Centralización y descentralización

Administraciones Públicas. Competencia. Delegación de competencias y de firma. Avocación. Sustitución. Encomienda de gestión

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Lección 17

CENTRALIZACIÓN Y DESCENTRALIZACIÓN

En sentido estricto, la centralización sería aquella forma de organización pública en la que una sola administración, la del estado, asumiría la responsabilidad de satisfacer todas las necesidades de interés general, y atribuyéndose todas las potestades y funciones públicas necesarias para ello. En este sistema, las posibles divisiones del territorio que se pudieran efectuar, no supondrán la consiguiente existencia de otros entes públicos, sino que serían simples circunscripciones de una misma administración que situaría en ellos a sus agentes periféricos sujetos a la autoridad central por vínculos de jerarquía.

Históricamente este modelo de organización de la administración basado en el principio centralizador estuvo vigente en Francia tras la revolución francesa, y de allí se trasladó a lo largo del siglo XIX a otros países entre los que se encuentran España e Italia.

Por contra a este principio, la descentralización puede describirse como un proceso histórico que se inicia cuando el proceso centralizador está agotado. Inicialmente la descentralización se planteó como una cuestión distribución del poder entre el estado y los entes locales, pero en la actualidad se ha plasmado no sólo en la autonomía reconocida a éstos, sino también en la creación de un nivel regional.

En la actualidad la descentralización alude a uno de los supuestos de transferencia de competencias que tiene cabida en nuestro ordenamiento jurídico. En concreto es aquella transferencia de competencias intersubjetiva, es decir, que tiene lugar entre personas jurídico públicas, que se realiza siempre en vía principal (por norma jurídica, nunca por acto administrativo).

Con el propósito de acercar la administración al administrado. En virtud de esta transferencia los entes descentralizados (a los que vienen transferidos a las competencias de los entes superiores) pasan a ser auténticos titulares de tales competencias. Pudiendo por ello reclamar los medios financieros que estimen pertinentes para la efectiva asunción de tales competencias.

No obstante, el ente superior se reserva siempre la posibilidad de controlar a través de la técnica de la tutela. El ejemplo de las competencias descentralizadas es el más significativo.

DESCENTRALIZACIÓN, CLASES

Territorial: entre 2 territorios de tal forma que el ente superior descentraliza sus competencias en otro ente territorial inferior. (CCAA y Provincias)

Funcional: Cuando el ente superior descentraliza sus competencias sobre un ente institucional creado al efecto. Es el caso de RENFE, la Universidad... En todos estos supuestos, el fin de la descentralización es otorgar una mayor libertad de gestión a los responsables de un servicio público o de una actividad administrativa. Implica reconocer personalidad jurídica a diversos servicios públicos, o actividades administrativas. La ventaja de la descentralización funcional es que administración territorial se libera de la responsabilidad de prestar servicios y se convierte en mera controladora.

Junto a la descentralización existen otras técnicas de transferencia de competencias, delegación, desconcentración, avocación...

DELEGACIÓN DE COMPETENCIAS.

Es una transferencia de competencias que pueden ser intersubjetiva o interorgánica. Intersubjetiva: si se da entre personas jurídicas, interorgánica: entre órganos administrativos pertenecientes a la misma persona jurídica.

Se opera siempre no por norma jurídica (vía principal) sino por acto administrativo (vía de sustitución). A la delegación intersubjetiva alude la constitución en su artículo 150.2 aunque de forma especialmente confusa porque este precepto se refiere a las leyes orgánicas de transferencia o de delegación y las regula al mismo tiempo lo que origina una confusión entre el régimen de la transferencia o descentralización y el de la delegación intersubjetiva.

Son supuestos de delegación intersubjetiva la Ley Orgánica 30/87 de delegación competencias del estado de las comunidades autónomas en materia de transporte, otro ejemplo son las previsiones de la ley 7/85 de bases del régimen local (2 de abril). En sus artículos 7, 27 y 37 contienen diferentes previsiones relativas a la delegación intersubjetiva.

La delegación interorgánica está regulada en el artículo 13 de la ley 30/92, modificada por la ley 4/99. De este precepto se desprende que la delegación interorgánica que posee tres elementos: subjetivo, objetivo y formal.

Sujetos: órgano delegante (transfiere temporalmente una competencia que tiene atribuida como propia) y el órgano delegado (quien recibe ese traspaso) no es necesario que entre el órgano delegante y el delegado exista una relación jerárquica; basta con una relación de supremacía (artículo 13.1º).

En la redacción dada al artículo 13 por la ley 4/99 se advierten dos novedades:

1º) Que no es preciso ya que se motive la razón de tan delegación. Hasta ahora el órgano delegante debía motivar la delegación en razones de índole técnica, económica, social, jurídica o territorial.

2º) Se pueden delegar competencias de la administración en las entidades de derecho público vinculadas o dependientes de una administración.

Elemento objetivo de la delegación: competencias que pueden ser objeto de delegación. No todas las competencias son delegables, existe un doble régimen de prohibiciones: absolutas y relativas.

Absolutas: Establece el artículo 13.2 que se prohibe absolutamente la delegación de los asuntos relativos a relaciones entre órganos de gobierno. Tampoco es delegable la adopción de disposiciones de carácter general, tampoco la resolución de recursos entre los órganos administrativos que hayan dictado los actos objeto de recurso.

Tampoco son delegables las materias que así se determinen por ley. Hasta la referencia de la ley 30/92 por la ley 4/99, el ejercicio de la potestad sancionadora era uno de los supuestos que no podían delegarse por previsión legal expresa.

Así lo establecía en el artículo 27.2 de la ley 30/92. Expresamente ya no existe por ley está prohibición; el art. 127.2 nos lo dice.

Relativas: De acuerdo con el artículo 13.5º, se prohibe la delegación salvo autorización expresa de la ley de: 1) las competencias ejercidas por delegación; y 2) La resolución de asuntos en los que previamente se haya emitido dictamen preceptivo pero sólo una vez que se haya emitido éste.

Elemento formal: el artículo 13.3 exige que tanto la delegación como la posible revocación deberán darse a conocer mediante su publicación en los diarios oficiales correspondientes. La revocación de la competencia transferida es una facultad que puede ser ejercida por el órgano que la ha conferido en cualquier momento. Esto significa que la delegación supone una transferencia temporal de la competencia porque el órgano delegante se reserva la posibilidad de recuperarla y porqué dura mientras ésta no se produzca.

Finalmente, el párrafo 4, del artículo 13, establece que los actos o resoluciones administrativas que se adopten por delegación se consideraban dictados por el órgano delegante. Esto significa que nunca se transfiere la titularidad sino el ejercicio. Hay dos excepciones que varían este régimen:

1. - En la administración del Estado la ley 6/97 de 14 de abril de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado (LOFAGE) establece en su disposición 13ª que la delegación entre órganos deberá ser previamente aprobada por el órgano ministerial de quien depende el órgano delegante y en los órganos públicos ponerlo órgano máximo de dirección.

Además, cuando se trata de órganos no relacionados jerárquicamente será necesaria la previa aprobación del órgano superior común, si ambos pertenecen al mismo ministerio o del órgano superior del que depende el órgano delegado si el órgano delegante y el delegado pertenecen a diferentes ministerios.

En la Administración de la Comunidad Autónoma de Castilla y León, el Decreto Legislativo 1/98 de 21 de julio por el que se aprueba el texto refundido de la ley del Gobierno y la Administración de Castilla y León, establece el artículo 36.3 que las resoluciones administrativas adoptadas por delegación, se consideraran dictadas a todos los efectos por el órgano delegado y se someterán al régimen de impugnación propio de los órganos de este.

DELEGACIÓN DE FIRMA.

La encontramos en el artículo 16 de la Ley 30/92. No se produce ninguna alteración de la titularidad de la competencia ni de su ejercicio. Afecta únicamente a la forma de exteriorizar la manifestación de la voluntad del órgano que tiene atribuida la competencia, y a que en virtud de la delegación de firma, se encomienda dicha exteriorización a un órgano inferior.

Seis aspectos fundamentales:

1. Sólo se admite para materias concretas y propias del órgano delegante. (art. 16.1)

2. Ha de tener lugar siempre dentro de los límites generales establecidos para la delegación interorgánica (artículo 16.1)

3. No es necesaria su publicación ni para su validez ni para su eficacia (art. 16.2)

4. No puede haber delegación de firma en las resoluciones de carácter sancionador (artículo 16.4)

5. En las resoluciones y actos que se firman por delegación se deberá hacer constar la autoridad de procedencia (siglas P. O.: Por Orden: Se ha firmado por el órgano inferior, artículo 16.3)

6. De lo que se firma responde siempre el órgano que delega y no el que firma (artículo 55.2 ley 30/92).

En la Administración del Estado, en la Disposición Adicional 13ª de la LOFAGE prevé en su párrafo tercero que la delegación de firma de actos administrativos habrá de ser comunicada al superior jerárquico del delegante.

DESCONCENTRACIÓN.

Está prevista, además del 103.1 de la Constitución, en el párrafo 2 del artículo 11 de la ley 30/92. Es una transferencia de competencias interorgánica, en el seno de una misma persona jurídica y de un órgano superior a un inferior.

Se realiza en vía principal o por norma jurídica, es una técnica que modifica el orden de competencia con carácter permanente, y además la desconcentración transfiere a la titularidad del ejercicio de las competencias desconcentradas. Este último hecho hace que los actos dictados por el órgano desconcentrado se entiendan dictados por él a todos los efectos.

Tradicionalmente se ha visto la desconcentración como una técnica de poca importancia, un sucedáneo autoritario y centralista de la descentralización, sin embargo, podemos decir que tiene una doble virtualidad: 1) Descongestiona la actividad de los órganos superiores acercando la administración a los administrados, y 2) traslada el peso de las decisiones desde los cargos políticos a los funcionarios profesionales.

RÉGIMEN JURÍDICO DE LA AVOCACIÓN.

Artículo 14 de la ley 30/92.

La avocación es la facultad que tiene en los órganos superiores de avocar para sí la resolución de asuntos particulares que corresponde resolver a los órganos administrativos de ellos dependientes bien porque tuviesen atribuidas la competencia para ello originariamente, o bien porque la tuviera atribuida para delegar.

En la medida en que la avocación supone una excepción al principio de irrenunciabilidad de la competencia, sólo afecta al ejercicio de competencias y no a la titularidad. Sólo se produce en el seno de relaciones interorgánicas y dependientes jerárquicamente. No obstante, cuando se trate de competencias delegadas en órganos no dependiente jerárquicamente, el conocimiento de un asunto sólo podrá ser a avocado por el órgano delegante.

La avocación podría tener lugar siempre que exista circunstancias de índole técnica, económica, social, jurídica o territorial que lo hagan conveniente. (Artículo 14.1 de la ley 30/92).

Estas circunstancias son altamente criticables pues son tan amplias y vagas que no garantizan un mínimo de seguridad jurídica y dejan abierto el paso a la arbitrariedad de la administración.

La avocación se realiza mediante acto administrativo (acuerdo) que deberá ser motivado y comunicado, a los interesados en el procedimiento. No se podrá impugnar directamente la decisión de avocación, pero sí la resolución del asunto efectuada como consecuencia de la avocación.

Aunque la avocación haya de ser motivada, el órgano que avoca tiene plena libertad para avocar.

Hay que distinguir la avocación de la revocación de la delegación a la regulada en el 13.6 de la ley 30/92. La avocación se aplica a competencias propias de órganos una competencias relegadas en ellos, y se aplica siempre en relación con la resolución de un asunto concreto.

La revocación de la delegación se aplica exclusivamente a competencias delegadas y siempre en relación con el conjunto de esas competencias, nunca se refiere a la resolución de un asunto concreto.

En el ámbito de la Administración General del Estado, la Disposición Adicional 13ª de la LOFAGE prevé en su párrafo 2º que toda avocación en Administración del Estado, habrá de ser puesta en conocimiento del superior jerárquico ministerial del órgano avocante.

SUSTITUCIÓN.

Supone que las competencias de un órgano son ejercidas temporalmente por otro órgano debido a razones excepcionales de urgencia o de extrema necesidad. Mecanismo excepcional de transferencia del ejercicio de competencias entre órganos sin relación jerárquica y sólo puede tener lugar cuando se produzcan las circunstancias previstas legalmente (artículos 60 y 61 de La Ley Reguladora de las Bases del Régimen Local).

ENCOMIENDA A LA GESTIÓN Y SU PONENCIA.

Tanto una como otra son figuras próximas a estos supuestos pero que no se pueden incluir exactamente en ninguna de estas figuras, y es que ni en la una ni en la otra se produce alteración de la competencia. El órgano competente sigue siendo el mismo y lo que cambia es, en el caso de la encomienda, el aparato organizativo a través del cual se ejerce una competencia, y en el caso de la supremacía, lo que cambia es el órgano titular de la competencia.

La encomienda de gestión se produce cuando los órganos administrativos o las entidades de derecho público encargan a otros órganos o entidades de la misma o de distinta administración el ejercicio o gestión de actuaciones materiales que estén implícitas en sus competencias (artículo 15.1). Además no supone el traspaso de la titularidad de la competencia ni de los elementos sustantivos de su ejercicio, así lo especifica el artículo 15.2 de la ley 30/92. Además, se formaliza la encomienda de gestión mediante acuerdos que deberán ser publicados en los correspondientes Boletines Oficiales en donde se deberá publicar también su resolución o revocación.

Cuando la encomienda de gestión recaída en personas físicas o jurídicas de forma privada, se deberá estar a las previsiones de la Ley de Contratos del Estado.

La suplencia se diferencia de la sustitución porque sólo cambia el sujeto titular del órgano mientras que en la sustitución la competencia es ejercida por otro órgano distinto (artículo 17 de la ley 30/92).

Fin del Tema.

Administrativo, Lección 17, Página 6