Bienes públicos y patrimonio administrativo privado

Administraciones Públicas. Dominio Público. Patrimoniales y demaniales. Potestades: Adquisición, Cesión de uso, Inembargabilidad, Desahucio

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TEMA 12,

BIENES PUBLICOS Y

EL PATRIMONIO PRIVADO DE LA

ADMINISTRACION

1. Tipos de bienes públicos: bienes patrimoniales y bienes demaniales. Otras modalidades (el patrimonio nacional y los bienes comunales).-

La Administración para desarrollar sus actividades, necesita bienes materiales.

Así ha sido tradicional afirmar que la Administración es titular de bienes de dominio público, bienes patrimoniales y bienes comunales siemdo el patrimonio real o nacional una categoría específica de bienes ya que están destinados a funciones constitucionales del Rey.

- Los bienes de derecho público se estudiarán en la lección 14 si bien son bienes que se trata de bienes fuera del comercio de los hombres (res extra comercium) ya que se destinan a un uso y servicio público y a la riqueza nacional (art. 339 del Código Civil). Si esto es así, son bienes públicos carreteras, parques, calles, locales en los que tenga sus dependencias las Administraciones Públicas,...

- Los bienes patrimoniales son bienes cuya titularidad tiene la Administración Pública pero no se destinan al uso público, al servicio público o a la riqueza nacional.

Lo verdaderamente determinante para saber si un bien es de derecho público es su destino o afectación.

- Los bienes comunales, tanto el Tribunal Constitucional como el Supremo han declarado que se trata de una especie singular de bienes porque la propia Constitución en su art. 132 se encarga de sigularizar y especificar que los bienes comunales se trata de una clase especial de bienes públicos (Sentencia del Tribunal Constitucional del 02/02/1981).

Los bienes comunales son tanto el tribunal Comttitucional como el Suppremo ha declarado que se trata de una especie singular de bienes porque la poopia constitución se trata de sigualarizar de especificar que estos bienes son una clase especial de bienes púllicos (sentencia del 02/02/1981). En dicha sentencia se dice que los bienes comunales tienen una naturaleza jurídica peculiar.

Esto ha dado lugar a que la Constitución española haga una especial referencia a los mismos en el art. 132/1 al reservar a la Ley la regulación de su régimen jurídico que habrá de inspirarse en los principios de inalienabilidad, imprescriptibilidad e inembargabilidad.

El Tribunal Supremo, por su parte, ha ido en la misma dirección. Ha dicho que lo que singulariza al bien comunal no es tanto su titularidad como su aprovechamiento por la totalidad de los vecinos de un determinado término municipal.

La naturaleza jurídica de estos bienes es la de una comunidad germánica o en mano común, es decir, que todos los vecinos disfruten de estos bienes.

- El patrimonio real o nacional está adscrito a las funciones comstitucionales de la familia real.

Regulación.- Se encuentra en la Constitución española cuyo art. 132/1 dice que la Ley regulará el régimen jurídico de los bienes de dominio público y comunales.

En el 132/3 se dice que por Ley se regulará el patrimonio del Estado y el patrimonio nacional.

Debajo de la Constitución hemos de ir al Código Civil de 1889 quien distingue entre bienes patrimoniales y de dominio público.

Distinguiremos también La Ley de Patrimonio del Estado del 15/04/1964 desarrollada por Reglamento de 05/11/1964.

El patrimonio nacional se regula por ley de 26/07/1982.

También, las Comunidades Autónomas tienen sus Leyes y Reglamentos específicos. En Canarias la Ley de 28/04/1987 que sigue las mismas pautas que la Ley de 1964.

En la Administración Local hay que estar a lo dispuesto en la L.R.B.R.L. y a los arts. 74-87 del Texto Refundido de 18/04/1986. Este texto hay que conjugarlo con el Reglamento de Bienes de las Entidades Locales de 13/06/1986 que regula específicamente el régimen y la utilización de los bienes públicos por las entidades locales: municipios, provincias, islas, etc.

Junto con estas normas generales que establecen regímenes genéricos, también hay Leyes sectoriales para determinadas cuestiones: Ley de Costas, de Puertos, de Aguas,... Es evidente que estas materias tienen particualridades que escapan al carácter genérico de las Leyes antes mencionadas.

2. Evolución histórica y regulación actual del patrimonio privado de la Administración.-

El poder público siempre ha tenido bienes que le han permitido desarrollar sus funciones (res extracomercium, cosas públicas, clasificaciones estas acuñadas en la antigua Roma) que tenían un régimen jurídico separado para que el poder pudiera utilizar dichos bienes.

Con el advenimiento del Estado constitucional y la implantación del Estado liberal, la situación respecto a los bienes sufre un vuelco muy significativo.

Según las teorías liberales, el Estado deberá prestar unos servicios mínimos que lógicamente serán los que no supongan ningún tipo de rentabilidad (principio de mínima intervención del Estado).

Cuando surge el Estado liberal, la Iglesia, los municipios, las compañías religiosas,... son propietarias de grandes cantidades de terrenos y de otros bienes que no se pueden tocar. Se dice que estas propiedades están en manos muertas.

Hay un conflicto entre estos principios liberales y el estatus de estos bienes.

En tal sentido, se postuló que había que desamortizar estos bienes. Por eso se dan las llamadas leyes desamortizadoras. En tal sentido, a título de curiosidad, se puede consultar la obra titulada "los Orígenes del Estado Constitucional" de Alejandro Nieto.

Con estas leyes desamortizadora se consigue que determinados bienes que estaban en situación estática pudieran entrar en el comercio ya que, con anterioridad, no podían ser enajenados.

Dentro de esta corriente desamortizadora hay varias etapas:

- La primera etapa se puede situar a fines del XVIII durante el reinado de Carlos IV y bajo la dirección de Godoy (años 1798-1809). En esta etapa se dictan las Reales Ordenes de 25/09/1798 que propician la desamortización de determinados bienes que pertenecen a la Compañía de Jesús y a los colegios mayores.

La razón por la que se dictan estas órdenes es que la hacienda estaba muy mal.

- La segunda etapa desamortizadora se da en las Leyes dictadas entre 1836-1841. Esta etapa está dirigida por Mendizábal. Un conjunto de bienes que estaban en manos muertas pasan a los particulares enajenándose al mejor postor.

En este momento se intentaba sufragar los gastos originados por las Leyes Carlistas del siglo XIX español.

- La tercera etapa es la de Pascual Madoz en su importante ley de 01/05/1855. Es una desamortización en virtud de la cual una gran cantidad de bienes fueron a manos privadas siendo los beneficiarios de esta desamortización los burgueses, (abogados, médicos,...).

El proceso desamortizador produjo una reducción sustancial de bienes que tenía el Estado.

¨Pero con qué se quedó el Estado?

El Estado se quedó con algunos bienes. Esto se deduce de algunos datos como la existencia de una organización administrativa destinada a la gestión de bienes (esto nos deduce que hay bienes).

Dentro de esta dirección está la Dirección General de Rentas que será la Dirección General de Propiedades y Rentas del Estado.

La propia Ley Madoz relaciona algunos bienes que se le confieren al Estado:

- Leyes específicas como la de Montes Públicos de 1863 o incluso la Ley de 12/05/1865 que regula el patrimonio de la Corona.

Por consiguiente, a pesar de la importancia de las operaciones desamortizadoras, el Estado siguió conservando bienes públicos.

Con el paso del tiempo y el admvenimiento del Estado Social, el poder público asume nuevas responsabilidades en orden a satisfacer necesidades colectivas.

Para satisfacer esas necesidades, es claro que el poder público necesita bienes y dinero para cubrir esas necesidades.

Por eso, el Estado se hace con más bienes. Ej empresas públicas,...

En la actualidad nos encontramos con los postulados contrarios. Una tendencia hacia la privatización.

Se ha llegado a hablar de nuevas desamortizaciones por algunos periodistas.

(23/02/99)

Patrimonio real o nacional.- Este patrimonio se regula por Ley del 16/06/1982 desarrollada por Real Decreto del 18/03/1987.

Con arreglo a esta normativa, se puede definir a este patrimonio como aquellos bienes y derechos de contenido patrimonial que corresponde a la familia real, destinados al cumplimiento de las funciones constitucionales que tiene asignada esta familia.

Es importante destacar que se trata de un patrimonio distinto al privado que pueda tener esta familia.

Para la gestión y administración de estos bienes, la Ley ha constituido un Consejo de Administración que está vinculado a la Presidencia del Gobierno. Incluso la propia Ley relaciona exhaustivamente los bienes y derechos de contenido patrimonial que pertenecen a la familia real. Podemos destacar los siguientes a título de ejemplo:

- Palacio Real de Oriente.

- Parque del Campo del Moro.

- Palacios Reales de la Granja,...

La existencia de un patrimonio real o nacional tiene un trasfondo histórico. En el Siglo XIX se dicta un conjunto de Leyes (como la del 12/05/1865 o la de 26/06/1836) leyes estas que regulan el patrimonio real.

El Art. 342 del Código Civil, se encarga de establecer que los bienes que corresponden al patrimonio real se rigen por su Ley especial y, en lo que en ella no se halle previsto, por las normas generales sobre propiedad particular del Código Civil.

Al cambiar de régimen y pasarse a la República, esos bienes del patrimonio real fueron incautados y formaron parte de la República. Así se dicta la Ley de 1932 en la que se establece dicha incautación.

Con ocasión de ganar Franco la Guerra Civil, se dicta otra Ley en 1940 bajo la rúbrica de Ley del Patrimonio Nacional.

Por lo tanto, no se trata de una constitución de un patrimonio nuevo sino que este patrimonio tiene un trasfondo histórico.

Estos bienes se consideran públicos. Por consiguiente participan de las características de los bienes de dominio público:

- Son inembargables.

- Inalienables.

- Imprescriptibles.

Supletoriamente se rigen por la Ley de Patrimonio del Estado en todo lo no dispuesto en la Ley de 1982.

Ultimamente, en el año 1995 se ha dictado una Ley que tiene por objeto proteger los recursos y el medio ambiente de este patrimonio real en el caso de fincas.

3. Modos de adquisición del patrimonio.-

Hemos de decir que los modos que tiene el Estado de adquirir patrimonio, son muy parecidos a las que tiene cualquier particular.

El art. 609 del Código Civil nos relaciona cuáles son las formas de adquirir la propiedad:

- Por ocupación.

- Por atribución legal.

- Por donación.

- Por sucesión testada o intestada.

- Por contrato mediante la traditio.

- Por prescripción.

Este esquema también va a ser recogido por la legislación administrativa. Así, el art. 19 de la Ley de Patrimonio del Estado de 1982 recoge sustancialmente estas formas de adquisición de la propiedad.

El art. 19 dice que el Estado podrá adquirir bienes y derechos por atribución de la Ley, a título oneroso con o sin el ejercicio de la potestad expropiatoria, por herencia, legado o donación, por prescripción y por ocupación.

Por atribución de la Ley.- En este sentido, las diferentes Leyes pueden atribuir bienes y derechos de contenido patrimonial al Estado (interprétese Estado en sentido amplio).

Ejemplo de ello lo tenemos en las cesiones urbanísticas: la legislación urbanística impone determinadas cesiones para viales, espacios públicos,... En la Ley 10/1983 relativa al Asunto Rumasa. Sucede algo así en la Ley de Aguas de 02/08/1985 donde se califica a las aguas subterráneas como aguas públicas.

En principio, el art. 20 de la Ley de Patrimonio del Estado sienta una presunción en favor del carácter patrimonial de los bienes que adquiere el Estado. Por tanto no es un bien de dominio público salvo que el bien se destine a un uso o servicio público en cuyo caso estaremos ante un bien de dominio público.

Dentro de este apartado hemos de mencionar la Ley Mostrencos de 16/05/1835. Esta Ley dice que el Estado puede apropiarse de los bienes vacantes y sin dueño conocido como sucede con los buques que arrivan a las costas por naufragio, los objetos y cargamentos que el mar arroja a las costas y playas, y, en general, todos aquellos bienes de las personas que hayan muerto intestado sin parientes que tengan derecho a sucederlas.

¨Pero es sólo el Estado quien se puede atribuir la titularidad de estos bienes o también se los podría atribuir un particular? En tal sentido hemos de señalar una Resolución de la Dirección General de los Registros y el Notariado del 08/07/1920 que permite a los particulares apropiarse de estos vienes vacantes y sin dueños siempre y cuando tomen posesión de los mismos y cumplan las normas establecidas a este fin. La Ley Mostrenco no establece una apropiación directa en favor del Estado sino una facultad de apropiación.

Esa doctrina de la Dirección General de los Registros y el Notariado va a ser recogida por la Ley de Patrimonio del Estado de 1964.

Según esta Ley, el Estado puede adquirir la propiedad de los bienes vacantes y sin dueños para lo cual tiene que tomar posesión directa por vía administrativa.

Sin embargo, cuando un particular toma posesión de ese bien durante más de un año, el Estado deberá acudir a los tribunales del orden civil para recobrar la posesión de esos bienes teniendo en todo caso que probar esos títulos de posesión. Hasta tanto no resuelvan los tribunales, el tercero no puede ser inquietado en su posesión ni tampoco se le puede compeler a que exhiba los títulos que le permiten tener la posesión de ese bien vacante.

Corresponde también al Estado los bienes inmuebles poseídos o detentados sin el correspondiente título por personas o entidades pudiendo reivindicarlos conforme a las Leyes.

Con el advenimiento del Estado Autonómico, se han planteado distintos conflictos acerca de cuál es el concepto que se debe tener del término Estado.

Según el Tribunal Constitucional, el término Estado puede ser interpretado en sentido amplio o estricto. En sentido amplio el término Estado comprende a la Administración General del Estado, a la Administración Autonómica y a la Administración Local. En sentido estricto se refiere a las instituciones generales o centrales en contraposición con las instituciones autonómicas o locales.

Es evidente que la Ley de 1964 no da pie a esta polémica porque no existía una descentralización como sí hay ahora.

Debido a la descentralización del Estado, el Tribunal dictó la Sentencia del 27/07/1982 por un conflicto que planteó Cataluña. En tal sentido, el Tribunal Constitucional declaró que, a estos efectos, el término Estado debía considerarse en sentido estricto.

Adquisición a título oneroso.- Se recoge en el 19 de la Ley de Patrimonio del Estado de 1982.

El precepto autoriza a adquirir bienes al Estado por expropiación forzosa. También los puede adquirir mediante la celebración de contratos para lo que se necesita la traditio (art. 609 del Código Civil).

Esos contratos por los que el Estado puede apropiarse de bienes y derechos de contenido patrimonial, deben ser adjudicados en concurso público.

Pero hay unas excepciones en las que se puede eludir el concurso público:

cuando el Consejo de Ministros pretenda adquirir bienes no destinados a la construcción de edificios o cuando el Ministerio de Economía y Hacienda aspire a tener bienes necesarios para satisfacer necesidades urgentes que no puedan, por lo tanto, demorarse.

Por lo que se refiere a las Comunidades Autónomas, lo normal es que la adquisición se lleve a cabo por virtud de concursos públicos.

En lo que afecta a las entidades locales, habrá que estar a la regulación específica de esta materia en la legislación local. Pero en la legislación local se establecen algunas cautelas para la adquisición de bienes:

- Cuando se trata de bienes inmuebles, se precisa a parte del concurso público, informe pericial.

- Cuando se vaya a adquirir bienes de carácter histórico-artístico, se precisa además un informe del órgano autonómico o estatal que tenga las competencias sobre el patrimonio histórico-artístico siempre y cuando la compra de ese bien tuviese un valor inferior a 1% de los recursos ordinarios de la Corporación.

Herencia, legado o donación.- La herencia siempre se acepta a beneficio de inventario.

Respecto al legado o a la donación, está supeditada la adquisición de esos bienes a la instrucción de un expediente administrativo en el cual conste que las deudas que tienen esos bienes que se donan no sean superiores a los beneficios que reporte al Estado la adquisición de esos bienes. Esta es una precaución para evitar que un particular se quiera quitar unos bienes que están gravados con hipotecas, etc (arts. 956-958 del Código Civil).

Prescripción.- El Estado puede adquirir los bienes por prescripción en los términos previstos en el Código Civil (art. 1931 y concordantes).

Ocupación.-

Por resolución judicial o administrativa.- Esta posibilidad no se recoge en el art. 19 de la Ley de Patrimonio del Estado.

A pesar de esto, es forma admitible y se utiliza con cierta frecuencia que se adquieran bienes mediante este método. Ej: grandes sanciones administrativas, multas, etc.

4. Explotación de los bienes patrimoniales.-

Muchos de esos bienes se obtienen para instalaciones o para el uso ordinario de las Administraciones Públicas.

Pero en otros casos, se produce una explotación de los bienes patrimoniales.

La explotación de los bienes patrimoniales se recoge en los arts. 31-35 de la Ley de Patrimonio del Estado según los cuales corresponde al Ministerio de Economía y Hacienda elegir la forma de explotación de los bienes.

Normalmente la forma de explotación necesita un concurso cuyas bases son aprobadas por la Dirección General del Patrimonio.

Al igual que sucede con otras cosas, es posible excepcionar esta norma cuando el Ministerio de Economía y Hacienda lo justifique razonadamente. En tal caso, se puede dar la explotación directa por parte de un particular o empresa.

En las bases del concurso se establecerán las normas que deberán ser observadas por el explotador del bien.

En este punto hemos de destacar que la subrrogación de cualquier persona, en los derechos y obligaciones del adjudicatario, necesita la autorización expresa de la Administración. Es evidente que la Administración quiere garantizar que la nueva persona reúne los requisitos para la explotación de ese bien.

5. Enajenación y protección del patrimonio.-

En principio, la Administración Pública puede enajenar y puede disponer de su patrimonio al igual que un particular.

Debido a los intereses públicos que persigue la Administración, hay unas reglas que, de alguna forma, derogan o modulan las normas civiles para poder enajenar o ceder bienes.

Hay unos límites infranqueables que diferencian las enajenaciones o cesiones del Estado de las que puede llevar a cabo cualquier persona particular, física o jurídica.

- Dentro de esas reglas que modulan la enajenación o cesión, hay que tener en cuenta que para poder enajenar o ceder un bien patrimonial, lo primero que se debe hacer es declarar la anienabilidad de ese bien patrimonial. Esto significa que ese bien concreto no está destinado a un uso público o a un servicio público. Ese bien concreto, por tanto, no pertenece al dominio público.

- Como segunda regla destacamos la tasación pericial. Esta persigue, en primer lugar, describir al bien y señalar su localización y valor. La tasación pericial persigue la valoración de ese bien y, dependiendo de esa cuantía, la competencia para enajenar o ceder la tiene un órgano u otro:

- Hasta 2000 millones de pesetas, la tiene el Ministerio de Hacienda.

- Entre 2000 y 4000 millones, el Consejo de Ministros.

- Para los casos de más de 4000 millones, se necesita Ley del Parlamento que autorice la enajenación o cesión del bien.

La enajenación o cesión estrictamente considerada, debe llevarse a cabo a través de un procedimiento específico. También hay distinciones entre el procedimiento de un particular y de una Administración Pública.

Este procedimiento no es otro que la subasta con adjudicación al mejor postor. Aquí hay que tener en cuenta 2 excepciones recogidas en los arts. 63 y 67 de la Ley de Patrimonio del Estado.

El art. 63 prevé como excepción la enajenación directa de bienes inmuebles cuando lo decida así el Consejo de Ministros a propuesta del Ministro de Economía y Hacienda y además ha de tratarse de solares del Estado que por su forma y extensión resulten inedificables o fincas rústicas que no lleguen a constituir una superficie económicamente explotable o no produzcan ningún beneficio. En estos casos, según el art. 67 de la Ley de Patrimonio, los propietarios colindantes tienen un derecho de adquisición directa y preferente al enajenarse o cederse estos bienes del Estado.

Debido a las relaciones interadministrativas que han progresado mucho en los últimos años, se ha modificado la Ley para permitir mayor agilidad o flexibilidad para enajenar o ceder bienes y, por consiguiente, para eludir el trámite de subastas y adjudicación al mejor postor que se establece con carácter general para enajenar o ceder bienes.

Esto es posible cuando la enajenación o cesión se haga entre Administraciones o entre entes que pertenezcan al sector público. La Ley 21/1986 desarrollada por Real Decreto de 1987 se pronuncia, en este sentido.

Permuta de bienes inmuebles.- Cabe junto con la enajenación y cesión.

La permuta se permite también en el derecho administrativo siempre y cuando el valor del bien más cuantioso no tenga una diferencia superior al 50% del valor del bien más importante.

Para la permuta se exigen también reglas similares como son la declaración de anielabilidad y la tasación pericial para saber el valor del bien que se va a permutar para ver si esta es posible.

Las Comunidades Autónomas también pueden ceder y enajenar bienes inmuebles.

Lo deberán hacer conforme a sus propias leyes sobre patrimonio. Ya sabemos que las Comunidades han ido dictando Leyes en estas materias que, generalmente, siguen las mismas pautas que la Ley de Patrimonio del Estado.

En el caso de Canarias se dictó la Ley de 28/04/1987 que también impone requisitos esenciales para poder enajenar o ceder bienes inmuebles de la Comunidad de Canarias:

- Declaración de alienabilidad.

- Tasación pericial. Según la tasación judicial tenemos:

- Hasta una determinada cantidad, Consejería de Hacienda.

- De cuantía media, Consejo de Gobierno.

- De bienes muy valiosos, Ley del Parlamento Autonómico que permita la enajenación o cesión de ese bien.

Las entidades locales pueden también ceder y enajenar bienes.

En este caso, las normas son relativamente distintas:

- Si el valor del bien inmueble supera el 10% de los recursos ordinarios de la Corporación Local, se aprobará dicha disposición del bien por el Pleno de esa Corporación.

- Si el bien inmueble supera el 25%, además se necesitará autorización por parte de la Comunidad Autónoma.

- Cuando esos bienes tengan carácter histórico-artístico o monumentales, la entidad local tendrá que recabar un informe del órgano estatal o autonómico que tenga las competencias sobre esos bienes pertenecientes al patrimonio artístico.

Todo esto aparece en el Reglamento de Bienes de las Entidades Locales de 13/06/1986, arts. 109/1, 110, 112 y siguientes.

(24/02/99)

Cesión y enajenación de bienes muebles.- La enajenación y cesión de estos se acuerda por el Ministro al que pertenezca el bien mueble de tal cesión.

Para la cesión de un bien mueble se requiere también la adjudicación siguiendo un procedimiento reglado. Ese procedimiento es la subasta.

Sin embargo, cuando el bien que se va a enajenar no supere las 500000 pesetas o superándolas se trate de un bien deteriorado o con defectos, no se precisa la subasta sino que basta con la enajenación directa (art. 95 de la Ley de Patrimonio del Estado).

Respecto a la cesión gratuita de bienes, la Ley de 1964 admite dichas cesiones siempre y cuando los bienes no estén afectados a un uso o servicio público o también que ese bien no se vaya a explotar.

Cuáles son los requisitos que se exigen para darse esa cesión.

Uno de los requisitos exigidos es que el receptor del bien mueble sea un organismo que tenga una utilidad pública como sucede con las entidades de carácter asistencial sin ánimo de lucro.

También es admisible que se puedan ceder a otras Administraciones como a las Comunidades Autónomas o a las entidades locales.

Una vez que se cede el bien, este deberá estar destinado a una finalidad pública y mantener su destino durante, al menos, 30 años.

Pueden las entidades locales ceder bienes gratuitamente. Sí. Para que esto se produzca se precisa acuerdo del Pleno por mayoría absoluta.

El Reglamento de Bienes de las Entidades Locales en el 110 y siguientes de la misma forma que en los arts. 74 y siguientes de la Ley de Patrimonio exige que el bien cedido cumpla la finalidad para la cual se cedió en un plazo de 5 años. Además, deberá mantenerse en su destino durante 30 años.

En el supuesto en que no se cumpla la finalidad, ni se mantenga en su destino, el bien revierte a la Administración cedente y, a estos efectos, el Ministerio de Economía y Hacienda es el encargado de vigilar y controlar estos efectos.

Cuando el bien revierte a la Administración Cedente, hay que pagar los deterioros y desperfectos que haya sufrido ese bien.

Los conflictos que se susciten con estas enajenaciones se dirimen ante la jurisdiccción contencioso administrativo respecto a los aspectos meramente administrativos mientras que todas las cuestiones de propiedad, arrendamiento, etc se regirán por la jurisdicción civil (art. 1 de la Ley Hipotecaria y 22 de la Ley Orgánica del Poder Judicial).

Mecanismos de protección de los bienes patrimoniales de la Administración.- Los bienes patrimoniales del Estado se defienden con carácter general con todos aquellos mecanismos e instrumentos con los que cuenta cualquier particular.

A parte de estos mecanismos de carácter civil, la legislación administrativa establece especialidades para los bienes públicos.

La protección de los bienes patrimoniales no es tan intensa como la de los bienes públicos. Pero sí que se diferencia de los bienes privados.

En tal sentido podemos señalar los siguientes mecanismos protectores de estos bienes:

- Los inventarios y catálogos.

- Las inscripciones en el Registro de la Propiedad.

- La potestad de deslinde.

- La potestad o acción de recuperación de oficio.

- La acción de investigación.

- El desaucio administrativo.

- Las sanciones administrativas.

Inventarios y catálogos.- Cualquier Administración debe elaborar inventarios y catálogos para conocer cuáles son sus bienes y en qué estados se encuentran para proteger a dichos bienes.

Los inventarios son relaciones de bienes que hace la Administración para conocer todos los bienes y derechos de contenido patrimonial que pertenecen a la misma.

En el inventario aparecerán bienes muebles, inmuebles, título-valores, etc.

El competente para el inventario es el Ministerio de Hacienda.

El art. 6 de la Ley de Patrimonio del Estado impone al Ministerio de Hacienda la obligación de llevar un inventario actualizado en el que consten todos los bienes y derechos de contenido patrimonial del Estado.

Por su parte, en el ámbito de las Comunidades Autónomas lo más lógico es que quien lleve esto sea la Consejería de Hacienda. En Canarias, la Ley de 1987, en su art. 10/1 establece esta obligación para la Consejería de Hacienda. Asimismo se obliga al resto de Consejerías y entidades públicas restantes a suministrar la información veraz y actualizada de todos los bienes que posean.

El sistema de acceso a ese inventario por los particulares se regulará por la legislación estatal.

En el caso de las entidades locales, estas también se obligan a elaborar un inventario en el que se reflejen todos los derechos de contenido patrimonial así como bienes muebles e inmuebles. Incluso el Reglamento exige también los bienes semovientes (art. 17-36 del Reglamento de Bienes de los Entes Locales).

Hay que decir que el inventario no constituye una potestad administrativa. Recuérdese que la potestad administrativa es un poder que le atribuye el ordenamiento jurídico a la Administración para tutelar intereses públicos.

En todo caso, el documento sólo sirve como principio de prueba sobre la titularidad de ese bien.

El catálogo, sin embargo, tiene una mayor trascendencia e intensidad que la de un inventario.

Esto es así porque hay catálogos como el Catálogo de Montes cuya inclusión de un bien en ese catálogo, sienta la presunción iuris tantum de titularidad.

Pero tampoco constituye potestad administrativa el catálogo.

Inscripciones en el Registro de la Propiedad.- Al igual que cualquier particular, el Estado puede inscribir sus bienes patrimoniales en este registro.

Con la inscripción la Administración se beneficia de todos los mecanismos e instrumentos que el particular tiene para defender sus bienes. Ej: el procedimiento especial y sumario del art. 41 de la Ley Hipotecaria. Asimismo, puede ejercer todas las acciones que lleve consigo la inscripción registral, se puede beneficiar de la fe pública registral,...

Se pueden inscribir todos los bienes y derechos de contenido patrimonial. El art. 107 de la Ley Hipotecaria así como los arts. 30-31, 60 y siguientes del Reglamento Hipotecario establecen que se pueden inscribir también en el Registro de la Propiedad las concesiones administrativas de minas, ferrocarriles, puertos, canales y otras así como aquellos edificios o bienes que estén destinados a un uso o servicio público. Por tanto, se incluyen los bienes demaniales, es decir, los destinados a un uso o servicio público.

El órgano administrativo que autoriza la inscripción es el Ministerio de Economía y Hacienda que, a través de sus servicios practica las correspondientes inscripciones registrales.

En el ámbito de las Comunidades Autónomas suelen ser las Consejerías de Hacienda.

En el ámbito local se sigue este procedimiento:

- El Secretario de la Corporación local hace una certificación en la cual se haga constar la naturaleza del bien, su localización, características,... esa certificación se aprueba por el Pleno con el visto bueno del Presidente de esa Corporación. Con esa certificación se puede ir al Registro de la Propiedad.

La propia legislación hipotecaria establece un privilegio para el Estado en los arts. 205-206 de la Ley Hipotecaria y en los arts. 303-307 de su reglamento. Este privilegio que establece en favor del Estado, las Comunidades Autónomas, las provincias, los municipios y otros entes que estén dentro de la estructura estatal consiste en que cuando no exista título escrito que refleje la propiedad del Estado, el funcionario que estuviera encargado de esos bienes, hace una certificación en la que se consignen los bienes del Estado. Esa simple certificación se lleva al Registro de la Propiedad y es suficiente para inscribir ese bien.

Por lo tanto, es un privilegio importante en favor de la Administración.

Potestad de deslinde.- Esta es una potestad administrativa.

Todo propietario por el simple hecho de serlo, tiene la posibilidad de deslindar sus bienes y hacer visibles esos deslindes mediante mojones, cercas,... (art. 384 del Código Civil).

El art. 2061 y siguientes de la Ley de Enjuiciamiento Civil establece el procedimiento a través del cual se lleva a cabo el deslinde.

La Administración puede deslindar sus propios bienes pero por sí misma. Es decir, no necesita acudir al juez. Esto no sucede con los particulares.

Esta potestad exorbitante de la Administración comenzó a establecerse en la legislación del siglo XIX con el fin de delimitar los montes públicos.

No obstante, las leyes sobre esta materia en el siglo XIX establecían que siempre que hubiera objeción de algún particular sobre el deslinde, el caso pasaba inmediatamente al juez.

Los arts. 13-17 de la Ley de Patrimonio del Estado en los arts. 57-70 de su reglamento, regula el deslinde con carácter general si bien hay algunas leyes sectoriales con ciertas peculiaridades.

El deslinde constituye potestad administrativa y se lleva a cabo los siguientes trámites:

- La Administración de oficio o a instancia del interesado, puede decidir la delimitación o deslinde de un bien. Para ello deberá abrirse un expediente administrativo y en tal dirección, junto al acuerdo se adjuntan los títulos de propiedad que vayan a ser objeto del deslinde. Evidentemente, también se incluirán los títulos de los particulares colindantes y afectados.

- Una vez que se abre el procedimiento, no se pueden dar otros procesos judiciales ni interdictos hasta que no se resuelva este expediente administrativo.

- Dentro de este procedimiento de deslinde es importante el acto de apeo. La Administración junto con unos técnicos y los propietarios afectados por el deslinde, reconocen sobre el terreno los límites de los bienes y esos reconocimientos se recogen en el Acta de Apeo.

- Tras esto se dicta acto administrativo resolutorio. Ese acto tiene entidad suficiente para inscribirse en el Registro de la Propiedad en aquellos casos en los que las fincas afectadas estuvieran inscritas. Si no estuvieran inscritas no hay necesidad de inscribir en el registro.

- Ese acto administrativo puede impugnarse. Pero es que hay cuestiones de derecho civil y hay cuestiones que pertenecen al derecho administrativo. Todo lo relativo a competencias y procedimientos entra en el ámbito de la jurisdicción contencioso administrativo. Por el contrario, todo lo que verse en temas de propiedad, arrendamiento, acciones hipotecarias,... corresponde a la jurisdicción civil.

En cualquier caso, una vez se tiene esa resolución, se va a producir la delimitación sin perjuicio de la resolución de los tribunales.

Potestad de reintegro posesorio.- Estamos también ante una verdadera potestad administrativa.

La Administración puede recuperar de oficio su bien aunque hay que hacer una diferenciación entre el reintegro o recuperación de oficio de un bien patrimonial y de un bien de dominio público puesto que los plazos son distintos.

- En el supuesto de un bien patrimonial, la Administración tiene un año contado desde el inicio de la usurpación para recuperar ese bien. Transcurrido ese tiempo, deberá acudir a los Tribunales si quiere recuperar el bien objeto de conflicto.

- Cuando se trate de bien de dominio público, no hay limitación temporal alguna.

Pero también se debe abrir un expediente administrativo con los trámites, informes, etc y luego decidir si procede o no el reintegro de ese bien.

En los art. 70-71 del Reglamento de Bienes de las Entidades locales se recoge que puede ser iniciado de oficio o por consecuencia de denuncia hecha por los particulares. Es evidente que, como sucede en cualquier expediente administrativo, puede practicarse trámites como las pruebas, recabar audiencia de los interesados,...

La acción de investigación.- De la misma manera que un particular puede indagar o investigar la situación de sus bienes, la Administración lo puede hacer si no sabe con certeza si un bien es suyo.

Para ello hay que abrir un expediente que se hará de oficio o como consecuencia de denuncia de particulares.

En este sentido, para favorecer e incentivar que los particulares denuncien que los bienes son de la Administración, hay un premio del 10% de la venta de ese bien y, en el caso que no se vaya a vender ese bien, el valor de peritaje que será de también de un 10%.

Esta es la razón por la que se necesita un verdadero procedimiento para llegar a la resolución correcta.

(01/03/99)

El desaucio administrativo.- Cuando se produce la caducidad, anulación o recisión de algún título concesional o de algún contrato administrativo, la Administración puede ordenar la desocupación o lanzamiento de aquellos que estén en lugar sin el correspondiente título que les permite estar allí.

Pero no sólo puede la Administración ordenar la desocupación o el lanzamiento sino que es ella misma la que lo puede ejecutar.

Se trata de una verdadera potestad administrativa que debe sehguir un procedimiento de tal carácter para poderse aplicar.

Ese procedimiento se regula en el Reglamento de Bienes de las Entidades Locales en los arts. 120 y siguientes y se trata de un procedimiento de carácter sumario que impide la intervención de otro órgano así como la transmisión de acciones o recursos ante los tribunales excepto aquellos previstos en la legislación sobre expropiación forzosa.

No obstante, la manera que en la práctica se ha llevado a cabo el desaucio ha dado lugar a algunas críticas porque se ha extendido a casos donde es muy difícil aplicarse. En buena técnica jurídica, el desaucio está ordenado para proteger bienes de dominio público. En la práctica se ha hecho para el lanzamiento de fincas expropiadas o para desocupar viviendas de funcionarios que las tuvieran sin el correspondiente título habilitante.

Las sanciones.- Otra forma de proteger son las sanciones.

Normalmente las Leyes administrativas tipifican infracciones a las que se les impone la correspondiente sanción que normalmente es la multa.

Todos estos instrumentos que utiliza la Administración para proteger sus bienes puede dar origen a conflictos jurídicos.

En este caso hemos de diferenciar cuándo conoce la jurisdicción administrativa y cuándo la civil.

En este punto y de acuerdo con el art. 22 de la L.O.P.J. se atribuye a la jurisdicción civil todo aquello referente a derechos reales y arrendamiento de inmuebles y todo lo concerniente a competencias y a procedimientos, la jurisdicción contencioso administrativo.

6. Participaciones financieras del Estado.-

Toda esta materia se encuadra en la Hacienda Pública.

El Estado tiene un conjunto de participaciones en empresas mediante acciones y otros títulos que tienen un valor patrimonial.

Tampoco debemos olvidar la utilización de la deuda pública para la realización de determinadas actuaciones de gran calado.

7. Inembargabilidad de los bienes públicos.-

El principio de inembargabilidad de los bienes públicos tiene ya una larga tradición en nuestro ordenamiento jurídico.

La Ley de Administración y Contabilidad de 1911 prevé la inembargabilidad de los bienes públicos y lo mismo sucede con la Ley de Patrimonio del Estado (art. 18).

Dicho artículo dispone que ningún tribunal puede dictar mandamiento de ejecución o providencia de embargos contra los bienes y derechos del Estado ni contra sus frutos, rentas o productos.

Por su parte, la Ley General Presupuestaria en el 44 confirma este principio para los bienes públicos y se refiere a los fondos, valores y bienes de la Hacienda Pública.

Lo mismo sucede con los bienes de las Comunidades Autónomas. Esto se recoge en las Leyes de patrimonio de las mismas. Si no se reconociera, tampoco se puede embargar (me imagino por la aplicación subsidiaria de la Ley de Patrimonio del Estado.

Lo mismo sucede con los bienes de las Entidades Locales salvo aquellos créditos que los sean a favor de la Hacienda Estatal o Autonómica los cuales pueden ser objetos de compensación.

Sin embargo, este principio aplicado a todos los bienes públicos (tanto a los públicos como a los patrimoniales) ha sido criticado por la doctrina.

García de Enterría entiende que la embargabilidad que aparece en nuestro ordenamiento no puede mantenerse tal como aparece tanto para bienes públicos como para patrimoniales. Esta inembargabilidad llevada hasta sus últimas consecuencias comporta que las obligaciones que tiene el Estado frente a terceros (como a los contratistas, empresas subministradoras de energía, agua, gas,...) facilitaría al Estado el no pagar a estas empresas quedando estas indefensas si el Estado se niega a pagar escudándose en este principio.

Entendiéndose que en una economía de mercado todos son responsables de sus actos, no se puede justificar una inembargabilidad total ya que los entes públicos deben responder como cualquier particular de sus obligaciones sin posibilidad de convertir obligaciones en facultativas.

Esta es la razón por la que se propone la circunscripción de la inembargabilidad sólo para los bienes públicos en sentido estricto.

En el art. 132/1 de la Constitución se observa la inembargabilidad de los bienes de dominio público.

Esta doctrina ha tenido repercusión en las sentencias del Tribunal Constitucional ya que este parece concentrar la inembargabilidad en los bienes públicos y no en los patrimoniales.

8. Patrimonio de la Comunidad Canaria.-

La Comunidad Canaria, al igual que otras Comunidades, dispone de un conjunto de bienes que les sirven para desarrollar sus funciones: locales, fincas, dineros, título-valores,...

De acuerdo con el art. 47 del Estatuto de Autonomía, los bienes de la Comunidad Autónoma son los que recibió de la Junta de Canarias, aquellos que ha recibido como resultado de las transferencias y delegaciones del Estado y cualquier otro bien o derecho de contenido patrimonial que pueda adquirir por cualquier título jurídico válido (donación, herencias, expropiación,...).

La regulación del patrimonio de Canarias se recoge en la Ley 8/1987 del 28/04/1987 y que sustancialmente sigue los mismos criterios que la Ley de Patrimonio del Estado.

TEMA 13,

LA EXPROPIACION FORZOSA COMO MODO

DE ADQUISICION DE LOS BIENES PUBLICOS

1. Concepto y naturaleza. Origen y evolución histórica de la potestad expropiatoria de la Administración. Regulación actual.-

Evolución histórica.- Esta potestad permite a la Administración recabar bienes de los particulares.

Esta posibilidad la podemos observar no sólo en el vigente ordenamiento sino también en otras etapas de la historia.

En este sentido nos encontramos que en los famosos rescriptos que dictaba el príncipe para recabar determinados bienes de particulares, se imponía la obligación de indemnizar ya que el derecho natural y de gente exigía esta indemnización.

En el Estado Constitucional, esta idea se refleja en el art. 17 de la Declaración de Derechos del Hombre y el Ciudadano de 1789.

Este precepto reconoce y garantiza el derecho de propiedad en un sentido absolutista porque lo configura como un derecho inviolable y cuyo único límite se encuentra en los casos de necesidad pública que aconsegen apropiar la propiedad de un particular siempre que así lo constate una Ley y bajo la condición de una previa y justa indemnización.

Por tanto, de esta disposición se desprende que la propiedad es un derecho de carácter absoluto con la limitación antes explicada:

- Necesidad pública,

- Ley que la determine,

- Indemnización justa.

Esta línea va a ser la que influya en la legislación posterior.

Teniendo en cuenta esta concepción, el Código Napoleónico confirmará estos rasgos de la propiedad privada. Esto es porque los propietarios acceden al poder.

En el derecho español ese sentido absolutista se observa en la legislación del siglo XIX. En la Ley de Expropiación Forzosa del 17/07/1836 y en las distintas constituciones de este siglo.

Al ejercicio de la potestad expropiatoria se le puede dar un carácter administrativo o judicial, según sea la Constitución.

- La de 1869 establece las reglas básicas de la expropiación judicializando el ejercicio de la potestad expropiatoria.

Con la Restauración de Cánovas del Castillo y con la Constitución de 1876 se reconocerá esta propiedad absolutista y en su art. 10 se prevé el ejercicio de la potestad expropiatoria por causa de utilidad pública.

Esta Constitución de 1876 se da en el marco político de la Restauración que dará lugar al Código Civil de 1889 que también recoge este modelo de propiedad.

En 1879 se da una Ley de Expropiación Forzosa que sigue la línea de mantener el derecho de propiedad con los rasgos vistos y permite la expropiación por causa pública.

Esta Ley de 1879 va a mantenerse durante bastante tiempo con una serie de decretos.

Posteriormente se dicta la Ley de Expropiación forzosa de 16/12/1954 que es desarrollada por Decreto de 16/04/1957.

Esta Ley introduce novedades importantes en la expropiación.

- En primer término, establece un nuevo concepto de expropiación forzosa en el sentido en que se va a admitir la expropiación no sólo para bienes inmuebles sino para bienes muebles.

- En segundo lugar, porque introduce una nueva regulación en aspectos sustanciales de la expropiación como lo relativo a los sujetos de la voluntad expropiatoria y los sistemas de valoración.

- En tercer lugar, intenta una sistematización de todos los supuestos especiales de expropiación. Se evita con esto la dispersión de normas.

- En cuarto lugar, se establece por primera vez el principio general de responsabilidad patrimonial por la expropiación.

Pero hay que conjugar esta Ley con el art. 33/3 de la Constitución. Dicho artículo dice que nadie puede ser privado de sus bienes y derechos sino por causa de utilidad pública o interés social con la correspondiente indemnización. Por tanto, se viene a reconocer la posibilidad de expropiar con la correspondiente indemnización. No se admite la confiscación.

El 149/1/18§ recoge la potestad exclusiva de la expropiación para el Estado.

El Tribunal Constitucional en sentencia del 16/03/1987 interpretando los 2 artículos anteriores, ha decrarado que la uniformidad normativa sobre expropiación forzosa impuesta por la Constitución, supone igual configuración y aplicación de todas las garantías, criterios y sistemas de valoración del justiprecio en todo el territorio nacional. Con esto se evitan matizaciones de las Comunidades que rompan esta uniformidad.

En sentencia de 26/03/1997 se reafirma la expropiación forzosa como competencia del Estado.

Concepto de expropiación forzosa.- Podemos entender aquella transferencia coactiva de la propiedad de un particular a la Administración o a otro particular por razón de interés público y siempre con la correspondiente indemnización.

De esta definición sacamos las siguientes características:

- Transferencia coactiva: esto nos hace ver que la expropiación es una institución de derecho público y no de derecho privado consecuencia de la potestad que tiene atribuida la Administración y no restultado de convenio.

- La indemnización es imprescindible para hablar de la expropiación. Si no se da esta, no estaremos ante una expropiación. Sería una confiscación. El Estado tiene que dar una indemnización justa a los particulares.

Naturaleza de la expropiación.- El profesor García de Enterría dice que su naturaleza viene a consistir en un límite del derecho de propiedad.

Es aquel punto en el que la prestancia del derecho de propiedad se avate y cesa.

Otros autores como Rafael Entrena Cuesta hablan de conversión obligatoria de derechos, es decir, lo que inicialmente es un derecho de propiedad se convierte obligatoriamente como consecuencia de la expropiación forzosa en un derecho a percibir una indemnización justa por esa transferencia coactiva que se ha producido en el bien o bienes del particular.

La razón por la cual se produce la expropiación es:

Porque la Administración Pública se encuentra en una situación particular en orden a servir los intereses públicos.

Para servir esos intereses públicos, dispone de unos conjuntos de potestades como es el de la expropiación forzosa. Es evidente que, en un momento determinado, se necesitan bienes que están en poder de los particulares y, salvaguardando unas garantías, se procede a la expropiación para proceder a esta prestación pública.

2. Elementos de la expropiación: la causa expropiandi.-

Podemos distinguir los siguientes elementos en la expropiación forzosa.

- Sujetos,

- objeto,

- Fin,

- Contenido.

Sujetos.- Dentro de los elementos subjetivos:

- Expropiante.

- Expropiado.

- Beneficiario.

Expropiante.- Según la Ley de Expropiación forzosa en los arts. 2/1 y en el 3 sólo podrá ser titular de esta potestad expropiatoria una Administración Pública de carácter territorial: Estado, Comunidades Autónomas, Municipios, provincias, islas,...

Si esto es así, acto seguido, no pueden los particulares, ni los entes públicos de carácter no territorial: organismos autónomos, entes institucionales, ni la Administración Corporativa ni las empresas públicas.

La L.O.F.A.G.E. en su art. 42/2 dice que no se puede ejercer la potestad expropiatoria por estos organismos públicos.

Hay distintas sentencias del Tribunal Supremo que han negado este ejercicio a entes de estas características.

¨Por qué solamente puede ser expropiante la Administración Territorial? La razón es porque sólo estas persiguen fines generales frente a las otras que los persigue de carácter particular. Como ya sabemos, un organismo autónomo se especializa en un determinado servicio.

Por otra parte, dentro de estos entes territoriales hemos de concretar qué órganos tienen atribuida la posibilidad de expropiar o potestad expropiatoria.

Con carácter general podemos decir que la Ley de Expropiación dice que las hechas por el Estado la competencia será atribuida al Gobernador Civil. En la actualidad estos han desaparecido por la L.O.F.A.G.E. y, como consecuencia, la potestad corresponde al Delegado del Gobierno.

El art. 98 de la Ley de Expropiación Forzosa dice que las faculqtades de incoación y tramitación de los expedientes pueden ser asumidas por los ingenieros jefes de los servicios respectivos en aquellos casos relacionados con obras públicas.

Por lo que se refiere a las Comunidades, el órgano competente es el Consejo de Gobierno de las mismas.

Respecto a las entidades locales, los órganos competentes son los Presidentes: el Presidente de la Diputación, del Cabildo,...

(02/03/99)

Beneficiario de la expropiación.- Es aquella persona destinataria de los bienes y derechos objeto de expropiación.

El beneficiario puede ser una Administración Pública territorial pero también una Administración Pública institucional así como los concesionarios a los que la Ley les reconozca tal condición.

Además, por causa de interés social, los beneficiarios pueden ser cualquier persona (bien natural o jurídica) siempre y cuando concurra en esa persona los requisitos establecidos en la Ley especial que a estos efectos se apruebe.

El beneficiario como elemento de la expropiación tiene que pagar el justiprecio y de acuerdo con el art. 5 del Regramento de Expropiación, puede iniciar o impulsar el procedimiento expropiatorio ya que es uno de los más interesados en que esta se lleve a cabo. Incluso puede impulsar la concresión del justiprecio que se ha de pagar al expropiado.

Expropiado.- Es aquella persona física o jurídica sujeta a la potestad expropiatoria, es decir, aquella persona sobre cuyos derechos recae la expropiación.

En este sentido, el art. 1 de la Ley de Expropiación Forzosa establece una gran amplitud ya que se refiere a cualesquiera que sean las personas o entidades a que pertenezca. Por tanto, se trata de un concepto amplio: personas físicas o jurídicas.

Objeto de la expropiación.- Es sobre lo que recae la expropiación.

Hay una gran diferencia en este punto entre la Ley de Expropiación Forzosa de 1879 que solamente establecía que podían ser objeto de expropiación los bienes inmuebles.

La Ley de 1954 no sólo recoge la de inmuebles sino también la de muebles y, en general, cualquier forma de propiedad privada o de derechos e intereses patrimoniales legítimos. Por tanto, se ha dado una importante ampliación del objeto de la expropiación forzosa (art. 1 de la Ley).

Pero surge una duda respecto a los bienes de dominio público. ¨Pueden ser expropiados los bienes de dominio público?

Se ha negado la posibilidad en tal sentido de expropiar estos bienes toda vez que son bienes destinados al servicio y uso público y en favor de la riqueza nacional.

El contenido de la expropiación se deduce de los arts. 1 de la Ley y del Reglamento respectivamente.

Su contenido es la privación de la propiedad o de cualquier derecho o interés patrimonial que, en un momento dado, la Administración considere necesario para el interés público.

Causa de la expropiación.- Es el elemento más importante.

Es la declaración de utilidad pública o interés social.

La causa es el motivo de la expropiación.

En este sentido, hay que decir que se ha ampliado considerablemente la causa expropiandi ya que en las Leyes del Siglo XIX y en la primera parte del XX, sólo se admitía la utilidad pública pensando en las grandes obras públicas como redes de ferrocarriles, presas, puentes,...

Ahora también se admite no sólo la utilidad pública sino también el interés social debido a la propia evolución del propio Estado hacia el Estado Social que busca la dignificación de la vida de los ciudadanos dejando el principio de intervención mínima. Esta es la clave de la ampliación.

La causa debe mantenerse y durar durante todo el periodo de tiempo en que se lleva a cabo el procedimiento ya que, de no durar todo el periodo porque cesa la causa, surge un derecho en favor del expropiado que es el derecho de reversión.

Este derecho consiste en la devolución de los bienes y derechos patrimoniales al expropiado ya que la causa que motivó tal expropiación desapareció.

La causa se ha ampliado al igual que el objeto. Una de las razones de su ampliación es el reconocimiento que ha hecho la Ley de beneficiarios a particulares por razones de interés social. Esta posibilidad era inimaginable en el siglo XIX no sólo en España sino en otros países europeos como es el caso de la Ley francesa de 1810.

Por otra parte, hay que señalar que la causa expropiandi, en muchos casos, está implícitamente reconocida. En este sentido, cuando se vaya a elaborar y aprobar planes de obras y selvicios del Estado, de las Comunidades, de Municipios, de provincias,... está implícita la causa de utilidad pública. Lo mismo sucede respecto de aquellos casos en los que se hace un reconocimiento genérico de la utilidad pública remitiendo su concresión al Consejo de Ministros o también respecto de aquellos bienes inmuebles que precisen las empresas declaradas de interés preferente (art. 10 y 14 de la Ley de Expropiación Forzosa).

El Tribunal Supremo también se ha pronunciado respecto al reconocimiento implícito de la causa expropiandi. La jurisprudencia del Tribunal Supremo se ha mostrado flexible respecto de los documentos o actos administrativos en los que se establece la declaración de utilidad pública. Para el Tribunal Supremo la sola mención de un bien o un derecho de contenido patrimonial en un plan de obras o servicios, es suficiente para considerar que hay un reconocimiento implícito de la causa.

También ha admitido dicho Tribunal la causa implícita en aquellos decretos que han declarado determinados conjuntos artístico arquitectónicos como bienes de interés cultural. Lo admite con una gran flexibilidad en los planes urbanísticos, es decir, todo bien que se menciona en un plan urbanístico puede ser sujeto precisamente por esta utilidad pública (esto se ve en el Plan General de Ordenación Urbana, en las normas subsidiarias, etc).

3. El procedimiento de expropiación forzosa: necesidad de la ocupación. Determinación y pago del justiprecio. Garantías ante las demoras del pago del justiprecio: la retasación.-

Como ya hemos dichho, la potestad expropiatoria es un poder de la Administración territorial que le permite realizar una transferencia coactiva de bienes y derechos de los particulares.

Es una de las potestades más gravosas que la Administración tiene frente a los particulares al igual que la potestad sancionadora.

Al igual que sucede con la potestad sancionadora, para hacer la expropiatoria es indispensable seguir un procedimiento que se prevé en el Título II de la Ley y del Reglamento respectivamente.

El procedimiento es una verdadera garantía para los sujetos implicados. Los trámites y las fases procedimentales se herigen en verdaderos derechos de los particulares afectados y, en consecuencia, la Administración no puede actuar de cualquier manera. Por tanto, esta debe respetar escrupulosamente los trámites procedimentales establecidos a tal fin.

Según el Título II de la Ley y del Reglamento, podemos distinguir las siguientes fases:

- a) La declaración de utilidad pública o interés social.

- b) La necesidad de ocupación de los bienes expropiados.

- c) La determinación y el pago del justiprecio.

- d) La toma de posesión.

a) Declaración de utilidad pública o interés social.- Se recoge en el art. 9 de la Ley.

Para proceder a la expropiación forzosa será indispensable la previa declaración de utilidad pública o interés social del fin a que se haya afectado el objeto expropiado.

Se trata, por lo tanto, de un trámite indispensable sin el cual no puede ejercerse la potestad expropiatoria.

La declaración de utilidad pública ha de hacerse por Ley salvo en aquellos casos excepcionales en los que existan declaraciones implícitas de utilidad pública o interés social: planes urbanísticos, planes de obras y servicios,...

Los arts. 12 y 13 de la Ley establecen limitaciones que no pueden ser desconocidas por la Administración.

El art. 12 se refiere a los bienes muebles: "la utilidad pública deberá ser declarada expresa y singularmente mediante Ley".

El 13 se refiere a los casos en los que la causa de la expropiación sea el interés social en los que también no se admite ninguna declaración implícita.

Por el contrario, en otros casos ya vistos sí que se admiten las declaraciones implícitas.

b) Necesidad de ocupación de los bienes expropiados.- Es en este momento cuando en efecto comienza propiamente la expropiación.

En esta fase procedimental, es cuándo la Administración concreta cuáles son los bienes que van a expropiarse y quién es el que debe soportar la expropiación.

Ramón Parada dice que en este trámite que tiene una importancia extrema, es cuándo se concreta no sólo el expropiado y el bien o derecho objeto de la expropiación. También pueden los expropiados discutir la sustitución de unos bienes por otros o bien también puede plantear, en casos de expropiaciones parciales, la expropiación total cuando le resulte antieconómico al propietario una expropiación parcial (art. 23 de la Ley).

La Ley en su art. 23 no dice exactamente cuándo el propietario puede pedir la total. Pero en sentencia del Tribunal Supremo del 04/04/1977 se entiende que el límite final para solicitar la expropiación total de una finca es el momento de iniciarse el trámite del justiprecio.

La necesidad de ocupación de los bienes expropiados es muy compleja: hemos de distinguir, por un lado, todos los trámites anteriores al acuerdo de necesidad de ocupación y por otro lado el acuerdo de necesidad de ocupación como acto en sí.

Dentro de los trámites anteriores, hay que destacar aquel que consiste en que la Administración señala la situación y localización de los bienes y derechos expropiados.

Se abre un periodo de información pública de 15 días donde los particulares hacen alegaciones, propuestas, rectificaciones, oposiciones,...

Una vez que transcurre la información pública, la Administración estudiará todas las alegaciones y en su caso, las tendrá en cuenta a la hora de la ocupación.

Este trámite de descripción de los bienes y de la información pública puede omitirse en 2 supuestos previstos en la Ley:

- Cuando el proyecto de expropiación esté tan detallado y descrito que realmente resulte ocioso una información pública.

- Cuando se decida la expropiación urgente en los que se entiende cumplido este requisito y luego se deja para el acto de replanteo la descripción detallada de los bienes y derechos objeto de expropiación (arts. 17 y 52 de la Ley).

El Tribunal Supremo ha dicho en sentencia del 22/01/1996 que, para proceder a la ocupación, es absolutamente indispensable que la Administración ya tenga partidas presupuestarias habilitadas para hacer frente a la expropiación.

Una vez se hacen estos trámites, la Administración está en condiciones de dictar el acuerdo de ocupación.

Como todo acto administrativo, se ha de notificar a los interesados y se tendrá que publicar y este acto es impugnable tanto en sede administrativa mediante el nuevo recurso de alzada (novedad de la Ley 4/1999) y mediante el recurso contencioso administrativo.

Hay que señalar que esto es admisible incluso cuando la Ley lo niegue. Esto lo ha ido declarando el Tribunal Supremo en distintas sentencias como es la sentencia del 30/09/1996 que se basa en los arts. 24/1 y 106/1 de la Constitución. Por tanto, es perfectamente fiscalizable el acuerdo de necesidad de ocupación. Esto se ha señalado por el Tribunal Supremo porque la Ley llegaba a impedir a recurrir a la tutela judicial efectiva en estos casos. Esto responde al momento en que se redactó la Ley donde evidentemente no existía un Estado de derecho.

Una vez que la Administración tiene preparado el acuerdo de ocupación, puede proceder a revocarlo.

Este acuerdo de necesidad de ocupación va a determinar el comienzo del plazo de los 6 meses a que se refiere el art. 56 de la Ley de Expropiación Forzosa para la determinación del cómputo de los intereses de demora.

(03/03/99)

c) Determinación y pago del justiprecio.- Para que exista una expropiación es absolutamente indispensable que el Estado le pague una cantidad al expropiado y esa cantidad es el justiprecio.

Se puede definir como una indemnización económica que se le da al expropiado en compensación por la expropiación.

El art. 33/3 de la Constitución alude simplemente a la indemnización pero no hace referencia al carácter previo de la misma. En nuestro ordenamiento ha sido tradicional que la indemnización tenga carácter previo. No obstante, la circunstancia de que la Constitución no establezca específicamente ese carácter previo, ha producido una controversia doctrinal y jurisprudencial sobre si la indemnización al expropiado debe o no ser previa.

Autores como García de Enterría que siguen la línea tradicional, entienden que, en todo caso, la indemnización debe ser previa.

Otros como Ramón Parada, apoyándose en las expresiones del 33/3 de la Constitución y en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional como la del 19/12/1986 consideran que la indemnización no necesariamente tiene que ser previa.

En cualquier caso, lo que sí tiene que producirse es una compensación económica lo más aproximada al valor real del bien objeto de expropiación.

La voluntad de la Ley es que esa cantidad se aproxime al valor real de la cosa que se expropia.

La Ley evita los valores fiscales (no los toma en consideración) y en los arts. 38 y siguientes, nos da un conjunto de reglas para concretar el valor de fincas urbanas, rústicas, solares, acciones, obligaciones, cuotas y demás participaciones sociales. Por tanto la Ley se muestra principalmente exhaustiva y casuística en este extremo.

Sin embargo, la jurisprudencia del Tribunal Supremo en la interpretación y aplicación de estas reglas, ha dado una gran flexibilidad y discrepcionalidad a los justiprecios que señala la Administración y más concretamente a los justiprecios señalados por los Jurados Provinciales de Expropiación. No ha querido la jurisprudencia establecer una doctrina precisa sino que ha preferido darle a la Administración un alto grado de autonomía para que sea esta la que determine el justiprecio.

Por otra parte, en cuanto a la determinación del justiprecio, la Ley de Expropiación establece distintas fórmulas que se analizarán someramente:

- a) El mutuo acuerdo entre Administración y expropiado. En este caso no hay controversia por acuerdo y la Administración paga sin ninguna objeción por parte del expropiado. No obstante, como la Administración debe seguir un procedimiento para su actuación, se precisa la realización de unos informes técnicos así como la participación de la intervención para garantizar que la cantidad que se le va a abonar al expropiado es correcta para evitar usos alegres del dinero. En el seno de la Administración Local se requiere que el acuerdo que se adopte, se ratifique por los Plenos de las mismas (art. 22/2/1 de la L.R.B.R.L. y el 50/14 del Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales del 28/11/1986).

2| El cómputo del plazo del interés, se hace a partir de la suscripción del convenio y no desde la ratificación que haga el Pleno de la Corporación del acuerdo mencionado.

- b) Lo habitual es que no se llegue a un acuerdo con facilidad, es decir, que el particular no está de acuerdo con la cantidad. En este caso, la Ley da otras posibilidades para determinar el justiprecio.

Las hojas de aprecio.- Esta segunda forma es la de las Hojas de Aprecio formuladas por los particulares expropiados y por la Administración.

En este extremo, hemos de decir que cuando no hay acuerdo, la Administración, en una pieza separada, describirá detalladamente el bien o derecho expropiado y luego, en el plazo de 20 días contados a partir de la notificación practicada al expropiado, el expropiado formulará la hoja de aprecio.

En esta hoja de aprecio, el particular señalará motivadamente cuál es el valor que él entiende que la Administración le debe abonar por la expropiación.

Para avalar esa cantidad, es perfectamente posible que este adjunte un informe pericial (que irá a su cargo) que fundamentará esa cantidad que él propone.

Una vez que esa hoja de aprecio la tiene la Administración, la estudia y en igual plazo de 20 días, puede aceptar o rechazar la cantidad que le haya propuesto el expropiado.

Si se acepta, se ajusta el justiprecio y se procede a su pago.

Cuando la Adminisjración entienda que esa cantidad no se ajusta a la realidad, en un plazo de 15 días, formulará su propia hoja de aprecio también motivando sus razones y echando abajo las razones del expropiado.

Una vez que el expropiado tiene esa hoja de aprecio, la puede rechazar o aceptar.

Si la acepta, se acabó el problema.

Si la rechaza, ese asunto pasa al Jurado Provincial de Expropiaciones, forma esta que también propone la Ley.

Este Jurado está integrado por un magistrado, por técnicos de la Administración, por un abogado del Estado, por un notario y por representantes de ciertos colectivos como cámaras oficiales, colegios profesionales,...

Es un órgano administrativo. Esto es porque la jurisprudencia se ha equivocado y le ha atribuido competencias quasi jurisdiccionales. Se parecen a los Tribunales Económico-administrativos.

Ese Jurado toma esa pieza separada y resuelve motivadamente en el plazo de 8 días.

Esa decisión debe ser tomada por mayoría de votos, es ejecutoria y además ha de tener en cuenta los criterios de valoración que se hayan seguido para llegar a la determinación del justiprecio.

Por lo tanto, la decisión de este Jurado ultima el asunto del justiprecio.

Una vez los expropiados tienen la decisión del Jurado, pueden aceptarla o impugnarla.

La decisión de este Jurado puede ser impugnada ante los tribunales de lo contencioso administrativo.

Cabe también la interposición del recurso extraordinario de reposición con la particularidad de que este recurso lo resuelve el propio Jurado.

En este punto se plantea la discursión si el propio Jurado puede conocer este recurso. Esto es rechazado por algunos autores.

Sin embargo, algunos dictámenes del Consejo de Estado aclararon este tema y entendieron que este Jurado podía conocer y resolver los recursos extraordinarios de revisión que pudieran interponerse contra las determinaciones de los justiprecios.

Una vez que el Jurado decide, comienza el cómputo del tiempo que va a dar lugar a la caducidad del tiempo. Valdrá 2 años. Si transcurre este tiempo y no se paga o no se consigna la indemnización, entra en juego la caducidad y deberá hacerse una nueva valoración adaptada a los cambios de valor de la moneda.

El sistema de Jurado Provincial de Expropiaciones fue recogido por la Ley de Expropiación y se puede encontrar en otros países como Francia, Holanda, Suecia, Francia,... Por tanto, es un sistema avalado por el derecho comparado.

En la determinación del justiprecio, ¨cuál es el momento que se tiene en cuenta para concretar la cantidad? Puede darse la circunstancia que, cuando la Administración expropia un bien y tiene tras esta expropiación un plan urbanístico que puede reclasificar una determinada zona (con el consiguiente cambio en la valoración de los bienes que en esa zona hay). En tal sentido podemos decir que ese momento es el que coincide con el inicio del expediente del justiprecio de suerte que las plusvalías que se produzcan como consecuencia de la aprobación de obras, planes urbanísticos,... no serán tenidas en cuenta por la Administración a la hora de establecer el justiprecio.

Además, las mejoras que se detecten con posterioridad a este momento, no se deberán tener en cuenta salvo que sean absolutamente indispensables para la conservación de esos bienes expropiables.

Aunque no se indemniza por el valor sentimental, en cambio la Ley sí admite la indemnización de un 5% como precio de afección. Esta indemnización no se abonará al expropiado cuando, como consecuencia de la naturaleza de la expropiación, conserve el uso y disfrute de los bienes expropiados.

d) Pago y toma de posesión de los bienes.- El pago debe realizarse por la Administración en el plazo de 6 meses y, trascurrido estos, inmediatamente comienzan a generarse intereses de demora.

El Tribunal Supremo interpretando estas cuestiones, ha declarado que estos intereses surgen por ministerio de la Ley y, por consiguiente, no es necesario que el particular presente reclamación o requerimiento para que la Administración le pague esos intereses (aunque nada le impide que presente tal reclamación). Hay una obligación legal para la Administración de abonar esos intereses.

El plazo para reclamar esos intereses es de 5 años que es cuando prescribe la acción.

Respecto del pago estrictamente considerado, lo normal es que se le pague en dinero directamente o que se consigne esas cantidades (tanto el principal como los intereses) en la caja general de depósitos o en alguna de sus subcursales.

Una vez que se determina la cantidaj la Administración la debe pagar.

Pero puede suceder que esta no abone la cantidad en tiempo y forma por circunstancias varias.

Cuando transcurren más de 2 años sin que la Administración pague, surge el derecho a la retasación.

Retasación.- Esta se regula en los arts. 58 de la Ley y 74 del Reglamento.

Supone una novedad que introdujo la Ley de 1954 para compensar adecuadamente al expropiado cuando la Administración no hace frente a la obligación del pago.

Como ha dicho el Tribunal Supremo, la retasación, en ningún caso, tiene finalidad sancionadora. Lo que persigue es garantizar al particular expropiado una indemnización patrimonial adecuada y justa.

Cuando transcurran estos 2 años, el expropiado solicita la retasación.

El expropiado formula una nueva hoja de aprecio exponiendo las causas y motivos por lao que entiende que la cantidad que se debe abonar es superior a la que se debía desde hace 2 años.

Hay que tener en cuenta que esta no es una simple actualización del justiprecio sino que es una nueva valoración que deberá tener en cuenta las modificaciones cualitativas y cuantitativas que, por el transcurso del tiempo, haya experimentado el bien o derecho objeto de expropiación.

El plazo en el que puede el expropiado es el del art. 1964 del Código Civil relativo a las acciones personales (que es de 15 años).

La retasación aunque está ordenada a la justicia, ha sido criticada por la doctrina (como por Eduardo García de Enterría) que entienden que es poco operativa y funcional. Por esto ellos abogan por un nuevo sistema que fuera más rápido y automático y que eludiera el gravoso procedimiento de la hoja de aprecio.