Coparticipación fiscal

COPARTICIPACION:

HACIA EL NUEVO CONTRATO SOCIAL

Fundación Nación y América Latina

NUEVO ESPACIO

1996

ÍNDICE

INTRODUCCIÓN 4

1. ASPECTOS POLÍTICOS DEL FEDERALISMO FISCAL 6

1.1. a. La teoría: el federalismo y la descentralización 6

b. Los hechos: el federalismo argentino centralizado en materia

fiscal 9

1.2. a. La teoría: el federalismo fiscal en la Constitución Nacional de

1853. 11

b. Los hechos: La Constitución de 1853 y los recursos de la

época. La reforma de 1994. 11

1.3. a. El estado federal norteamericano: una construcción desde

los 13 estados. 14

b. El estado federal argentino: construcción desde un estado. 15

2. ASPECTOS ECONÓMICOS DEL FEDERALISMO FISCAL 19

2.1. Descentralización fiscal o federalismo competitivo 19

a. La teoría 19

b. Las propuestas 20

2.2. Centralización recaudatoria o federalismo coparticipado 25

a. La teoría 25

b. Las propuestas 27

3. LA COPARTICIPACIÓN FEDERAL 28

3.1. Desarrollo histórico 28

a. Etapa de separación de fuentes tributaria (1853 / 90) 28

b. La etapa de concurrencia de hecho (1891 / 1934) 28

c. La etapa de la coparticipación (1935 / ) 29

3.2. La ley 12.139 (1934) 30

a. IIIra Conferencia de Ministros de Hacienda 30

b. La Convención Constituyente de 1957 30

3.3. La ley 20.221 (1973) 32

3.4. La reforma de 1980 33

3.5. La etapa 1983 - 1989 34

3.6. La ley 23.548 (1988) 35

3.7. La etapa de Carlos Menem 37

a. La apropiación de recursos provinciales 37

b. La transferencia de servicios 40

c. Pacto Fiscal 1 41

d. Pacto Fiscal 2 44

e. Conclusiones 46

4. LA SITUACIÓN DE LAS PROVINCIAS 50

4.1. La reforma de los estados provinciales 50

4.2. La situación actual 57

4.3. La regionalización administrativa y económico social 62

5. LA POLÍTICA FISCAL Y SUS EFECTOS EN LA COPARTICIPACIÓN

DE IMPUESTOS 64

5.1. La estructura tributaria argentina 64

5.2. El impuesto a los capitales y al patrimonio en las economías 67

desarrolladas

6.6. SÍNTESIS FINAL Y PROPUESTA 72

6.1. La Coparticipación Federal de Impuestos 72

6.2. La descentralización 73

6.3. El marco político de la nueva ley 74

6.4. Nuestra alternativa 77

ANEXO 84

BIBLIOGRAFÍA 115

LA COPARTICIPACIÓN DE IMPUESTOS Y EL FEDERALISMO

INTRODUCCIÓN

El problema del federalismo fiscal ha tomado nuevos rumbos en estos últimos años, debido a la emergencia y desarrollo de modelos económicos y políticos (neo) conservadores que propugnan una mayor eficiencia en el gasto, procurando a la vez la descentralización de las funciones del estado, debate que se ha ampliado incluyendo las propias potestades impositivas.

La Coparticipación de Impuestos, como herramienta del federalismo fiscal, ha sido puesta en duda por el modelo, debido a que los niveles inferiores de gobierno, al no contar con facultades tributarias propias, no poseen independencia económica y por lo tanto se encuentran subordinados a la coparticipación federal de impuestos para solventar sus gastos.

El objetivo de este trabajo es la defensa de la Coparticipación como herramienta del federalismo. Asimismo, a partir del análisis de diversas formas de descentralización, se argumenta cómo en algunos casos, la mera descentralización resulta insuficiente para garantizar por sí sola el federalismo buscado.

El capítulo I tiene que ver con el concepto de federalismo y los aspectos políticos del federalismo fiscal. El federalismo no necesariamente tiene que ser descentralizado fiscalmente. Se analizan los sistemas políticos federales, en especial el caso de los Estados Unidos, cómo se estructuran las instituciones fiscales descentralizadas, y cuáles son las características propias del federalismo argentino.

En segundo lugar se examina el debate entre las teorías de la descentralización fiscal y las que pugnan por una centralización tributaria como herramienta de redistribución regional, ambas sostenidas por distintos diseños del estado federal.

En tercer lugar, y de acuerdo a las características históricas descriptas del federalismo argentino, consignamos la redistribución histórica de los recursos, las dos últimas leyes de coparticipación federal (Nº 20.221 y 23.548) y la firma de ambos pactos fiscales entre la Nación y las Provincias.

Por último, se analiza la situación financiera de las provincias desde la implementación del ajuste y la política fiscal de estos últimos años con las consecuencias que acarrea en la coparticipación federal, tanto en lo atinente a la obtención de los recursos como a su redistribución. Se plantea también la esterilidad de la coparticipación como herramienta del federalismo para el desarrollo de las regiones más pobres y para la igualación de oportunidades y servicios para todos los ciudadanos, debido a una política tributaria regresiva, esto es, la injusta redistribución social de la renta.

En el capítulo final se plantean las conclusiones y algunas propuestas acerca de la reforma de la ley de coparticipación federal.

ADVERTENCIA

Antes de debatir acerca de los alcances del federalismo fiscal es necesario definir algunos de los conceptos que nos serán útiles.

La coparticipación de impuestos es una de las formas en que el gobierno central asigna recursos a los niveles de gobierno inferiores en un sistema federal.

Las "finanzas públicas" se ocupan de analizar las distintas maneras en que puede estructurarse un sistema federal. De acuerdo al grado de autonomía reconocido a los gobiernos locales podemos ordenar distintos esquemas:

- Sistemas tributarios propios. Con bases y alícuotas bajo control local.

- Alícuotas adicionales. Con bases y alícuotas adicionales a las establecidas por la Nación.

- Transferencias de libre disponibilidad. El gobierno central transfiere fondos, fijando un monto global y la participación de cada unidad local (supuestamente con criterio redistributivo), pero estas determinan el destino de los gastos.

- Transferencias condicionadas. El gobierno central determina el monto y el destino de la misma.

- Coparticipación impositiva. Es un sistema de centralización de la recaudación y distribución del producido entre los distintos niveles de gobierno (bases y alícuotas establecidas a nivel nacional). Las participaciones están preestablecidas en instrumentos legales. Existe libertad en cada nivel de gobierno sobre las decisiones de gasto.

El sistema de coparticipación impositiva no es el único medio que vincula las relaciones entre la Nación y las Provincias. La elección del sistema o combinación de sistemas dependerá del peso que se asigne a los argumentos de eficiencia y equidad, junto con otros objetivos de política, los que varían según sea el enfoque empleado en el análisis y las circunstancias sociopolíticas de cada país.

Hoy, ante las crisis provinciales -cuyo origen excede al presente trabajo - defender el sistema de coparticipación federal es un objetivo, ya que puede ser un muy eficiente instrumento para el desarrollo homogéneo de las economías regionales y más importante aún, para lograr una redistribución más equitativa de la renta.

1. ASPECTOS POLÍTICOS DEL FEDERALISMO FISCAL

La distribución de los recursos económicos es una cuestión fundamental en toda sociedad, cuyo resultado es una disputa entre diferentes unidades sociales.

Esta disputa existe también entre las diferentes organizaciones de la administración pública. Nuestro régimen federal configura un sistema de distribución de recursos entre las unidades jurisdiccionales del estado: el gobierno central y los gobiernos provinciales.

Junto a la distribución de funciones entre el gobierno central y los gobiernos provinciales existe, correlativamente, una distribución de los recursos. En nuestro país esta distribución se lleva a cabo fundamental, aunque no exclusivamente, por medio del sistema de coparticipación federal de impuestos.

La discusión sobre la misma forma parte de un conflicto mayor que tiene que ver con la centralización o descentralización de las atribuciones y los recursos en el nivel federal de gobierno.

Se ha identificado en los últimos años al proceso de descentralización de recursos con la descentralización de potestades tributarias. Intentaremos demostrar que la descentralización de las potestades impositivas no genera un sistema de reparto solidario y equitativo, y por lo tanto afecta la realización del federalismo.

Las teorías del federalismo fiscal de descentralización de las potestades tributarias a los órganos locales se sustenta en tres argumentos:

ð Los estados federales le dejan la mayor potestad tributaria a los órganos locales de gobierno.

ð La Constitución Nacional de 1853 da a las provincias ese derecho.

ð El mismo está basado en la Constitución de los Estados Unidos y en los argumentos esgrimidos por Hamilton y Madison en “El federalista”.

Cada uno de estos tres argumentos son desarrollados a continuación de una manera teórica y luego son confrontados con las prácticas y los hechos característicos de nuestra historia.

1.1.A. La teoría: El federalismo y la descentralización

Si sostenemos que la Coparticipación Federal de Impuestos es un instrumento de redistribución, antes de analizarlo específicamente debemos plantearnos los objetivos que deberían alcanzarse con su institucionalización.

El primer objetivo, hoy puesto en duda, es garantizar el federalismo y redistribuir la recaudación de manera de posibilitar el desarrollo de las regiones más atrasadas.

Un primer interrogante a tener en cuenta es si la recaudación fiscal centralizada es compatible legalmente con la descentralización de funciones que el Estado Nacional delega en las provincias. Numerosos autores sostienen que la falta de correspondencia entre las funciones que los estados provinciales deben cumplir y las competencias impositivas para poder financiarlas no contribuyen a la realización del verdadero federalismo.

El debate por cierto comienza con la definición de federalismo y si la coparticipación federal es un instrumento adecuado para lograrlo.

Podemos encontrar en la literatura diversas definiciones de federalismo, pero en general se está de acuerdo sobre su principal característica: una garantizada división del poder entre el gobierno central y los estaduales. William H. Riker sostiene que "el federalismo es una organización política en la que las actividades de gobierno están repartidas entre los gobiernos regionales y el gobierno central, de tal manera que hay una serie de actividades en las que cada tipo de gobierno tiene plenas competencias".

Por su parte, Arend Lijphart señala que además del principio federal básico del reparto central-regional de poderes, "se pueden identificar otras cinco características secundarias del federalismo:

ð una Constitución escrita;

ð bicameralismo;

ð el derecho de las unidades constitutivas a participar en el proceso de enmienda de la Constitución federal, pero a cambiar unilateralmente su propia Constitución;

ð representación desproporcionadamente importante o en pie de igualdad en la Cámara Federal de las unidades constituidas más pequeñas;

ð gobierno descentralizado”.

De acuerdo con estas definiciones podemos afirmar que a pesar del centralismo de la recaudación, nuestro país es federal. En el Anexo se analizan las competencias de cada estamento del gobierno en cada una de las funciones de gobierno (Véase Anexo Cuadro A.1.). La Constitución Nacional enumera expresamente las facultades de la Nación y delimita implícitamente las facultades provinciales, que pueden ser exclusivas (las no delegadas al gobierno nacional), concurrentes (que pueden ser ejercidas simultáneamente con el gobierno nacional) y supletorias (que ceden en el caso de existencia de regulaciones federales).

Aquellos que sostienen que el federalismo debe incluir una descentralización fiscal lo hacen basándose en los distintos casos de gobiernos federales, pero se equivocan al tratarlo como un dogma. Sostiene Lijphart que puede haber tanto "federaciones centralizadas como descentralizadas, lo mismo que estados unitarios centralizados y descentralizados".

La definición de Lijphart se sustenta en el análisis de seis casos de constituciones federales y de allí concluirá en que "federalismo y descentralización suelen ir juntos". La cuestión radica en que los federalismos fueron instituidos en cada estado por motivos muy diversos de la experiencia histórica de nuestro país. El autor define las características de los países federales analizando los distintos problemas culturales, étnicos, religiosos, políticos y geográficos que solo pudieron solucionarse a partir de una constitución federal.

Para medir la relación entre federalismo y descentralización Lijphart va a utilizar los siguientes indicadores: el sistema tributario del gobierno central y el de los gobiernos locales. Las rentas públicas no centrales se definen como impuestos recaudados por los gobiernos no centrales en provecho propio y porcentajes adicionales fijados sobre los impuestos del gobierno central, así como la participación en determinados impuestos recaudados por el mismo, que automáticamente pasan a corresponder a los gobiernos no centrales. Quedan expresamente excluidos los ingresos de estos por transferencia de impuestos del gobierno central y todas las tasas de seguridad social.

La conclusión es que en cinco de los seis estados federales analizados la cuota de participación del gobierno central en los impuestos es del 70% o menos, y en cuatro de ellos del 57 % o menos. Los años considerados son 1977/9.

Cuadro No 1. Cuota de participación del gobierno central en los recaudación impositiva en algunos Estados Federales. 1977 / 9.

FUENTE: Lijphart, Arend. “Las democracias contemporáneas”. Pag.193.

En un reciente trabajo publicado por la Fundación de Investigaciones Económicas Latinoamericanas (FIEL) se realiza una comparación actualizada entre la estructura impositiva y el gasto de los Estados Unidos, la Confederación Suiza y nuestro país. Los resultados son los siguientes:

Cuadro No 2. Participación en el gasto y en los recursos por niveles de Gobierno. 1988.

(En porcentaje).

* Los datos para los Estados Unidos corresponden a 1989.

FUENTE: FIEL. ”Hacia una nueva organización del federalismo fiscal”.

Como conclusión se afirma que en nuestro país no hay correspondencia entre la participación en el gasto de cada jurisdicción y la participación en los recursos: la diferencia es mucho mas amplia en lo que respecta a los recursos provinciales y municipales. Esta comparación intenta demostrar que el régimen impositivo argentino no es realmente federal, y que una mayor descentralización tributaria disminuiría la falta de correspondencia fiscal.

1.1.B. Los hechos: El federalismo argentino centralizado en materia fiscal

Siguiendo el concepto de Lijphart analizaremos los datos de nuestro país para descubrir el grado de descentralización en lo que respecta a la facultades provinciales de recaudar impuestos.

No se puede generalizar que todos los federalismos son descentralizados a partir del análisis de esa única variable. Hoy la Argentina es un país federal desde cada uno de los indicadores teóricos precedentes, y sin embargo la descentralización de funciones no fue acompañada por una descentralización fiscal. Si aplicamos las mismas categorías del cuadro anterior a la situación actual de las finanzas públicas, estas son las conclusiones:

Cuadro No 3. Cuota de participación del Gobierno Central en la recaudación impositiva en la República Argentina.

FUENTE: Elaboración en base a datos de la Secretaría de Ingresos Públicos.

No se incluyen impuestos al trabajo.

La MCBA está incluida como Provincia.

Municipios incluye ingresos municipales tributarios y no tributarios.

Estos datos demuestran que ha habido un muy pequeño proceso de descentralización fiscal, que beneficia a las provincias y no a los municipios, desde la instauración del sistema democrático. Aunque la recaudación aumentó en un 63 %, las competencias tributarias mantienen casi los mismos porcentajes. El aumento de la recaudación de las provincias se debe al arrastre que produjo el boom recaudador registrado desde 1991 para los impuestos nacionales y que trajo consecuencias beneficiosas para las recaudaciones provinciales.

En consecuencia, dentro de la situación general de los sistemas federales, Argentina es uno de los más centralizados, sólo superado por Australia, pero no deja de ser federal. Más adelante analizaremos las competencias impositivas, y los proyectos de descentralización fiscal y sus posibles consecuencias. Por ahora basta saber que un estado federal no necesariamente tiene que ser descentralizado en lo que respecta a las potestades impositivas.

Con respecto al trabajo de FIEL afirmamos que una comparación no se puede fundamentar solamente en datos económicos. Los dos países que sirven de ejemplo en este trabajo poseen características históricas, geográficas y culturales propias que les permitieron establecer un régimen federal de gobierno con características propias y que impiden una comparación con nuestro país.

El mismo trabajo sostiene que, “Suiza como país, fue fundado en 1291. Su organización institucional ha tenido como rasgo dominante la característica de ser una Confederación. Ello ha implicado la retención por parte de los cantones de un altísimo grado de autonomía e independencia, que sólo es delegada en el gobierno federal para aquellas tareas que inevitablemente lo requieren”.

Al ser un estado confederal es imposible la comparación. Un estado confederal está conformado por federaciones con mayor autonomía (en algunos casos se prevé el derecho de secesión) que la de un estado federal. Es por ello que los números del cuadro No 2 muestran ese grado de correspondencia fiscal (si no la hubiera, no sería una confederación).

El caso de los Estados Unidos es más complejo: la formación de su estado federal fue consecuencia de un proceso histórico donde cada una de las jurisdicciones tenían su propio peso. Más adelante compararemos este proceso con la formación del estado federal argentino, construido desde una sola de las federaciones.

Concluimos afirmando que la falta de correspondencia entre las funciones delegadas a los gobiernos no centrales y las competencias impositivas de los mismos no deterioran el federalismo. Por el contrario, la centralización de la recaudación bien orientada podría permitir una redistribución tendiente a fomentar el desarrollo y la equidad, y por lo tanto la igualdad de oportunidades de todos los habitantes. La descentralización fiscal llevaría a situaciones de autonomía de las provincias con mayor capacidad recaudatoria y de dependencia de las provincias con menor capacidad, promoviendo la existencia de habitantes de primera y de segunda categoría.

La recaudación centralizada y la redistribución por medio de la Coparticipación Federal garantizan el federalismo y a su vez fortalecen el sentido de pertenencia a la Nación.

1.2.A. La teoría: El federalismo fiscal en la Constitución Nacional de 1853.

La Constitución Nacional sancionada en 1853 establece el régimen de distribución de poder impositivo, atribuyendo potestad tributaria a la Nación y a las Provincias en base al tipo de impuesto. En teoría por lo tanto, está legislado el principio de separación de fuentes tributarias; en la práctica sin embargo, se ha dado una centralización en la Nación, que acapara los mayores impuestos.

La facultad de establecer impuestos por el gobierno federal es exclusiva en relación a los siguientes tributos:

ð derechos de exportación e importación (art. 75 inc. 1);

ð impuestos directos, por tiempo determinado (art. 75 inc. 2).

La potestad del gobierno federal de aplicar impuestos es concurrente con la de las provincias con

relación a los impuestos indirectos (art. 75 inc. 2).

Las provincias, por su parte, "conservan todo el poder no delegado" al gobierno federal (art. 121). Dado que este puede establecer impuestos directos "por tiempo determinado", son las provincias quienes mantienen su potestad sobre los impuestos directos permanentes.

1.2.B. Los hechos: La Constitución de 1853 y los recursos de la época. La reforma de 1994.

Si las provincias retomaran su facultad constitucional de establecer impuestos directos permanentes, la coparticipación perdería un monto importante, y por lo tanto sus posibilidades de redistribución, con lo cual se limita el crecimiento de un federalismo económico.

Fue por esto que en 1935 se institucionalizó la ley de Coparticipación Federal, dado que hasta ese momento los impuestos provinciales nunca habían superado el 6,5 % del total de los recursos provenientes de la Nación.

La mayoría de los recursos provenían de los impuestos aduaneros que le correspondían a la Nación. Luego de la crisis de 1930, el estado comienza a aplicar distintos tipos de impuestos directos que sí son importantes (y cada vez más) dentro del total los recursos frente a los impuestos aduaneros en lenta declinación. Pero en los tiempos de la redacción de la Ley Fundamental, no se pudo tener en cuenta la importancia que en estos días tienen los impuestos directos como herramienta de redistribución (Ver Cuadro No 3). Habida cuenta de que la reforma de 1994 se abstuvo de modificación alguna en lo concerniente a competencias tributarias, la coparticipación federal de impuestos debe seguir permitiendo a la Nación la recaudación de los impuestos directos.

Cuadro No 4. Recursos corrientes del Gobierno Nacional entre 1889 y 1929.

FUENTE: H. Nuñez Miñana. "La Coparticipación de Impuestos como herramienta del federalismo en la Argentina", 1973.

Algunos juristas fundamentaron el derecho de las provincias a cobrar impuestos directos.

El constitucionalista Segundo V. Linares Quintana sostuvo que los impuestos directos (sobre la renta, hoy ganancias) constituyen un recurso provincial y que no es suficiente la voluntad del Congreso federal y de las Legislaturas provinciales de firmar una ley-convenio (coparticipación), para alterar la distribución constitucional de poderes entre la Nación y las provincias.

Para Germán Bidart Campos, las leyes-convenio impositivas, representan una manifestación del Derecho Constitucional material, que se expresa con vigencia transformadora en el reparto de poderes tributarios, alterando incluso las definiciones que vienen dadas en el texto de la Constitución formal.

Con respecto a las fuentes tributarias en las cuales la Nación y las provincias tienen facultades concurrentes (impuestos indirectos), la coparticipación no se encuentra en pugna con la Constitución, ya que las provincias no delegan su poder impositivo en el Estado Federal, ni este lo recibe de ellas. Simplemente los gobiernos locales dejan de utilizar una facultad que, por lo demás, no están obligadas a ejercer.

Por el contrario, los impuestos directos son recursos tributarios exclusivos y permanentes de las provincias, de los cuales el gobierno central sólo puede valerse en supuestos extraordinarios y por tiempo determinado. Su utilización regular, como sucede en la actualidad, sólo se concibe mediante la transferencia de facultades que las Provincias hacen a la Nación, violentando la Constitución Nacional.

Para estos dos académicos, por lo tanto, la ley-convenio de Coparticipación Federal es inconstitucional porque la Nación se adueña de competencias tributarias correspondientes a las provincias. Pero aquí entra en vigencia nuestra salvedad ya mencionada: en 1853 los impuestos directos no tenían la importancia que tienen hoy para garantizar el federalismo.

La reforma de 1994.

La reforma de 1994 agregó un párrafo al inciso 2 del artículo 75: “las contribuciones previstas en este inciso, con excepción de la parte o el total de las que tengan asignación específica, son coparticipables”. Se le da jerarquía constitucional a la coparticipación entre la Nación y las Provincias, de los impuestos directos e indirectos que recaude la Nación, excluyendo los que tengan destino prefijado. Se institucionaliza una práctica de más de cincuenta años que no pudo ser prevista en 1853, debido a la estructura tributaria de esos años.

En los párrafos siguientes se agrega “una ley convenio sobre la base de acuerdo entre la Nación y las Provincias instituirá regímenes de coparticipación de estas contribuciones, garantizando la automaticidad en la remisión de los fondos”.

Por otra parte la Constitución reformada estableció las bases conceptuales, principios y objetivos a tomar en consideración para distribuir los recursos coparticipados, sin establecer magnitudes, para evitar una rigidez innecesaria: “La distribución entre la Nación y las Provincias y la Ciudad de Buenos Aires y entre estas se efectuará en relación directa a las competencias, servicios y funciones de cada una de ellas contemplando criterios objetivos de reparto; será equitativa, solidaria y dará prioridad al logro de un grado equivalente de desarrollo, calidad de vida e igualdad de oportunidades en todo el Territorio Nacional”.

Además se modifica la situación de la Ciudad de Buenos Aires: participará directamente del régimen de reparto. Hasta la fecha los recursos que recibe la ciudad provienen de los correspondientes a la Nación, en la forma de monto fijo ajustable.

Sigue diciendo el artículo 75 inciso 2: “La ley convenio tendrá como Cámara de origen al Senado y deberá ser sancionada con la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cada cámara, no podrá ser modificada unilateralmente ni reglamentada y será aprobada por las provincias. No habrá transferencias de competencias, servicios o funciones sin la respectiva reasignación de recursos, aprobada por la Ley del Congreso cuando correspondiere y por la Provincia interesada o la Ciudad de Buenos Aires en su caso. Un organismo federal tendrá a su cargo el control y fiscalización de la ejecución de lo establecido en este inciso, según lo determine la ley, la que deberá asegurar la representación de todas las provincias y la ciudad de Buenos Aires en su composición”.

El inciso 3 del artículo 75 dispone que corresponde al Congreso “establecer y modificar asignaciones específicas de recursos coparticipables, por tiempo determinado, por ley especial aprobada por la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cada cámara.”. Es decir que cualquier modificación de la conformación de la masa coparticipable no requiere de la adhesión de las provincias -pese a ser una ley convenio- sino de una mayoría especial.

En síntesis, la Constitución reformada en 1994 institucionalizó y legalizó una situación que llevaba muchos años: el reparto de la recaudación impositiva mediante una ley convenio. La Constitución de 1853 no pudo tener en cuenta este mecanismo de financiación de las actividades provinciales, lo que no significó que no fuera justo y una eficaz herramienta.

Los postulados de la Constitución Nacional de 1853 en materia de recursos son tomados de la Constitución de los Estados Unidos. El debate acerca de la autonomía impositiva se encuentra en “El Federalista”, donde se adopta una posición que tiene mucho que ver con la realidad económica, institucional y jurídica de los estados federados, que a la postre constituyeron los Estados Unidos de Norteamérica, pero que no debiera extenderse a otro tipo de estados federales como el nuestro.

1.3.A. El estado federal norteamericano: una construcción desde los 13 estados.

En el plano institucional el régimen federal fue establecido por primera vez en los Estados Unidos por la Constitución de 1787, que entró en vigencia en 1789. Las características inherentes al régimen federal determinan que para su aplicación es ineludible establecer una Constitución que lo reglamente. No se concibe en la práctica un modelo federal sin Constitución, ya que esta es el instrumento inevitable de aquel.

Después de la declaración de la independencia de 1776, los trece estados de la América del Norte se rigieron por los artículos votados en 1777, hasta que la Constitución fue aceptada formalmente por todos ellos en 1789. La autoridad común emergente era un Congreso continental con un poder débil, pues se limitaba a resolver sobre los asuntos exteriores y militares, para lo que era necesario una mayoría de dos tercios, mientras que los demás aspectos eran de competencia exclusiva de los distintos estados.

Los artículos habían establecido una Confederación cuyas características principales fueron las siguientes:

ð sus miembros conservan su independencia;

ð el poder confederal es débil, ya que sus decisiones se circunscriben, limitadamente, a las relaciones exteriores y al ámbito militar, mientras que los aspectos aduaneros, tributarios y económicos en general son de competencia exclusiva de cada uno de los estados miembros;

ð todos y cada uno de los estados miembros conservan el derecho de secesión.

La transformación del Congreso continental en el gobierno federal encontró su base en un sector muy amplio de la población: ej.: agricultores, artesanos, comerciantes, propietarios, banqueros, profesionales. De los más de tres millones de habitantes, existía una gran cantidad de comerciantes y artesanos que conformaba una clase media en crecimiento y veía en un gobierno federal la posibilidad de organizar una economía de escala nacional.

El estado federal es de carácter mixto, ya que los estados miembros conservan su autonomía, eligen sus autoridades y representantes. Sin embargo los distintos estados que conforman el supraestado deben subordinarse parcialmente al poder central por ellos elegido. Entre la independencia casi absoluta de los estados miembros que implica el régimen confederal, y el centralismo de los regímenes unitarios, el federalismo americano admite la coexistencia en el mismo ámbito político de Estados particulares y de una autoridad central efectiva, que se impone a todos. El federalismo, en suma, es una fórmula para repartir las competencias entre el poder central y las autoridades de los Estados.

1.3.B. El estado federal argentino: construcción desde un Estado

El conflicto histórico entre federales y unitarios, impide una comparación con el proceso constitutivo de otros estados federales, especialmente los Estados Unidos, que es el resultado de un pacto entre estados con institucionalidad y con marcos legales propios muy avanzados. Numerosos casos de estados federales descentralizados son consecuencia de diferencias lingüísticas, religiosas o étnicas, conflictos casi ausentes en nuestra historia.

En general, esto ha hecho que los estados provinciales mantuvieran la mayor parte de aquel poder, y que sus constituciones reflejaran este hecho explícitamente (poderes no expresamente delegados). Sólo está ausente como cláusula en las constituciones de Canadá, la India y Venezuela. En nuestro país se trata del actual art. 121.

Por lo tanto, más que la similitud de los textos constitucionales, para abordar correctamente el tema es necesario focalizar en los procesos históricos de formación de ambos regímenes federales.

Mientras los Estados Unidos se conforman desde el poder de los estados autónomos que contaban con un grado de institucionalidad muy desarrollada, la República Argentina recién queda definitivamente configurada luego de la incorporación de Buenos Aires. La población de las restantes provincias no excedía los 550.000 habitantes, y en la mayoría de ellas la tierra era de propiedad fiscal, la agricultura no se había consolidado como fuente de riqueza y no existía una clase media de envergadura. El modelo de desarrollo nacional adoptado durante la segunda mitad del siglo pasado recién advino con la hegemonía política liberal impuesta desde Buenos Aires.

Oscar Ozslak sostiene que la autoexclusión de la Provincia de Buenos Aires privó a las autoridades de la Confederación de la única fuente significativa de recursos fiscales que existía en el territorio (90% de las rentas públicas generadas en el territorio).

Fuera del circuito económico formado por la Provincia de Buenos Aires y el mercado externo, no estábamos en presencia de una economía suficientemente dinámica como para constituir una fuente de recursos fiscales capaz de solventar la construcción del aparato institucional de la nueva organización nacional. En 1854 aún no se habían organizado las rentas nacionales y “el gobierno nacional contaba solamente con las recaudaciones de la provincia de Entre Ríos, el ingreso proveniente de unas pocas operaciones de crédito interno y pequeñas contribuciones de los gobiernos de Santa Fe, Córdoba y Mendoza”. De este modo, se demoraba la presencia del gobierno de la Confederación en todo el territorio que estaba formalmente bajo su jurisdicción.

Los hechos relatados por Oszlak nos dan la pauta del grado de precariedad fiscal de la Confederación Argentina. Las provincias no podían subsistir sin la provincia de Buenos Aires y sin los fondos de su aduana, que buscaban federalizar.

Uno de los mayores problemas que tuvo la Confederación fue la organización de su aparato recaudador. Urquiza expresó en su discurso de apertura de sesiones del Congreso Legislativo Federal, en 1854: “La transición del aislamiento de las provincias a la nacionalidad argentina ha debido ser gradual y tan lenta como lo permitían los medios que debían verificarla... Sin rentas, sin moneda, sin comercio regular, sin medios de comunicación, todo era forzoso crearlo”.

Agrega Oszlak que la similitud de este discurso con el pronunciado por el ministro de Hacienda en 1862 -aludiendo al estado en que se hallaba la organización de la hacienda pública al instaurarse el nuevo gobierno nacional- expresa la suerte corrida por las instituciones nacionales durante el período de la Confederación Argentina.

La Confederación no pudo organizar un sistema de rentas nacionales con anterioridad a la centralización de la recaudación aduanera, que aún en 1855 se encontraba en manos de los gobiernos locales. Con el fin de facilitar el comercio exterior, se abolieron los impuestos de aduana internos, pero asimismo se dilató en el tiempo el logro de introducir una moneda uniforme y crear el sistema crediticio. Es más, al no contar con la recaudación de las aduanas interiores, las provincias se vieron más privadas aún de obtener el financiamiento de sus exiguas administraciones locales.

Hacia 1860, la Confederación se hallaba económicamente estrangulada. “En vísperas de Pavón, el lamentable cuadro de los recursos y la acumulación de créditos impagos anticipaban el colapso de este intento de construir el aparato institucional del estado sin el concurso de los recursos bonaerenses”, sostiene Oszlak.

La comparación de los presupuestos de gastos de la Confederación y del Estado de Buenos Aires para el año 1859 da una clara idea de la importancia relativa de sus respectivas finanzas:

Cuadro No 5. Presupuesto de los gastos de la Confederación Argentina y el Estado de Buenos Aires. Año 1859

FUENTE: Oszlak, Oscar. “La formación del Estado Argentino”. Ed. de Belgrano, 1984.

Sin perjuicio de los correspondientes juicios de valor, que exceden nuestra tarea en este ensayo, la realidad histórica demuestra como conclusión que, por una parte, las provincias necesitaban la federalización de la renta aduanera y, por otra parte, la Argentina como estado federal no pudo organizarse sin la participación de la provincia de Buenos Aires. Mientras el gobierno de la Confederación permaneció privado de la contribución de la Aduana y del Banco de Buenos Aires, el sistema tributario y el aparato militar no pudieron arraigarse como instituciones nacionales.

“Más allá del hecho de las armas y la derrota militar, Pavón demostró la inviabilidad de la Confederación como estado nacional. Las fortuitas circunstancias que rodearon el enfrentamiento armado no cambian un hecho esencial: sin Buenos Aires, la Confederación hubiera continuado siendo un conglomerado acéfalo; pero con Buenos Aires, el gobierno nacional difícilmente podría haberle impuesto una política que contrariara sus poderosos intereses...Imponer la "solución porteña" a la vieja cuestión de la nacionalidad argentina fue posible no tanto por el resultado de una batalla, sino más bien porque en este episodio culminaba un largo proceso de fracasos y frustraciones, sin que la Confederación hubiera conseguido proponer o imponer una solución alternativa viable. De este modo, el gobierno nacional establecido en octubre de 1862, nació cautivo de las fuerzas políticas porteñas y dependiendo institucional y financieramente de la administración provincial”.

El federalismo argentino no fue, en consecuencia, construido entre iguales relacionados horizontalmente, sino entre desiguales que deben confrontar verticalmente. La forma en que se construyó nuestro federalismo necesitó desde un principio del reparto de bienes, servicios y fondos desde la Nación a las Provincias, al que Oszlak califica como mecanismo de cooptación, ya que el reparto de fondos a las Provincias fue discrecional entre 1863 y 1890 en forma de subvenciones y subsidios (Véase Capítulo 3).

La creación del Estado Federal constituyó una necesidad para las Provincias, pero al no poder institucionalizarse en la Confederación Argentina entre 1854 y 1860, aquellas debieron someterse a la forma de federalismo que impuso la Provincia de Buenos Aires. Este federalismo les garantizó sus propias rentas y nacionalizó los recursos aduaneros, que eran los más importantes (véase cuadro anterior), aunque no se creó ningún mecanismo de distribución regional de los mismos. Cuando se instituye la Coparticipación Federal, en 1935, las rentas aduaneras ya no significaban lo que antaño. El incremento de los impuestos directos y su progresividad, suministraron al tesoro nacional recursos que podían redistribuirse regionalmente para fomentar el desarrollo de las Provincias. Por ello es necesario reafirmar que la redistribución no discrecional de la recaudación fiscal por parte del estado nacional, lejos de constituir un signo de centralismo, puede contribuir con un federalismo más auténtico y equitativo.

Por el contrario, la centralización tributaria no estableció mecanismos redistributivos racionales, sino que funcionó al servicio de la oligarquía agroexportadora presente en los grandes centros urbanos, y no para facilitar el desarrollo de las Provincias menos prósperas de nuestro territorio.

En cambio, el federalismo estadounidense, se constituyó desde cada uno de los trece estados, que ya contaban con sus propias instituciones políticas y fiscales, por lo cual no debieron depender de ningún estado en particular para desarrollarse política, social y económicamente, es decir, para conformar su “estatidad”.

2. ASPECTOS ECONÓMICOS DEL FEDERALISMO FISCAL

Como hemos visto, los aspectos políticos del centralismo recaudatorio tuvieron que ver con la evolución de nuestro país, y no con la creación de otros estados federales. Pero para analizar sus aspectos económicos, recurriremos a la visión teórica de algunos economistas con referencia a sus ventajas y desventajas.

2.1. DESCENTRALIZACIÓN FISCAL O FEDERALISMO COMPETITIVO

A. La Teoría

Bajo la óptica de la "teoría positiva del federalismo fiscal" sostenida por Brennan y Buchanan desde 1980, el sector público puede ser visualizado como un agente monolítico, un Leviatán que maximiza sus excedentes (en la misma forma que un monopolio), desconociendo la voluntad de los ciudadanos.

Estos autores proponen la descentralización como mecanismo de control de las tendencias expansivas del Leviatán. El argumento básico es que como la competencia en el sector privado ejercita su fuerza disciplinaria, la competencia entre las unidades de gobierno en un esquema descentralizado permite evitar el poder monopólico del gobierno central. La movilidad interjurisdiccional de las personas persiguiendo "ganancias fiscales", puede ofrecer parcialmente, y quizá completamente, un sustituto de las restricciones del poder tributario de dichos estados.

La centralización tributaria y el empleo de las transferencias intergubernamentales (Coparticipación Federal) han sido asimismo desafiadas por otros estudios de economía positiva, que focalizan en los efectos provocados por la "separación de las decisiones de gasto y su financiamiento".

La descentralización de la potestad fiscal induce a una mayor responsabilidad fiscal, al permitir la "imputabilidad" ("accountability") de las decisiones fiscales y, de esta manera, facilitar su control. Más aún, no sólo induce a una mayor responsabilidad y control fiscal, sino también a un mayor control político dentro de la federación.

El argumento de la responsabilidad resulta válido tanto para la descentralización de gastos como para la fijación de impuestos que los financien: debe existir una relación fuerte entre la decisión del gasto público y las decisiones sobre tributación.

Cuando los impuestos son establecidos a nivel nacional, sostienen los positivistas, los aportes o transferencias federales a las provincias o estados pueden inducir a la creencia de que al menos parte del costo de los bienes y servicios públicos provinciales sea financiado por no residentes. En consecuencia esta percepción de menor costo impositivo del gasto público puede generar un tamaño de presupuesto superior al óptimo.

Desde este punto de vista se han realizado investigaciones empíricas que revelan que las transferencias generan un efecto sobre el gasto de los gobiernos locales superior al efecto del ingreso ("flypaper effect").

Como veremos más adelante, las evidencias empíricas disponibles no siempre permitirán corroborar el Leviatán, porque ello depende de la conducta de los políticos y de la percepción que tengan de las transferencias. Una decisión política responsable de los gobernantes no tendría que percibir los aportes del gobierno central como un "regalo" y actuar bajo una "ilusión fiscal".

En rigor, Brennan y Buchanan no sólo recomiendan el "modelo localista fragmentado" de federalismo fiscal (federalismo competitivo), sino también diversas medidas para evitar que el modelo "degenere" en un "modelo localista cooperativo" (federalismo cooperativo), que aún con alta descentralización de funciones, haga que los gobiernos provinciales continúen sobredimensionando el gasto público.

B. Las Propuestas

Existen muchos trabajos de investigación, especialmente en estos últimos años, que basándose en los lineamientos constitucionales intentan desarrollar ideas acerca de la descentralización fiscal.

l. El economista Jorge Makón busca justificar la descentralización en el concepto "subsidio", empleado en el sentido de "reserva", es decir, algo que se utiliza recién cuando falta una primera condición. En la asignación de funciones por nivel de gobierno -lo cual comprende obviamente la potestad recaudatoria-, debería comenzarse con los individuos primero y con los grupos más pequeños después, para ascender luego a grupos mayores, en los casos que la naturaleza de las funciones lo requieran.

Desde el punto de vista económico, considera que la producción de bienes y servicios originados en el sector público es más eficiente en niveles inferiores de gobierno, debido al menor costo y a la mayor adecuación del servicio a las necesidades concretas.

La descentralización del gasto y de los recursos haría más previsibles las decisiones políticas locales, hasta llegar al nivel de los municipios.

2. Siguiendo los lineamientos teóricos del trabajo de Brennan y Buchanan, el Ministerio de Economía de la Provincia de Buenos Aires diseñó en 1995 sus propuestas y recomendaciones de política económica y fiscal.

En dicho trabajo se afirma que el grado de descentralización de las decisiones fiscales (impuestos y gastos) depende de las características políticas, institucionales y económicas de cada país. Pero como regla general declara los siguientes principios:

Descentralizar la política fiscal tanto como fuera posible, minimizando al mismo tiempo la brecha fiscal, lo que implica descentralizar tanto el gasto como el financiamiento tributario, y de esta manera minimizar la necesidad de transferencias verticales.

Todo esto debe estar sujeto al cumplimiento de los objetivos nacionales, a saber:

ð Redistribución territorial del ingreso;

ð Optimización en la provisión de bienes públicos;

ð Mantenimiento de un mercado interno común minimizando o evitando distorsiones."

El trabajo sostiene que pueden obtenerse algunos lineamientos, como guía para el diseño de la estructura fiscal.

En primer lugar determina los servicios que deberían prestar los gobiernos locales, a saber: provisión de aquellos servicios con características de "bienes mixtos" y aquellos "bienes públicos con derrames de beneficios delimitados territorialmente". Ellos son: servicios educativos, sanitarios de baja y mediana complejidad, de asistencia social, de transporte y comunicaciones locales, de regulación ambiental, de justicia y seguridad, así como la provisión local de servicios como los de agua, alcantarillado, limpieza y saneamiento, alumbrado público.

En segundo lugar determina los servicios que deberían prestar los gobiernos centrales: relaciones exteriores y culto, defensa, comercio internacional, inmigraciones, justicia federal, regulaciones ambientales sobre actividades con derrames de costos interregionales, y todo servicio con carácter de bien público con alcance nacional, o que exija coordinación y acuerdos interregionales o con otros países.

De acuerdo con la competencia funcional de ambos gobiernos, le siguen las propuestas de competencia fiscal.

Los gobiernos locales deberían establecer impuestos, en lo posible, sobre bases tributarias no móviles. Para el caso de impuestos que graven bases tributarias móviles (factores, bienes y ciertos servicios), deben evitar que sean distorsivos y no posibilitar la traslación de cargas hacia otros estados locales. Estos impuestos son: la imposición a la tierra (impuesto inmobiliario, tanto urbano como rural); el impuesto automotor de los residentes locales; el impuesto al valor agregado local; la imposición al consumo (ventas minoristas) o al gasto de las familias (impuesto proporcional a los ingresos de las personas físicas, o su reformulación como un impuesto al gasto); la imposición a la explotación de los recursos naturales de cada estado o provincia.

Por su parte, los gobiernos centrales deberían establecer los impuestos con fuerte efecto distribuidor, los que exigen mayor uniformidad por ser inevitables las distorsiones a nivel local. Ellos son: el impuesto a los ingresos personales, el impuesto al capital, el impuesto al valor agregado a nivel nacional y los impuestos al comercio exterior.

Para los problemas derivados de la poca capacidad tributaria de algunas provincias, el proyecto propone solucionarlos vía transferencias verticales (coparticipación); en tanto otras asimetrías regionales pueden ser resueltas por mecanismos de transferencia regional de recursos (transferencias de nivelación).

3. En su libro acerca del federalismo argentino, Alberto Porto hace un aporte muy importante, a partir del cual propone:

-Reformular el régimen de coparticipación federal coordinadamente con la reforma del sistema tributario, ya que no son independientes.

-Avanzar en la descentralización tributaria para evitar la disociación entre las decisiones del gasto público y de financiamiento.

-Dado que los efectos de la coparticipación beneficiarían a las provincias avanzadas, provincia de Buenos Aires y Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires, y las provincias intermedias y rezagadas perderían parte sustancial de su financiamiento.

- La descentralización debe acompañarse de nuevas instituciones fiscales, como un sistema de aportes horizontales (de las provincias ricas a las pobres) y/o el mantenimiento del poder tributario en la Capital Federal para distribuir la recaudación hacia las provincias pobres; y la creación de fondos específicos de ayuda financiera a las provincias más pobres, con aportes condicionados a determinados fines y al cumplimiento de determinadas cláusulas.

- Explicitar los objetivos en función de los cuales debe instrumentarse el sistema de transferencias.

- Incentivar a las provincias, mediante la tendencia a la descentralización del sistema tributario, hacia el logro de una mayor responsabilidad en el manejo de los recursos y hacia un nuevo marco de relaciones entre estas y los municipios.

4. En 1991 la Fundación de Investigaciones Económicas Latinoamericanas publicó un estudio elaborado por un equipo de economistas encabezado por Daniel Artana acerca del sistema tributario de nuestro país, en el cual realiza un diagnóstico y una propuesta.

El diagnóstico resalta que las relaciones entre los distintos niveles de gobierno se caracterizan por un alto grado de centralización en el manejo de los instrumentos y un alto grado de discrecionalidad en su diseño. Este sistema ha sido incapaz de asegurar la estabilidad de las reglas de juego y de articular las políticas macroeconómicas del gobierno nacional con las de los gobiernos provinciales.

Las propuestas definen cuatro objetivos:

- descentralizar el poder, traspasando el manejo de los instrumentos a las provincias.

- potenciar las preferencias de los ciudadanos de las provincias, para modelar las políticas de los gobiernos provinciales.

- explicitar todas las transferencias que se realizan a las jurisdicciones.

- incentivar la autorresponsabilidad de las provincias en el manejo de la política de gobierno.

Las medidas sugeridas son:

- traspaso a la esfera provincial de tributos que puedan ser descentralizados y con base territorial definida: impuestos internos, a los combustibles, y eventualmente a la energía eléctrica y al gas natural.

- en razón de que el traspaso mencionado disminuye la masa coparticipable, elevar el porcentaje correspondiente a la Nación en la distribución primaria.

- modificar los índices de la distribución secundaria para atemperar las desigualdades existentes.

- las transferencias con afectación específica deben permitir un margen dentro del cual puedan expresarse las preferencias de las comunidades provinciales.

- restricción de los aportes del Tesoro para atender situaciones coyunturales de financiamiento provincial. La asistencia debe ser reintegrada, condicionando su otorgamiento a compromisos de ajuste del presupuesto provincial.

La propuesta de FIEL se concretó definitivamente en un nuevo trabajo bajo la dirección de sus economistas jefe, Daniel Artana y Ricardo Lopez Murphy, presentado en 1993. En el mismo se propuso:

- reemplazo del Impuesto sobre los ingresos brutos por un impuesto a las ventas minoristas.

- traspaso a las provincias del impuesto a los combustibles.

- descentralización de los impuestos internos a las provincias.

- traspaso de los impuestos inmobiliario y a los automotores a jurisdicción municipal.

- eliminación de todo tipo de coparticipación de las provincias en impuestos nacionales.

- distribución de los recursos con criterios personales y familiares (no regionales).

La iniciativa se complementa con una redefinición de las funciones de la Nación, las provincias y los municipios, a los que se asigna la educación preprimaria, primaria y media, e inversión en escuelas, el grueso de los gastos de atención sanitaria, programas de vivienda y policía de prevención de delitos comunes. A su vez, se incrementan los gastos de las provincias relativos a la construcción y mantenimiento de las rutas nacionales, el servicio penitenciario, hospitales nacionales y gastos universitarios, como también el seguro de salud y el subsidio por alumno de los niveles elemental y medio. Las erogaciones de la Policía Federal se transfieren a la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires.

A nuestro entender, la descentralización de funciones y recursos llevada al extremo tal como propone el trabajo de FIEL implica dos tipos de consecuencias: 1) lejos de promocionar el municipalismo en sentido positivo como podría suponerse, fomenta la atomización de las responsabilidades, con su consecuente desvinculación de las políticas nacionales en cada área. 2) además, la falta de financiamiento ocasiona el decaimiento dramático en la calidad de los servicios bajo tutela municipal, o bien su transferencia a manos privadas, lo cual diluye el componente de equidad imprescindible en la prestación de tales servicios.

5. En julio de 1994, un nuevo trabajo de Daniel Artana, con la colaboración de otros economistas, es publicado por el Departamento de Desarrollo Económico y Social del BID, y el mismo trata sobre las competencias funcionales del estado nacional y de las provincias, y sobre la estructura de gasto público.

El ensayo señala que mientras la ejecución de las principales funciones de estado son realizadas por las provincias, el financiamiento, en gran medida, corresponde al estado nacional, a causa de las limitaciones tributarias provinciales. Esta falta de correspondencia entre gasto y financiamiento se subsana por medio de la copartipación federal, que lamentablemente ha derivado en reiteradas ocasiones en una “tendencia hacia la expansión del gasto del nivel inferior de gobierno”. De este modo, la herramienta de la coparticipación ha incidido negativamente y terminó por limitar la autonomía financiera provincial.

El hecho de que las provincias más rezagadas reciban más recursos per cápita que las avanzadas, convierte a la coparticipación en instrumento de una distribución injusta. Además, en los hechos, la coparticipación no ha logrado evitar -según Artana- las pronunciadas fluctuaciones cíclicas de la economía. En las etapas expansivas, la coparticipación contribuyó a expandir el financiamiento de los gastos provinciales en aumento, en lugar de reducir sus deudas; mientras en los períodos recesivos obligó a una severa contracción del gasto, agravando la situación.

Para superar estas consecuencias proponen suplir la distribución porcentual por transferencias de monto fijo, dejando caer los efectos del ciclo sobre el Tesoro Nacional, exigen como condición que se limite la capacidad de endeudamiento de provincias y municipios.

Por otra parte, la distribución de base regional no garantiza la mejora en la distribución personal del ingreso, dado que las transferencias no se tienen por objeto igualar el gasto social per cápita, sino que de hecho permitieron elevar el gasto público provincial y desalentaron los esfuerzos recaudadores propios de las provincias.

Finalmente, la propuesta Artana recomienda:

- la descentralización a fin de acercar a los ciudadanos las decisiones sobre el nivel y la composición del gasto público, potenciando su participación y control;

- lograr acuerdos institucionales de cooperación, coordinación y diseño de instituciones fiscales básicas entre los diversos niveles de gobierno;

- lograr mayor responsabilidad en el comportamiento fiscal de los diferentes niveles de gobierno;

- colaborar con las políticas de estabilización macroeconómica del gobierno federal, especialmente a través del ahorro;

- descentralizar el sistema universitario;

- crear consorcios de municipios para optimizar su desempeño en tareas tales como policía antimotines, educación superior, salud de alta complejidad etc.;

- poner a cargo de los municipios la educación básica y la administración de la vivienda social;

- fijar vía presupuesto el nivel de endeudamiento neto máximo del período para cada jurisdicción;

- restringir el acceso de las provincias al crédito.

2.2. CENTRALIZACIÓN RECAUDATORIA O FEDERALISMO COPARTICIPADO

A. La Teoría

Dentro de la teoría normativa del federalismo fiscal, la obra de Musgrave constituye una referencia obligada cuando se trata la asignación de roles en la estructura vertical del gobierno. Para este enfoque, el corazón del federalismo fiscal se encuentra en la rama “asignación” (definición del tamaño y estructura del gasto público), ya que, para los “bienes públicos locales” (provincias y municipalidades) debería permitirse la diferente provisión entre jurisdicciones, dependiendo de las preferencias de sus ciudadanos. Los objetivos de “Distribución” y “Estabilización”, sin embargo, requieren la responsabilidad primaria del nivel central.

Es función del gobierno central la Estabilización y Distribución y es función de cada estado descentralizado la función Asignación. En ella se encuentra la base del federalismo fiscal.

Los fundamentos de la función “Estabilización” del gobierno federal son:

ð la ligazón entre las políticas fiscal y crediticia, en manos del gobierno central;

ð el reducido alcance de los gobiernos locales para el manejo descentralizado de la demanda agregada;

ð los arbitrajes interregionales que neutralizan la acción de los agentes económicos ante los incentivos o los desincentivos fiscales.

La competencia del poder central para la función “Distribución” surge por las siguientes razones:

ð la imposibilidad de los gobiernos locales de contemplar redistribuciones regionales;

ð las posibles reacciones de los ciudadanos por disconformidad frente a la política redistributiva del gobierno local.

Por su parte, respecto de la función “Asignación” aparecen argumentos para justificar su carácter descentralizado (vinculados al concepto de bienes públicos locales); como también para defender su centralización (posibles economías de escala en la provisión de ciertos servicios, y el menor costo en la toma de decisiones públicas).

La teoría normativa también se ocupa de la asignación de los instrumentos tributarios.

El principio básico para la selección de fuentes impositivas a nivel local es que los tributos deben recaer sobre la riqueza o los ingresos de los residentes locales, debiendo evitarse la “exportación de impuestos” a residentes de otros estados y los procesos migratorios entre estados, ya sea de trabajo o capital.

Musgrave establece en 1983 un conjunto de reglas para la determinación de impuestos, que detallaremos en el capítulo 4. Pero, en síntesis, concluye en que el gobierno central está en mejores condiciones para concentrar mayor poder tributario que los gobiernos locales, en especial al aplicar impuestos progresivos redistributivos (sobre los ingresos o quizá, el gasto personal), o que graven bases tributarias móviles (valor agregado o ventas, capital, ingreso de capitales). Mientras que los niveles de gobierno descentralizado deben ejercer su potestad con impuestos que graven bases tributarias inmóviles (impuesto inmobiliario) o deben descansar sobre “cargos a usuarios” (tasas y derechos de uso, aranceles).

De este análisis surge que, en general, la centralidad de las facultades impositivas es mayor que la del gasto público, a raíz de lo cual se producen las denominadas “brechas fiscales”: superávit financiero a nivel central con déficit financiero a nivel provincial.

Esto exige establecer un mecanismo de compensación. El uso de transferencias intergubernamentales como subsidios y aportes, se ha constituido en moneda corriente de nuestro “federalismo fiscal”. En la Argentina, la mayoría de los gobiernos provinciales obtienen más del 50 % de sus ingresos vía aportes provenientes del poder central.

Cuando las capacidades tributarias entre jurisdicciones provinciales o estaduales difieren en forma tan importante, las transferencias compensadoras del gobierno nacional (aportes federales) resultan necesarias para evitar migraciones no deseadas entre estados, pero no resuelven la esencia del problema.

Dos tipos de aportes federales son los requeridos:

subsidios condicionados al financiamiento de programas;

aportes “no condicionados”, cuya justificación estriba en razones de equidad. Los mayores fondos se dirigen a jurisdicciones con bases tributarias débiles y/o con mayores necesidades, debido a mayor costo en la provisión de los servicios etc.

En la medida de contar con una buena administración, el objetivo de estos aportes es el de ser una herramienta para el desarrollo de las regiones más atrasadas e impulsar un federalismo no ligado exclusivamente a las leyes del mercado.

A través de la teoría de Brennan y Buchanan, vimos cómo el federalismo puede convertirse en un mercado competitivo, donde las provincias más pobres no pueden subsistir. El Estado no se puede subordinar a las leyes del mercado. El estado nacional debe garantizar el desarrollo de esas regiones, como única manera de que el federalismo pueda realizarse plenamente.

B. Las Propuestas

La concepción de la relación nación - provincias subyace bajo cada ley de coparticipación federal aplicada en nuestro país desde 1935. La ley 20.221/73 constituye el primer intento de redistribuir, y no sólo de devolver, los recursos nacionales. El mismo camino siguió la ley 23.548/88.

Es por ello que para analizar las propuestas de la teoría normativa del federalismo fiscal debemos observar la historia del régimen de coparticipación federal en nuestro país, desde el cual se intentó implementar la teoría. (Véase el próximo capítulo)

No obstante, ante cualquier duda sobre la constitucionalidad de las leyes-convenio de coparticipación, la Corte Suprema de Justicia admitió su validez en el fallo: 242:280 del 21 de noviembre de 1958, al señalar que: “el ordenamiento vigente en el país admite que las provincias puedan restringir convencionalmente el ejercicio de sus poderes impositivos mediante acuerdos entre sí con la Nación; y la peculiaridad esencial de estos acuerdos, en lo que al caso interesa, es que no afectan derechos individuales”. En el fallo: 251:180 del 6 de noviembre de 1961, sentenció que “toda vez que lo atinente a las atribuciones en materia impositiva es de orden estrictamente constitucional, los plausibles de acuerdos que puedan alcanzarse por leyes del tipo de la invocada (se refería a la ley-convenio de unificación de impuestos internos No. 12.139) deben interpretarse restrictivamente”.

3. LA COPARTICIPACIÓN FEDERAL.

3.1 Desarrollo histórico

Los esquemas de reparto de los impuestos que recauda la Nación son la respuesta obligada a la discrepancia entre el monto de los ingresos recaudado por cada jurisdicción y el financiamiento necesario para atender las funciones que le compete a cada una de aquellas.

El régimen de distribución interjurisdiccional de recursos tributarios se comenzó a utilizar con bastante posterioridad a la consolidación de la organización nacional. Desde el año 1860 hasta el año 1934 el régimen de coparticipación federal no existió formalmente, y es a partir de 1935 que queda instaurado por ley y con las características que hoy conocemos, pero siempre sujeto a modificaciones, “influido por conflictos políticos, el crítico entorno macroeconómico y la presión del sistema previsional “.

Jorge Priesman, en un reciente trabajo, analiza el tema desde un punto de vista histórico y reconoce la existencia de tres etapas principales:

- 1853 - 1890: etapa de separación de fuentes, según lo establecido en la C.N.

- 1891 - 1934: etapa de concurrencia tributaria de hecho

- 1935 - : sistemas de coparticipación federal

A. Etapa de separación de fuentes tributarias (1853 - 1890)

En este período se aplicó lo establecido en la Constitución Nacional en el los artículos 4, 9, 11 y 12, para las competencias tributarias de la Nación y las provincias. Teniendo en cuenta la importancia de los recursos de la Aduana del Puerto de Buenos Aires, esto significó una fuerte concentración de ingresos fiscales en el gobierno central.

La norma constitucional previó la posibilidad de que las jurisdicciones provinciales atravesaran situaciones de desfinanciamiento, por lo que el inciso 8 del artículo 67 establece como función del Gobierno Nacional “acordar subsidios del Tesoro Nacional a las provincias, cuyas rentas no alcancen según sus presupuestos, a cubrir sus gastos ordinarios”.

B. La etapa de concurrencia de hecho (1891 - 1934)

La crisis de 1890 se transformó en un punto de inflexión en la relación fiscal entre el Gobierno Nacional y las provincias.

Hasta esa fecha, más de las tres cuartas partes del total de los ingresos tributarios tenían su origen en el sector externo (véase cuadro No 4). La crisis del mismo condujo a la creación de impuestos al consumo e impuestos internos nacionales que con el paso del tiempo pasaron a tener una importancia mayor: en 1892 apenas sobrepasaban el 4 % del total de los recursos y en el año 1900 constituían el 24 %. El posterior crecimiento del comercio exterior hizo que disminuyera su importancia relativa, participando en 1929 del 16,5 % del total.

La introducción de estos nuevos impuestos dio lugar a un debate acerca de las facultades del gobierno nacional en función de lo previsto en el artículo 4 de la C.N., pero la discusión se saldó a partir de que se aprobaran por un año con la posibilidad de renovación hasta su unificación en 1935: las provincias y la nación aplican impuestos internos de manera concurrente.

C. La etapa de la coparticipación (1935 - )

La coparticipación federal es el mecanismo de redistribución a las provincias de impuestos cobrados por el gobierno central, de acuerdo con el porcentaje establecido por ley-convenio entre ambos.

Jorge Priesman sostiene que su institución es consecuencia de tres circunstancias principales:

- la crisis de 1930;

- la expansión del gasto público;

- los potenciales riesgos de doble imposición.

Dado el alto grado de dependencia del sector externo, la crisis de 1930 produjo un importante impacto en las finanzas públicas de nuestro país. Cómo ejemplo podemos mencionar que la recaudación de los impuestos sobre el comercio exterior se redujo de 426 a 286 millones en 1932 (-33 %); mientras que la recaudación total del Estado Nacional cayó de 718 millones en 1929 a 421 millones en 1932 (-41 %).

La expansión del gasto público se debió al aumento de funciones y actividades del Estado Nacional, lo que evidenció las limitaciones y el agotamiento de los recursos reservados estrictamente a la Nación. Esto dio lugar a un avance de la Nación sobre las provincias a través de la creación de nuevos impuestos que constituían originalmente facultades tributarias provinciales.

Asociado con lo anterior, el ejercicio de las facultades concurrentes generó el riesgo de la doble imposición. La coparticipación federal, por lo tanto, tiene las características de las leyes-convenio, por las cuales el gobierno nacional asume el compromiso de distribuir el producto de la recaudación con las provincias, y estas se comprometen a no crear impuestos que recaigan sobre la misma base imponible.

3.2 La Ley 12.139 (1934)

En 1934 el Congreso Nacional aprueba tres leyes:

- ley 12.139, de unificación de la recaudación de los impuestos internos;

- ley 12.143, que transforma el impuesto a las transacciones en impuesto a las ventas;

- ley 12.147, de prórroga del impuesto a los réditos.

De esta forma, la Nación se encuentra con una nueva fuente de recursos, lo que provocó las posteriores modificaciones realizadas debido a la incorporación de nuevos tributos y a los cambios en los coeficientes de distribución primaria y secundaria. El sistema es netamente devolutivo, lo que otorga prioridad en el prorrateo de la masa de recursos coparticipables a las provincias que aportaran el mayor volumen de recursos, es decir, aquellas con mayor población y desarrollo relativo.

Por otra parte, al tratarse de una ley convenio, se requería la adhesión de las provincias por intermedio de leyes de sus respectivas legislaturas. Se fijó una coparticipación primaria del 82,5 % para la Nación y el 17,5 % para las catorce provincias existentes y la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires. Hasta la sanción de la ley 20.221, se fueron incorporando nuevos impuestos en el total a distribuir, lo que ha posibilitado el aumento de la masa coparticipable.

A. IIIra. Conferencia de Ministros de Hacienda

A partir de la implementación de esta ley, los debates sobre la distribución de la renta tributaria encontraron su foro principal en las periódicas reuniones de Ministros de Hacienda que se comenzaron a realizar en 1946.

En vísperas de la reforma constitucional de 1949, la IIIra. Conferencia de Ministros de Hacienda estimó conveniente delimitar con precisión los ámbitos de imposición. Los ministros formularon una propuesta sobre las condiciones de distribución: a partir de 1952, la participación de las provincias no será inferior al 26 % de la recaudación, en atención a sus necesidades.

No obstante lo reseñado, la Convención Constituyente Reformadora de 1949 no abordó el tema de la coparticipación, por lo que, a nivel constitucional, se mantuvo el criterio de la Constitución de 1853 (arts. 4 y 68 inc. 2).

B. La Convención Constituyente de 1957

En cambio, el despacho de la comisión revisora de la Convención de 1957 consideró la coparticipación federal de impuestos, aunque los artículos respectivos no alcanzaron a ser sancionados por el Cuerpo, a raíz de su temprana disolución por la falta de quórum.

El despacho de mayoría contemplaba en el artículo 4:

“...La base del impuesto será la igualdad, proporcionalidad y progresividad. La Nación podrá convenir con las provincias un régimen de coparticipación en los impuestos indirectos concurrentes, siempre que estas se adhieran a la nacionalización y unificación de los mismos y que les asegure un porcentaje de distribución no inferior al 50% del producido líquido de los gravámenes”.

Con respecto al artículo 67 dispone:

“Corresponde al Congreso...

Inciso 2: Imponer contribuciones directas por tiempo determinado y proporcionalmente iguales en todo el territorio de la Nación con carácter excepcional y extraordinario, para atender necesidades urgentes de la defensa nacional y seguridad interior. Asimismo, y sin perjuicio de lo dispuesto precedentemente, las provincias podrán celebrar convenios con la Nación para la percepción de dichas contribuciones directas, estableciendo una distribución que les asegure un porcentaje no inferior al 50% del producido líquido de los gravámenes.”

En un reciente trabajo, el Dr. José Osvaldo Casas enumera las coincidencias entre los despachos de la mayoría y la minoría en la Convención:

- La mayoría de las iniciativas se orientan a constitucionalizar la coparticipación impositiva, utilizando tal expresión o indistintamente, la de nacionalización o unificación de gravámenes.

- El mecanismo de coparticipación se adopta tanto para las contribuciones indirectas, como para las directas y, en varios casos, dentro de estas últimas, se hace particular referencia a la imposición sobre ganancias, a la cual se le asigna el carácter de recurso exclusivo del gobierno nacional, siguiendo los lineamientos de la XVI Enmienda a la Constitución de los Estados Unidos de América del Norte de 1913.

- Asegurar a las provincias un porcentaje en la distribución primaria de las contribuciones tanto directas como indirectas no inferior al 50 %.

-Respecto de la distribución secundaria aparecen algunas tímidas referencias en algunos de los despachos: “teniendo en cuenta la población y la radicación de fuentes generadoras de la riqueza gravada”(José A. Allende); y “la radicación material o económica de los bienes objeto de tributo” (dictamen de minoría); “en forma equitativa y proporcional al monto de los impuestos que recaude cada una de ellas”(Enrique U. Corona Martinez).

- Una disidencia dejó definida la coparticipación provincial: “se entregará a las municipalidades con mínimo el veinticinco por ciento”.

3.3 La ley 20.221 (1973)

La necesidad de reformar el Régimen de Coparticipación buscaba corregir algunos defectos de la ley anterior y solucionar algunos problemas coyunturales que sufría la economía de esos años.

En primer lugar, se había alcanzado una situación de fuerte dependencia estructural en el plano financiero por parte de las provincias respecto del gobierno nacional. En varias jurisdicciones provinciales se daba el caso de requerir el giro de fondos por parte del Tesoro Nacional para atender a la nómina salarial de sus empleados públicos.

Por otro lado, se comenzó a ver a la coparticipación federal como una herramienta redistributiva para compensar las deficiencias fiscales de las provincias:

- la debilidad de la base tributaria provincial, debido a una estructura económica local poco desarrollada, cuya consecuencia fue la insatisfacción de las necesidades básicas de la población.

-

- la incompatibilidad entre las responsabilidades del gasto y los recursos de las provincias.

Los objetivos centrales de la ley 20.221 fueron los siguientes:

- Aumentar la capacidad financiera al conjunto de las provincias.

- Atender a la realidad de las provincias con menor desarrollo relativo

- Simplificar el sistema, la distribución de recursos, su administración y control. Para ello se instaura una instancia de coordinación que es la Comisión Federal de Impuestos.

La ley entró en vigencia el 1º de enero de 1973 e incluye todos los impuestos vigentes a la fecha de su sanción. Son únicamente excluidos:

- los impuestos de facultad exclusiva de la Nación (comercio exterior).

- aquellos que la Nación establece en la Capital Federal y Tierra del Fuego.

- los impuestos nacionales cuyo producido se halle afectado a la realización de inversiones, servicios, obras y fomento de actividades, declaradas de interés nacional.

La distribución primaria fue la siguiente:

- Nación, 48,5 %, que incluye 1,8 % para la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires más el 0,2 % para Tierra del Fuego. Posteriormente, la ley 22.541/81 eliminó a la MCBA del régimen de coparticipación.

- provincias, 48,5 %

- Fondo de Desarrollo Regional, 3,0 %

La distribución secundaria establece los siguientes coeficientes de distribución entre las provincias:

- 65 % según la población

- 25 % de acuerdo a la brecha de desarrollo, para cuya determinación se utilizan los índices de calidad de la vivienda, el número de automóviles por habitante y el grado de educación;

- 10 % según la dispersión de la población, teniendo en cuenta aquellas áreas de menor densidad demográfica.

Por su parte, el Fondo de Desarrollo Regional se creó como continuidad del Fondo de Integración Territorial del año 1968 (Ley 17.678), con el objeto de “financiar inversiones en trabajos públicos de interés provincial o regional, destinados a la formación de la infraestructura requerida para el desarrollo del país, incluyendo estudios y proyectos”. La asignación de sus recursos quedaba en manos del gobierno nacional, de acuerdo con los proyectos de inversión presentados por los gobiernos provinciales.

Al igual que los actuales ATN, el manejo fue discrecional a cargo del Ministerio del Interior.

Los resultados de esta ley podrían ser sintetizados en el siguiente cuadro:

Cuadro No 6. Efecto redistributivo de la ley 20.221 ( en %)

FUENTE: Nuñez Miñana, H. “Curso de Finanzas Públicas”. Ed. Centro de Estudiantes de Ciencias Económicas de la Universidad de La Plata; La Plata, 1984.

3.4 La reforma de 1980

Su principal consecuencia fue un fuerte incremento del gasto público entre 1973 y 1975. El Tesoro Nacional debió acudir en auxilio de las finanzas provinciales por medio de transferencias adicionales a las correspondientes al régimen de Coparticipación Federal.

Además, como consecuencia de los inconvenientes macroeconómicos del plan de estabilización que llevaba a cabo por Martinez de Hoz, a partir de 1980 se eliminan los aportes patronales al sistema previsional y los destinados al Fondo Nacional de la Vivienda, junto a otros impuestos de menor significación y, para compensar estas pérdidas, se amplió la base imponible del IVA y se aumentó su alícuota.

Teniendo en cuenta que este impuesto formaba parte de la masa coparticipable, para poder hacer efectiva la sustitución del financiamiento del sistema previsional, el gobierno nacional debió reformar el régimen de coparticipación.

La ley 22.293, que modificó el régimen de coparticipación, estableció que el monto equivalente a los aportes patronales a la previsión y al FONAVI, debía deducirse de la masa de recursos coparticipables, afectando gravemente la situación de las provincias.

1981 26,9 %

1982 26,9 %

1983 21,5 %

1984 24,4 %

Por último, cabe mencionar que durante el período 1977 - 1980 se efectivizó la transferencia a las provincias de los servicios de educación primaria, salud, obras sanitarias y de la Empresa Nacional de Agua y Energía Eléctrica, sin ninguna contrapartida en fondos lo cual, sumado a la importante caída de la recaudación provincial, alteró el equilibrio en las relaciones financieras entre los diferentes niveles de gobierno.

3.5 La etapa 1983 - 1989

Las principales consecuencias de la reforma de 1980 se hicieron sentir durante los primeros años del gobierno constitucional: en 1983 el 45 % de los recursos coparticipables se destinaba al sistema previsional y al FONAVI.

La crisis no fue superada por la restitución de las contribuciones al FONAVI y la mitad de las previamente destinadas al sistema previsional (en abril y septiembre de 1984).

La respuesta oficial para cubrir los déficits provinciales, agravados por la transferencia de servicios de la Nación a las provincias, fueron los Aportes del Tesoro Nacional (ATN). Este mecanismo, además de alterar los coeficientes de la distribución secundaria, fomentó la irresponsabilidad fiscal ya que las provincias, a través de estos aportes de la Nación, legalizaban los gastos efectuados, sin tener en cuenta su necesidad, eficiencia o racionalidad. Por lo tanto, el déficit fiscal de las provincias fue en aumento, de la mano de mayor contratación de personal, descontrol de los bancos provinciales etc.

Sumado a esto, el vencimiento de la ley de coparticipación en diciembre de 1984 agravó la situación.

Durante 1984 se efectuaron reuniones entre los Ministros de Economía de las provincias y la Secretaría de Hacienda de la Nación para reformular el proyecto de distribución de los recursos tributarios, a partir de las siguientes pautas:

- la participación de las provincias debía ser de 56,66 %, para compensar la transferencia de servicios operada durante la dictadura.

- asegurar a las provincias los ATN, además de la coparticipación.

- ratificar la necesidad de la existencia del Fondo de Desarrollo Regional (3 %).

De todos modos, al caducar la ley 20.221 el 31.12.1984, la falta de acuerdo en cuanto a la distribución secundaria, causó un vacío legal, que fue cubierto por los ATN. Así, las provincias recibieron en 1984 el 48,5 % de los impuestos coparticipables, en 1985 el 59,3 % y en 1986 el 57 %.

Esto llevó a las provincias a no contar de antemano con su presupuesto de administración, hasta que la firma del “Convenio Financiero Transitorio de Distribución de Recursos Federales a las Provincias”, el 13 de marzo de 1986, establece una tregua transitoria.

3.6 La ley 23.548

La nueva ley de coparticipación federal fue sancionada el 7 de enero de 1988, con vigencia hasta diciembre de 1989 y prorrogable automáticamente si a esa fecha no se hubiera sancionado un régimen sustitutivo. La misma define que formarán parte de la masa coparticipable el producido de la recaudación de todos los impuestos existentes o a crearse, a excepción de los derechos de importación y exportación (Constitución Nacional), los impuestos cuya distribución prevean otros sistemas especiales de coparticipación, y aquellos impuestos nacionales con afectación específica vigentes al momento de la promulgación.

La distribución primaria prevista en el artículo 3 es la siguiente:

- 42,34 % en forma automática a la Nación,

- 54,66 % en forma automática a las provincias adheridas;

- 2,00 % distribuido para “el recupero del nivel relativo” entre:

- Buenos Aires 1,5701 %

- Chubut 0,1433 %

- Neuquén 0,1433 %

- Santa Cruz 0,1433 %

- 1,00 % para el Fondo de Aportes del Tesoro Nacional a las provincias.

La distribución secundaria del 54,66 % se realiza de acuerdo a los porcentajes que fija el artículo 4 (Véase Anexo Cuadro A.4)

El Fondo de Aportes del Tesoro Nacional a las provincias fue creado para atender las situaciones de emergencia y los desequilibrios financieros de los gobiernos provinciales. Estos fondos son manejados por el Ministerio del Interior, quien debe informar a las provincias los montos y los criterios seguidos para su asignación.

El artículo 7 de la ley establece un piso en el monto a distribuir entre las provincias, al decir que “no podrá ser inferior al 34% de la recaudación de los recursos tributarios nacionales de la Administración Central, tengan o no el carácter de distribuibles por esta ley”.

Respecto de la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires y del Territorio Nacional de Tierra del Fuego, el artículo 8 aclara que “la Nación se compromete a entregarles una participación compatible con los niveles históricos, que no podrá ser inferior en términos constantes a la suma transferida en 1987”.

Al desaparecer el Fondo de Desarrollo Regional, las obras en ejecución, contratadas o licitadas al 31 de diciembre de 1987, junto con sus deudas, serían continuadas por el Gobierno Nacional.

El papel de esta ley fue muy importante en relación con la situación previa:

- el porcentaje a distribuir a las provincias resulta el más elevado en términos históricos (Véase Anexo Cuadro A.3)

- Se acordó la expansión de la lista de impuestos que integran la masa coparticipable, en especial la inclusión del gravamen sobre los combustibles líquidos.

- Se puso un límite máximo al mecanismo discrecional de transferencias financieras al reducir los Aportes del Tesoro que habían beneficiado a las provincias más ineficientes, y a partir de ella se redujeron al 1 % de la masa coparticipable.

- Se dispuso un límite mínimo a los recursos que recibirían las provincias equivalente al 34 % de la recaudación de los recursos tributarios nacionales de la Administración Central, con independencia de su carácter de coparticipables.

El principal aspecto negativo es que los porcentajes de la distribución secundaria no fueron resultado de prorrateadores que tuvieran en cuenta con antelación criterios objetivos, sino que fueron producto de negociaciones entre las provincias.

La nueva ley había nacido en un contexto de mucha debilidad institucional, ya que la situación política del gobierno central le impedía adoptar una política nacional frente a la mayoría justicialista entre los gobernadores y en el Senado de la Nación. Requiriendo más fondos, aquellos presionaron al Gobierno, que a los pocos meses sancionó una nueva ley.

La ley 23.562, promulgada en mayo de 1988, crea el Fondo Transitorio para financiar Desequilibrios Fiscales Provinciales, que de acuerdo a su art. 1, estaba “destinado a reforzar los ingresos de las jurisdicciones provinciales que enfrenten situaciones de emergencia financiera”.

Para conseguir esos fondos, la Nación debió recurrir a nuevos impuestos:

- sobre la venta al público de cada paquete de cigarrillos, 8 %.

- sobre los intereses y ajustes de depósitos a plazo fijo en moneda nacional o extranjera, impuesto adicional de emergencia del 2,2 %.

- sobre la transferencia de títulos públicos, impuesto adicional de emergencia de entre el 5 y el 7,5 por mil.

La distribución de estos fondos benefició durante su año de vigencia a un grupo de 15 provincias, que en su mayoría son las mismas que recurrieron también al Fondo de Aportes del Tesoro Nacional. Desde 1989, la ley 23.562 asignó a cada provincia, un importe máximo igual al monto que le había correspondido en el mes de diciembre de 1988.

3.7 La etapa de Carlos Menem

Uno de los objetivos de la administración que asumió en julio de 1989 fue adecuar el sistema de Coparticipación Federal a su política económica. Es decir, racionalizar los gastos del estado nacional para lograr el superávit fiscal. Para ello se debió forzar a las provincias a que ajustaran sus cuentas públicas, y el instrumento era la coparticipación.

El gobierno nacional puso en práctica, recuerda Priesman, los mismos instrumentos que la dictadura utilizó entre 1977 y 1980.

- Afectó una parte importante de los recursos coparticipables correspondientes a las provincias a los gastos específicos del gobierno nacional.

- Descentralizó los servicios públicos, lo que implicó transferir a las provincias erogaciones que hasta ese momento estaban a cargo de la Nación.

A. La apropiación de recursos provinciales

La política tributaria implementada por el nuevo gobierno no resultó de la acción de una serie de medidas discutidas e instrumentadas como un paquete único, sino como la suma de intentos aislados que, con el tiempo, conformaron el sistema impositivo hoy vigente.

Las medidas más importantes fueron: la ampliación de la base del IVA (mas generalizada que la de 1980), modificación del impuesto a los combustibles, eliminación de los gravámenes sobre las exportaciones, eliminación de los impuestos menores, baja en la alícuota del impuesto a las ganancias y reducción de la imposición sobre la nómina salarial, acompañado por el fortalecimiento de la Dirección General Impositiva.

A medida que la reforma avanzaba se incrementaron las alícuotas de los impuestos más importantes (IVA y Ganancias) que, además, son coparticipables.

La política macroeconómica puesta en marcha por medio del Plan de Convertibilidad produjo una baja de las tasas de inflación y un crecimiento de la actividad y el consumo, que posibilitaron un crecimiento de la recaudación.

La estructura resultante registra una clara concentración en dos impuestos: IVA y Ganancias (Véase Cap. 5)

La simplificación de la estructura de recursos coparticipados no se trasladó a los mecanismos de distribución. Estos se complejizaron debido a las necesidades del estado nacional.

La necesidad de fondos adicionales para atender el déficit del sistema previsional promovió muchas de las modificaciones en la distribución de recursos coparticipables. Con estos recursos el estado nacional logró demorar la quiebra del mismo.

La masa coparticipable establecida por la ley 23.548 fue modificada en:

- el 11 % de la recaudación del IVA (cuya alícuota era en ese momento del 18 %), se afectó a la atención de los sistemas de seguridad social nacional, provinciales y municipales (90 % al primero y 10 % a estos últimos).

- el 100 % de lo recaudado por el Impuesto a los Bienes Personales, fue distribuido con el mismo fin y en las mismas proporciones.

- el 50 % de la recaudación del Impuesto a los Activos se destinó a gastos en educación.

(hasta mediados de 1995 cuando se derogó)

- el 100 % de los Impuestos Internos Unificados (Seguro) fue destinado a cubrir los desequilibrios del Instituto Nacional de Reaseguros (INDER).

- el 20 % del Impuesto a las Ganancias se destinó al sistema de seguridad social de la Nación (Decreto 879/92). De este impuesto, ya se derivaba el 10 % al “Fondo de Reparación Histórica” del conurbano de la provincia de Buenos Aires, el 4 % a las otras provincias y el 2 % al Tesoro Nacional (distribución secundaria en beneficio de la provincia de Buenos Aires).

- el 15 % de la recaudación coparticipable bruta se destinó a financiar el sistema nacional de seguridad social a través de un acuerdo con las provincias, que aceptaron esta “precoparticipación” a cambio de una compensación en garantía.

- el incremento del 3 % en la alícuota del I.V.A. en abril de 1995 no pasó a engrosar la masa coparticipable, sino que se destinó a un fondo especial para el equilibrio fiscal.

- el descenso de las tasas de los impuestos internos decidida en abril de 1996 afectó la recaudación, y por consecuencia la masa coparticipable. En su lugar, se dispuso elevar el Impuesto a los Combustibles que, como se ve en el cuadro siguiente, no es coparticipable. Es decir que estas últimas reformas repercuten directamente sobre las provincias y benefician a la Nación (el 34 % del Impuesto a los Combustibles es para la Nación y el resto tiene asignación específica).

En consecuencia, la masa coparticipable antes conformada por todos los impuestos nacionales, con algunas excepciones (Véase Ley 23.548. Art. 1), ahora se veía reducida al:

- 64 % de la recaudación del Impuesto a las Ganancias.

- 89 % de la recaudación del Impuesto al valor agregado. (Alícuota del 18 %)

- 100 % de los Impuestos Internos.

- 50 % del Impuesto a los Activos. (derogado en 1995)

Debemos aclarar que no sólo el Impuesto a los activos ha sido derogado. La recaudación de los Impuestos Internos ha sido recortada en 1996 al reducirse las alícuotas de muchos de los productos hasta el momento gravados, y las intención oficial es de derogarlos. Por lo tanto, en los próximos años la masa coparticipable estará reducida a la recaudación del IVA y del Impuesto a las Ganancias.

A continuación clasificamos la distribución de cada uno de los recursos tributarios obtenidos por el Estado Nacional.

Cuadro No 7. Estructura Impositiva Argentina

Distribución de recursos y análisis de la masa coparticipable

Fuente: Ministerio del Interior, Secretaría de Asistencia para la Reforma Económica Provincial. Asignación de Recursos tributarios nacionales Año 1995

B. La transferencia de servicios

La Nación disminuyó sus gastos privatizando lo que pudo privatizar y transfiriendo a las provincias la responsabilidad sobre servicios esenciales, que para ser financiados las obligó a recurrir a los impuestos coparticipables.

A fines de 1991 se dispuso la transferencia de la administración y financiamiento de los servicios educativos que aún quedaban en manos del Ministerio de Cultura y Educación (fundamentalmente colegios secundarios) y el Consejo Nacional de Educación Técnica (CONET); algunos hospitales y programas sociales a los gobiernos provinciales y a la MCBA.

Los presupuestos provinciales no recibieron fondos de la Nación en contrapartida por los nuevos servicios por cumplir. Es decir que la descentralización de funciones no fue consecuencia de un análisis previo de los beneficios del federalismo, sino que fue uno de los instrumentos por medio de los cuales el estado nacional mostró sus cuentas a los organismos internacionales con menor nivel de gastos.

La transferencia de los establecimientos secundarios, los hospitales y los servicios ferroviarios interurbanos “no son justificados en función del mejoramiento pedagógico, de la superación de los problemas sanitarios y de atención de la salud pública, o de un aumento de eficiencia y calidad de los servicios de transporte, sino en la disminución de las erogaciones a cargo del presupuesto nacional”.

El gobierno central estaba cumpliendo su objetivo: reducir el presupuesto de la administración. Para ello vendió los activos públicos y modificó la distribución primaria y secundaria de la coparticipación.

La transferencia de servicios se inició en 1992, y fue incluida en el Presupuesto de la Administración Pública Nacional. Allí se fundamenta la capacidad de las provincias para absorber los servicios transferidos en el hecho de que el aumento de la recaudación prevista les permitiría solventar sin inconveniente el aumento de sus erogaciones. Es decir, una finalidad fiscalista de corto plazo.

La capacidad de gestión del estado nacional es aún muy superior a la mayor parte de los estados provinciales, lo cual es por ahora un impedimento para una descentralización eficaz de funciones, e impide esperar de ella buenos resultados para la comunidad. Sin una fuerte coordinación de políticas, la descentralización indiscriminada puede agudizar tendencias de desintegración y desestructuración del estado nacional, antes que de un genuino federalismo.

C. Pacto Fiscal 1

El 12 de agosto de 1992, se firmó el denominado “Acuerdo entre el Gobierno Nacional y los Gobiernos Provinciales”, que comenzó a regir en septiembre y modificó la distribución primaria de los recursos:

- las provincias ceden el 15% de la masa coparticipada al Tesoro Nacional para “atender el pago de las obligaciones previsionales nacionales y otros gastos operativos que resulten necesarios”.

- las provincias ceden una suma fija mensual de $ 43.800.000 del total de la masa coparticipable para ser distribuida en forma de montos prefijados en el acuerdo, a aquellas provincias con desequilibrios fiscales (“Fondo para Desequilibrios Fiscales”).

- Chubut, Santa Cruz y Tierra del Fuego recibirán $ 3.000.000 cada una;

- La Pampa, Neuquén, Río Negro y Salta recibirán $ 2.500.000 cada una;

- Catamarca, Formosa, Jujuy, La Rioja, Mendoza, Misiones, San Juan, San Luis, Santiago del Estero, Tucumán: $ 2.200.000 cada una;

- Entre Ríos recibe $ 1.800.000;

- Córdoba y Santa Fe recibirán $ 500.000 cada una.

- la Nación se compromete a transferir a las provincias firmantes una cantidad mínima de 725 millones de pesos mensuales hasta el 31 de diciembre de 1993.

- las partes ponen un límite del 10 % al aumento de sus gastos corrientes de 1993 con relación a 1992, incluyendo los servicios transferidos.

- adquiere carácter automático la remisión a las provincias de los recursos del FONAVI), Consejo Federal de Agua Potable y Saneamiento (COFAP y S), Fondo de Desarrollo Eléctrico del Interior (FEDEI) y Fondo Vial Federal. Las provincias asumen la responsabilidad de afrontar el pago de los servicios de los préstamos acordados por organismos internacionales.

- las partes se comprometen a firmar los convenios por transferencias de servicios.

Para el economista Oscar Cetrángolo, algunos aspectos de este acuerdo resultan poco claros:

- no estableció la devolución de las sumas giradas por la Nación, por parte de las provincias cuya recaudación resultara insuficiente, una vez que estas recuperaran el piso de recaudación acordado. En la práctica, el gobierno central premió no s