cuando para resolver el procedimiento deba obtenerse con carácter previo y preceptivo un pronunciamiento de un órgano de las Comunidades Europeas, desde que se solicite hasta que el pronunciamiento se realice.

-cuando deba solicitarse un informe preceptivo y determinante de la resolución a adoptar, de otro órgano de la misma o distinta Administración, desde que se solicite hasta que el informe se emita, con un plazo máximo de 3 meses.

-cuando deban realizarse en el procedimiento pruebas técnicas o análisis contradictorios o dirimentes solicitados por los interesados, desde que se acuerde su práctica hasta que se realicen e incorporen al expediente.

-cuando se inicien negociaciones en orden a la conclusión de un pacto o convenio que suponga la terminación convencional del procedimiento, desde que se acuerde formalmente iniciarlas hasta que se declaren concluidas sin acuerdo.

Por lo demás, los plazos podrán ampliarse, por acuerdo motivado, cuando concurran circunstancias excepcionales que lo hagan necesario, pero dicha ampliación no podrá ser superior al plazo de 6 meses legalmente establecido como máximo.

Sin embargo, el deber de resolver y de hacerlo en plazo válido ha sido inveteradamente incumplido en muchas ocasiones por la Administración Pública por diversas causas y seguirá incumpliéndose pese al énfasis que pone la LPC e imponer tal deber. De la resolución dependen en muchas ocasiones el ejercicio de nuestros derechos y libertades. La no resolución en plazo, por tanto, condiciona gravemente el funcionamiento de la vida económica y de nuestras relaciones sociales. Por ello, el legislador se preocupó tempranamente de regular los efectos del silencio administrativo, es decir, de posibilitar el que el interesado pudiera reaccionar frente a ese silencio o de atribuirle efectos directos, considerándolo como un tipo de acto administrativo, el acto presunto.

En función de los efectos que se otorgan al silencio administrativo, resultan dos tipos básicos de silencio: el silencio positivo, que es un verdadero acto administrativo, acto presunto, que sustituye plenamente la falta de resolución por acto expreso,, y el silencio negativo que implica la desestimación de la solicitud o del recurso presentado por el interesado, permitiéndole interponer el recurso que corresponda contra dicha desestimación. El silencio negativo no es un acto presunto, sino una mera ficción legal que permite al interesado reaccionar contra la desestimación de su pretensión que el silencio negativo implica.

La reforma introducida por la Ley 4/1999 ha diferenciado los efectos del silencio en función del tipo de procedimiento en el que se produce, según se haya iniciado a solicitud del interesado o de oficio y ha acotado las posibilidades de regulación de los efectos del silencio por las distintas Administraciones Públicas. El silencio será positivo en el caso de las solicitudes de los interesados salvo los casos en que la LPC u otra norma con rango de Ley o norma de Derecho Comunitario impongan el silencio negativo, y el silencio será negativo en los procedimientos iniciados de oficio cuando de ellos pudiera derivarse el reconocimiento o la constitución de derechos o situaciones jurídicas individualizadas, y producirá la caducidad del procedimiento, si se trata del ejercicio de potestades sancionadoras o susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen a los interesados.

1.Silencio positivo

Es una acto presunto por el que la Administración Pública accede a la solicitud de un interesado al no haberla resuelto de forma expresa en el plazo establecido. Tiene, en consecuencia, la consideración de verdadero acto administrativo finalizador del procedimiento administrativo en que se produce, y como cualquier otro acto declarativo de derechos es irrevocable, salvo las facultades de la Administración Pública para revisarlo de oficio si está incurso en un vicio de nulidad de pleno derecho. En este sentido, para conciliar el silencio administrativo con el deber de resolver que tiene la Administración Pública, tras producirse el silencio positivo, cualquier resolución expresa sólo podrá dictarse de ser confirmatoria del mismo.

Para prevenir los peligros de obtener por silencio administrativo facultades o derechos contrarios al ordenamiento jurídico, se prevé la nulidad de pleno derecho para los actos expresos o presuntos contrarios al ordenamiento jurídico por los que se adquieran facultades o derechos cuando se carezca de los requisitos esenciales para su adquisición. Se pretende cerrar así una vía muy peligrosa para los intereses públicos, que en virtud de una generosa regulación de los efectos positivos del silencio, podría favorecer los intentos de lograr actos presuntos contrarios al ordenamiento jurídico.

La LPC establece que el silencio será positivo como regla general en todos los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, salvo que una Ley estatal o autonómica, o una norma de Derecho Comunitario establezca lo contrario. También se regula como supuesto de silencio positivo la resolución del recurso de alzada cuando se haya interpuesto contra la desestimación por silencio de una solicitud presentada en su día por el recurrente. Con ello, se pretende penalizar el supuesto de un doble silencio administrativo, primero en vía de solicitud y luego en vía de recurso, lo que supone una excepción a la regla de que en vía de recurso de la suspensión de los efectos del acto recurrido, transcurridos 30 días desde la presentación de dicha solicitud, que normalmente se contiene en el propio escrito de recurso.

Los problemas fundamentales que plantea el acto presunto obtenido por silencio administrativo positivo son los de la determinación de su contenido y el de su acreditación o prueba. El contenido se corresponde exactamente con lo solicitado por el interesado y en los términos expresados en la solicitud. Sin embargo, la LPC, para prevenir los abusos a los que podría conducir esta conclusión, ha establecido la nulidad de pleno derecho de los actos que concedan facultades o derechos para los que se carezca de los requisitos esenciales para su obtención.

En cuanto a la acreditación de la obtención de acto presunto la LPC permite acreditar la producción del silencio positivo por cualquier medio de prueba admitido en Derecho, incluida la certificación admitida por el órgano competente para resolver, que de ser solicitada deberá emitirse en el plazo máximo de 15 días.

2.Silencio negativo

La LPC considera que el silencio negativo es la excepción, frente a la regla general del silencio positivo. Se prevé en los siguientes supuestos:

-en los procedimientos en que se ejerza el derecho de petición.

-en los procedimientos en que se soliciten autorizaciones o concesiones que supongan la transferencia para el solicitante o terceros del ejercicio de facultades relativas al dominio público o el servicio público.

-en los procedimientos de impugnación de actos y disposiciones, con la excepción del recurso de alzada interpuesto contra actos producidos por silencio.

-en todos loa casos en que expresamente se prevea por una Ley o norma comunitaria europea.

-en los procedimientos iniciados de oficio de los que pudiera derivarse el reconocimiento o, e su caso, la constitución de derechos u otras situaciones jurídicas individualizadas para los interesados.

A diferencia del silencio positivo, el negativo no tiene la consideración de acto presunto. Es tan sólo una ficción legal por la que el procedimiento se considera finalizado a los solos efectos de que si el interesado lo considera conveniente entienda desestimada su solicitud y pueda interponer el recurso procedente. Por consiguiente, al no tener el carácter de acto presunto, la Administración Pública puede dictar cualquier resolución que se considere procedente aun después de haberse producido el silencio negativo, sin estar vinculada por acto propio previo alguno. Es decir, que pese a los efectos desestimatorios del silencio negativo, la Administración puede dictar una resolución posterior expresa de efectos estimatorios. Posibilidad que no sólo es conveniente para el interesado, sino que evita la interposición de recursos inútiles o de su desistimiento si se hubiesen interpuesto, con la consecuencia de aliviar la carga de los Tribunales de Justicia.

Dado su carácter de mera ficción legal, el silencio negativo no plantea ningún problema, ni respecto a su significado: mera presunción legal de desestimación a efectos de interposición del recurso procedente, ni en cuanto a su prueba, pues basta con acreditar el mero transcurso del tiempo necesario para la producción del silencio en el recurso que finalmente se interponga. Por el contrario, sí plantea problema la determinación de hasta cuándo es posible al interesado hacer uso de la facultad de interponer el recurso que proceda contra la desestimación producida por silencio administrativo negativo, puesto que con independencia del deber de resolver que incumbe a la Administración, tampoco parece conveniente dejar indefinidamente abierta la posibilidad de recurrir el silencio negativo, por lo que el legislador tradicionalmente ha fijado un plazo.

El plazo para interponer el recurso procedente ante el silencio negativo se computará a partir del momento en que éste se haya producido según la normativa reguladora del procedimiento correspondiente. Si se trata de un procedimiento de resolución de un recurso de alzada el plazo para entender producido el silencio negativo será de 3 meses y si se trata de una resolución de un recurso potestativo de reposición el plazo será de 1 mes.

VICIOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO

Los actos administrativos están viciados cuando sus elementos no reúnen los requisitos exigidos por el ordenamiento jurídico con carácter general o especial para el tipo de acto concreto, por lo que sanciona su invalidez.

Los vicios en que pueden incurrir los actos administrativos son de dos tipos: nulidad de pleno derecho y anulabilidad. La nulidad de pleno derecho es la excepción y sólo se da en supuestos tasados por la Ley, y la anulabilidad es la regla general. La nulidad de pleno derecho tiene la sanción más grave por el ordenamiento, por lo que, a diferencia de la anulabilidad, puede ser apreciada de oficio por el Tribunal. No puede convalidarse en ningún momento, tiene efectos ex tunc, mientras que en la anulabilidad son ex nunc, y admite su impugnación en cualquier tiempo, mientras que la anulabilidad sólo la permite en los plazos previstos para recurrir. Sin embargo, en cuanto a esta posibilidad, si han transcurrido los plazos para interponer el recurso que corresponda, la declaración de nulidad del acto sólo podrá lograrse a través de la revisión de oficio.

En ciertos casos, la falta de acomodación al ordenamiento de algunos elementos del acto no se consideran vicios, sino simples irregularidades no invalidantes.

1.Actos nulos de pleno derecho

La nulidad de pleno derecho se produce en los casos más graves, que en Derecho administrativo están tasados por la Ley. La anulabilidad, por tanto, es la regla general, frente a la nulidad de pleno derecho que es la excepción. Los supuestos generales son los siguientes:

a)Los que lesiones derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional.

b)Los dictados por órgano manifiestamente incompetente por razón de la materia o del territorio.

c)Los que tengan un contenido imposible.

d)Los que sean constitutivos de infracción penal o se dicten como consecuencia de ésta.

e)Los dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido o de las normas que contienen las reglas esenciales para la formación de la voluntad de los órganos colegiados.

f)Los actos expresos o presuntos contrarios al ordenamiento jurídico por los que se adquieren facultades o derechos cuando se carezca de los requisitos esenciales para su adquisición.

g)Cualquier otro que se establezca expresamente en una disposición de rango legal.

2.Actos anulables

Cualquier otra infracción del ordenamiento no incluida en los caos determinantes de la nulidad de pleno derecho produce la anulabilidad de los actos administrativos. También son anulables los actos que incurran en desviación de poder. Sin embargo, algunos de los supuestos de desviación de poder deberían tener una mayor sanción: la nulidad de pleno derecho, pues representan uno de los supuestos más graves de violación del ordenamiento jurídico, ya que pueden llegar a suponer una utilización en beneficio particular de potestades que se atribuyen para la realización de intereses públicos.

Los vicios de forma o de simple trámite procedimental no son invalidantes de por sí, sino sólo cuando priven al acto de los requisitos indispensables para alcanzar su fin o den lugar a indefensión del interesado.

EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

1.Concepto y significado

El procedimiento es el cauce formal de producción de las disposiciones y resoluciones administrativas. La actividad administrativa precisa de una serie de actuaciones previas en las que la decisión final debe basarse. El procedimiento constituye una exigencia del funcionamiento para cualquier organización compleja al objeto de facilitar el control interno de las actuaciones por los órganos superiores, y la necesaria fundamentación y objetividad de su actividad, que es mayormente exigible al tratarse de una actividad vinculada a la satisfacción de los intereses públicos. Sin embargo, al tratarse de la Administración Pública el procedimiento tiene otra significación igualmente trascendente: garantizar los derechos e intereses de los administrados.

2.Legilación del procedimiento administrativo

Por la dimensión política y constitucional que tiene l procedimiento administrativo, corresponde al Estado su legislación común para todas las Administraciones Públicas. Esta regulación se establece en la Ley a nivel de bases.

El procedimiento se regula también en una ley estatal por cuanto es esencial un tratamiento común de los ciudadanos o administraciones ante cualquier Administración Pública.

En la noción de procedimiento administrativo a estos efectos de competencia estatal para legislar se comprende: la determinación de la condición de interesados, la forma de elaboración, los requisitos de validez y eficacia, los modos de revisión y los medios de ejecución de los actos administrativos.

3.Principios

a)Principios que informan la actividad general de la Administración

a)Principios constitucionalizados

b)Deber de objetividad

c)Principios de eficacia y eficiencia

d)El principio de servicio al ciudadano

e)Principios de cooperación y colaboración

b)Principios que informan el procedimiento en sentido estricto

a)Principio de oficialidad

b)Principio de celeridad

c)Principio de igualdad

d)Principio antiformalista

e)Principio de audiencia

f)Principio de publicidad

g)Principio de reconocimiento de medios de revisión o impugnación de los actos administrativos

h)Principios de proporcionalidad y de menor onerosidad

FASES DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

1.Iniciación

El procedimiento podrá iniciarse de oficio o a instancia de persona interesada. La iniciación de oficio, por la propia Administración, se acordará por el órgano competente, a su iniciativa, por orden superior, a propuesta de sus subordinados o denuncia.

La iniciación a instancia de persona interesada se hará en los impresos o modelos oficiales cuando estén establecidos, o en su defecto en un escrito en que deberán constar, como mínimo:

a)Nombre y apellidos del interesado, y en su caso, de la persona que lo presente, así como la identificación del medio preferente o del lugar que se señale a efectos de notificaciones.

b)Hechos, razones y petición en que se concrete, con toda claridad, la solicitud.

c)Lugar y fecha.

d)Firma del solicitante o acreditación de la autenticidad de su voluntad expresada por cualquier medio.

e)Órgano centro o unidad administrativa a la que se dirige.

El escrito de solicitud puede presentarse en el registro del órgano al que se dirige, que es lo normal, o bien en el de cualquier otro órgano de la Administración del Estado o de sus Organismos Públicos, en las representaciones diplomáticas y consulares españolas, o en las oficinas de correos. A los efectos de cumplimiento de plazos de presentación, la fecha de presentación en cualquiera de estos registros es la que se computa. Pero a efectos del cumplimiento del deber de resolver y consiguientemente de la producción del silencio administrativo es el de la fecha de entrada en el registro del órgano competente para su tramitación. Dicho órgano deberá dirigir comunicación al interesado dentro de los 10 días siguientes a la recepción del escrito, indicando la fecha exacta en que se recibió y los plazos para la producción del silencio administrativo y los efectos positivos y negativos del mismo.

La presentación de la instancia obliga a la Administración a iniciar el procedimiento administrativo en todo caso, sin perjuicio de que pueda requerirse al interesado para las subsanaciones que aprecie en su instancia. La LPC, por su parte, obliga a la Administración a requerir la subsanación de cualquier defecto de la solicitud en los términos más amplios. Igualmente prevé la modificación o mejora voluntaria de la solicitud.

Antes de la iniciación del procedimiento, el órgano competente podrá adoptar las medidas provisionales que estime oportunas para asegurar la eficacia de la resolución que pudiera recaer y para la protección provisional de los intereses implicados. La LPC al recoger este tipo de medidas les ha fijado un límite: no pueden causar perjuicios de difícil o imposible reparación, ni implicar la violación de derechos amparados por las leyes.

2.Ordenación

a)Tramitación

La tramitación de los procedimientos administrativos debe hacerse siendo impulsados de oficio. En la tramitación se seguirá el orden riguroso de incoación, previéndose responsabilidad disciplinaria para el funcionario que incumpla este deber. La tramitación se realizará conforme al principio de unidad de expediente, en que se incluirán todos los asuntos relativos a un mismo objeto, que no sean incompatibles.

b)Términos plazos

Los plazos se sujetan al régimen que en la actualidad es común al que fija el propio Código Civil. Cuando el plazo se señale por días se entiende que son hábiles, excluyéndose los feriados y prorrogándose al siguiente día hábil si el último fuera inhábil, debiéndose expresar que son días naturales para hacer el cómputo de todos ellos sin excluir los feriados. Si el plazo se expresa en meses o años se comptarán de fecha a fecha, expirando el último día del mes si no hubiere día equivalente a aquel en el que comenzó el cómputo del plazo. Cuando un día fuese hábil en el Municipio o Comunidad Autónoma, e inhábil en la sede del órgano administrativo, o a la inversa, se considerará inhábil en todo caso.

Los plazos se computarán desde el día siguiente al de recepción de la notificación o al de publicación cuando se expresen en días o desde el día siguiente a aquel en que se produzca la estimación o la desestimación por silencio administrativo, y desde el día siguiente ala notificación o publicación, salvo que en ellas se disponga otra cosa, si el plazo se fija en meses o años.

Por su parte, los plazos que tienen su origen en la presentación de un escrito se contarán desde el propio día de la fecha de recepción en el registro de entrada correspondiente. Salvo el plazo para la producción del silencio que se cuenta a partir de la fecha en que la solicitud tiene entrada en el registro del órgano competente para resolverla. Por otra parte, si se produce una notificación seguida de otra publicación o viceversa de la misma resolución, los plazos para recurrir pueden computarse desde la última comunicación habida. La Administración podrá conceder de oficio o a solicitud del interesado ampliaciones de plazos que no excedan de la mitad de los mismos, siempre que no perjudiquen derechos de tercero. Por el contrario, los plazos se reducirán a la mitad cuando se acuerde la tramitación de urgencia del procedimiento, salvo los relativos a la presentación de solicitudes y recursos.

3.Instrucción

La instrucción es la fase en que deben aportarse los conocimientos de todo tipo para la más conveniente decisión administrativa.

Cualquier defecto de tramitación, incumplimiento de plazos u omisión de trámites, podrán ser alegados por los interesados en cualquier momento y, en su caso, podrán determinar la responsabilidad disciplinaria del infractor.

En esta fase, la LPC prevé una serie de actos instructorios de variada naturaleza, cuya consideración singularizada no es necesaria.

a)Alegaciones

b)Informes

c)Información pública

d)Prueba

e)La audiencia del interesado

4.Terminación

La terminación normal del procedimiento se produce por la resolución administrativa, expresa o por silencio administrativo, por terminación convencional, y también puede producirse por desistimiento, renuncia y caducidad.

La Administración tiene la obligación de resolver expresamente los procedimientos iniciados de oficio o a instancia del administrado, el plazo legalmente establecido, que con carácter general se fija en 3 meses, aunque es susceptible de ampliación si el número de solicitudes formuladas impiden razonablemente el cumplimiento de dicho plazo, mediante resolución expresa. Sin embargo, el incumplimiento de dicho plazo no produce otro efecto que la existencia de responsabilidad del funcionario, que la Ley en otra declaración casi utópica llega a considerar causa de remoción del puesto de trabajo. En ningún caso podrá abstenerse de resolver la Administración, so pretexto de silencio, oscuridad o insuficiencia de los preceptos legales aplicables al caso, aunque pueda declararse la inadmisión de peticiones no amparadas por el ordenamiento jurídico o que carezcan manifiestamente de fundamentos.

También puede concluir el procedimiento en el supuesto de silencio administrativo mediante acto presunto o mediante las modalidades de terminación convencional. Los demás medios de terminación del procedimiento son anormales en cuanto éste no concluye con un acto, expreso o presunto, ni con un convenio y son:

a)El desistimiento

b)La renuncia

c)La caducidad

LAS NOTIFICACIONES

La notificación o, en su caso, la publicación de los actos administrativos son un requisito para la eficacia de los actos administrativos que afecten a los derechos e intereses de los ciudadanos. La notificación es un nuevo acto por el que se pone en conocimiento del interesado el contenido de otro anteriormente dictado (resolución o acto de trámite) que le afecta. Las resoluciones deben notificarse en todo caso. Los actos de trámite sólo se notifican cuando obligan a una actuación subsiguiente del interesado (requerimiento de subsanaciones), cuando dan ocasión a l ejercicio de un derecho o garantía (alegaciones en trámite de audiencia) o son actos de trámite cualificados que permiten interponer el correspondiente recurso (archivo de actuaciones). Los demás actos de trámite constan simplemente en el expediente administrativo al que siempre tendrá acceso el interesado. La notificación debe cursarse en el plazo de 10 días desde que se dictó el acto a notificar, pero el incumplimiento de este plazo se considera simple irregularidad no invalidante. Si embargo, el retraso de la notificación puede dar lugar, en su caso, a responsabilidad de la Administración si con ello se causan daños y perjuicios al interesado.

La notificación deberá contener: el texto íntegro del acto, con la indicación de si es o no definitivo en la vía administrativa, y los recursos que contra el mismo procedan con la indicación del órgano ante el que deben interponerse y el plazo. Si la notificación induce a error al interesado no cabe fundar en ella la inadmisibilidad de los recursos que pueda interponer.

Las notificaciones que no reúnan el contenido expresado se califican de defectuosas, no producen efecto alguno, salvo que el interesado realice actuaciones que supongan el conocimiento del contenido del acto objeto de notificación o interponga el recurso procedente. Por consiguiente, ante una notificación defectuosa el interesado siempre puede optar por la pura inactividad, y si la Administración intenta deducir algún efecto del acto objeto de la notificación defectuosa, puede entonces alegar este extremo privando de efectos a toda actuación administrativa que sea consecuencia del acto defectuosamente notificado.

La notificación se practicará por cualquier medio que permita tener constancia de su recepción por el interesado o su representante, así como de la fecha, el contenido del acto y la identidad del que la recibió. Acreditación que deberá figurar en el expediente. Por consiguiente, si la notificación se hace por correo, deberá realizarse por medio de certificado con acuse de recibo, y no por correo ordinario. En la práctica, la Administración notifica por correo ordinario las soluciones favorables al interesado y por correo certificado las desfavorables. El lugar en el que debe practicarse la notificación es el que haya señalado el interesado en su solicitud, y si no fuera posible, cualquier otro en que quede constancia de la adecuada recepción por aquél. Si dicho lugar es el domicilio del interesado, podrá hacerse cargo de la notificación cualquier persona que se encuentre en el mismo y haga constar su identidad. Si el interesado o su representante se negaren a recibir la notificación, se tendrá por realizada, dejando constancia de esta circunstancia en el expediente y continuándose el procedimiento. Sin embargo, si quien se niega a recibir la notificación no es el propio interesado o su representante, sino otra persona, debe entenderse que no podrá tenerse por realizada, ya que los terceros no tienen la obligación legal de recibir las notificaciones de otro y deberá reintentarse en hora distinta dentro de los 3 días siguientes o proceder a la publicación.

La publicación del acto suplirá a la notificación cuando los interesados sean desconocidos o se ignore su domicilio y en los casos en que los destinatarios sean una pluralidad indeterminada de personas o se trate de procedimientos selectivos o de concurrencia competitiva que la Administración oferta. En estos últimos supuestos la convocatoria publicada anunciará el lugar o medio para la práctica de las restantes publicaciones. En cualquier caso, la publicación deberá recoger el mismo contenido exigido a las notificaciones.