Bienes de la Administración

Derecho administrativo español. Administraciones Públicas. Dominio público. Patrimoniales. Comunales. Régimen. Adquisición. Transmisión. Enajenación. Cesión. Protección. Explotación. Privilegio de inembargabilidad

  • Enviado por: Victoria
  • Idioma: castellano
  • País: España España
  • 43 páginas

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LOS BIENES

DE LA ADMINISTRACIÓN

Dominio público, bienes patrimoniales, bienes comunales y régimen.

Trabajo para Derecho Administrativo II

Grupo Derecho-LADE

4 de enero de 2005.

_________ Índice __________________________________

  • Introducción: clases y regulación

  • 1.1 Clasificación ................................................................... Pág. 2

    1.2 Regulación legal ..................................................................... 4

  • Evolución histórica de los bienes públicos …......………....…... 5

  • Régimen jurídico básico

  • 3.1 Adquisición de bienes por la Administración ..................... 6

    3.2 Transmisión, enajenación o cesión ..................................... 9

    3.3 Protección de los bienes públicos ..................................... 11

    3.4 Explotación de los bienes de la Administración ............... 15

    3.5 Privilegio de la inembargabilidad ....................................... 16

  • El dominio público

  • 4.1 Concepto y elementos que los integran ............................ 16

    4.2 Evolución histórica .............................................................. 20

    4.3 Clasificación ......................................................................... 20

    4.4 Regulación legal ................................................................... 24

    4.5 Afectación, desafectación y demanialidad ........................ 25

    4.6 Las mutaciones demaniales ................................................ 27

    4.7 Régimen de utilización y protección .................................. 28

  • Los bienes patrimoniales

  • 5.1 Concepto y regulación legal ............................................... 34

    5.2 Régimen jurídico .................................................................. 35

    5.3 Especial referencia a la STC 166/1998 ............................... 36

  • Los bienes comunales

  • 6.1 Origen y evolución de la distinción entre bienes de propios y bienes comunales ............................................................ 37

    6.2 Régimen jurídico .................................................................. 38

    6.3 Los montes vecinales en mano común ............................. 38

  • Mención a la Ley 33/2003 del Patrimonio de las Administraciones Públicas ........................................................ 39

  • Conclusión personal .................................................................. 40

  • Bibliografía ……………………………....…………………….............. 42

    ______________________________________________________

    LOS BIENES DE LA ADMINISTRACIÓN

    1. Introducción: clases y regulación

    1.1 Clasificación:

    La Administración Pública necesita, para el desempeño de sus fines, además de los poderes o potestades jurídicas que el ordenamiento le otorga, una serie de medios de distinta categoría:

  • Medios personales: personas que prestan servicio a la Administración (funcionarios públicos).

  • Medios materiales:

  • 2.1 Dinerarios: recursos económicos o financieros (conforman la Hacienda Pública).

    2.2 No dinerarios o en especie: bienes públicos.

    Así, los bienes de que disponen las Administraciones sirven a la satisfacción de los fines públicos que tienen asignados, y sus características principales son:

    • Su titularidad corresponde a la Administración Pública.

    • Se someten a un régimen especial.

    • Están destinados al cumplimiento de los fines de interés público, por lo que el derecho establece normas particulares de adquisición, uso y disfrute, y en su caso enajenación.

    Dentro de los bienes materiales no dinerarios, podemos distinguir en primer lugar los bienes que originariamente son de los particulares pero que la Administración necesita procurarse para cumplir sus fines, y ello normalmente a través de la expropiación forzosa. Al respecto, la Constitución, en sus artículos 35 y 53, garantiza la propiedad de los particulares frente al Estado pero estableciendo la posibilidad de sacrificarse únicamente en beneficio de un interés público mediante la justa indemnización. Este tipo de bienes responde a la función social de la propiedad que establece nuestro ordenamiento jurídico, y en todo caso, estos límites de la propiedad privada deberán ampararse en normas de rango de ley.

    Por otro lado, nos encontramos con aquellos bienes que son propiedad de la Administración, bien a través de una expropiación forzosa o porque la ley así lo establezca. También así lo contempla la Constitución, recogiendo diversas clases de bienes caracterizados por su titularidad correspondiente a los Entes Públicos:

  • Bienes reservados al sector público: art. 128.2.

  • Bienes de dominio público, bienes comunales y bienes integrantes del Patrimonio Nacional: art. 132.

  • Bienes patrimoniales de los Entes Públicos: art. 132.3.

  • Sin embargo, dentro de las propiedades de la Administración suele establecerse una gran división que distingue entre bienes de dominio público y bienes patrimoniales (denominados bienes de dominio privado por algunos sectores de la doctrina).

    Los bienes de dominio público, o demaniales, son los que siendo propiedad de un ente público están afectos a un uso o servicio público, o al fomento de la riqueza nacional, y por tanto quedarán fuera del comercio de los hombres (res extra comercium), tal y como establece el art. 339 del Código Civil. Por tanto, las carreteras, parques, plazas y calles serán ejemplos de bienes afectos a un uso público, y los locales en los que tengan sus dependencias las Administraciones Públicas o un edificio de una facultad universitaria, ejemplos de bienes afectos a un servicio público. Además, cabe señalarse que estos bienes estarán sometidos por entero a normas de derecho público.

    En cuanto a los bienes patrimoniales, son bienes que la Administración posee y utiliza como cualquier particular, por lo que se regulará por el derecho privado (fundamentalmente por el Código Civil). Sin embargo, la presencia de la Administración supondrá siempre un poder añadido irrenunciable en relación con estos bienes, por lo que contará con algunos elementos singulares. Así, los bienes patrimoniales son aquéllos en los que no concurre la circunstancia de afectación a un uso o servicio público de los bienes demaniales, tal y como señala el Código Civil en su art. 340.

    De esta forma, lo verdaderamente determinante para saber si un bien es de derecho público es su destino o afectación. Sin embargo, esta distinción se ha puesto de manifiesto como relativa por el Tribunal Constitucional, en la Sentencia 166/1998 de 15 de julio, no sólo por la aparición de importantes patrimonios separados del Patrimonio del Estado y al servicio de concretos fines, sino también por la flexibilización en la práctica, pese a las exigencias legales, de la desafectación de un bien demanial de un uso o servicio público, lo que permite a la Administración recuperar su disponibilidad como objeto de tráfico privado y el fenómeno a la inversa de la afectación material de bienes de naturaleza patrimonial a finalidades de interés general.

    Para terminar con la clasificación, señalaremos el artículo 132 de la Constitución Española, que se referirá a bienes públicos al hablar de:

    • Bienes de dominio público.

    • Bienes comunales.

    • Bienes del patrimonio del Estado.

    • Bienes de las Comunidades Autónomas y Corporaciones Locales.

    • Bienes de organismos públicos y entidades públicas dependientes de la Administración del Estado, Comunidades Autónomas o locales.

    Por tanto, se establece que no tendrán la consideración de bienes públicos:

    • Los montes vecinales en mano común: montes que con independencia de su origen pertenecen a los vecinos sin asignación de cuotas, en su calidad de grupo social, y han venido aprovechándose consuetudinariamente en mano común por estos, por lo que no pertenecerán a ninguna entidad pública. Serán inalienables, imprescriptibles e inembargables y no estarán sujetos a contribución alguna ni a cuota de sociedad agraria.

    • Los bienes privados de interés público: comprenden todos aquellos bienes de titularidad privada sobre los que se plantea algún tipo de interés público, como son los bienes inmuebles destinados a la agricultura y los bienes muebles del patrimonio histórico artístico.

    1.2 Regulación legal:

    El régimen básico aplicable a los bienes de la Administración viene determinado por una serie de reglas de Derecho Administrativo que comprenden la regulación de los órganos competentes para la gestión de los bienes, régimen de inventarios, investigación, reivindicación y deslinde, así como la adquisición, gravamen y transmisión de los mismos (como más tarde estudiaremos).

    Según el art. 2 de la Ley del Patrimonio del Estado, los bienes y derechos del Patrimonio se rigen por dicha Ley, y subsidiariamente por las normas del Derecho privado civil o mercantil. De esta forma, las reglas básicas aplicables configuran un régimen peculiar respecto del Derecho común que debe estar legitimado por normas con rango de ley (función que cumple la Ley del Patrimonio del Estado) y que está saturado de privilegios y facultades exorbitantes. Por lo tanto, la regulación legal de los mismos (que posteriormente trataremos con mayor determinación para cada uno de los tipos de bienes), se contiene en diversos textos:

    • Ley General Presupuestaria de 1977: en su art. 2 los diferencia de la Hacienda Pública en el sentido de que si bien producen rentas para la misma no forman parte de ella (misma distinción que establecen las Comunidades Autónomas en sus Estatutos).

    • Código Civil: artículos 338 a 345.

    • Ley del Patrimonio del Estado de 1964, y su Reglamento (Decreto 3588/1964, de 5 de noviembre).

    • Legislación autonómica, que deberá acomodarse en esta materia a la legislación estatal, tal y como establece la STC de 27 de julio de 1982.

    • Legislación local: artículos 74 a 87 del Texto Refundido, aprobado por Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril y el Reglamento de Bienes de la Corporaciones Locales, aprobado por Real Decreto de 13 de junio de 1986.

    • Constitución Española: como ya hemos señalado, se encarga de clasificarlos y definirlos. Además de lo ya mencionado, cabe añadir que el artículo 132 establece una reserva de ley para los bienes de dominio público y los patrimoniales.

    Además, debemos añadir la regulación del Patrimonio Nacional o bienes afectados a la Corona (Ley 23/1982, de 16 de junio) y las regulaciones concretas de las llamadas propiedades especiales: aguas, puertos, minas, hidrocarburos, montes, patrimonio histórico, etc.

    Como conclusión final, debemos establecer que a los bienes de dominio privado o patrimoniales se les aplica un régimen jurídico de Derecho público y que los bienes de dominio público están sujetos a reglas de Derecho administrativo bastante minuciosas.

    2. Evolución histórica de los bienes del poder público

    El poder público siempre ha tenido bienes que le han permitido llevar a cabo sus funciones, para lo cual tenían un régimen jurídico separado. Así, en la antigua Roma, con el término de res extra comercium, se hacía mención a las cosas públicas.

    Con la implantación del Estado Constitucional y el Estado Liberal, la situación respecto a estos bienes experimentará un gran cambio. Según las teorías liberales, el Estado será quien preste una serie de servicios mínimos que lógicamente no supongan ningún tipo de rentabilidad, constituyendo el llamado principio de mínima intervención del Estado. Además, al surgir el Estado Liberal, la Iglesia, los municipios, las compañías religiosas, etc. eran propietarias de grandes cantidades de terrenos y de otros tipos de bienes que no se podían tocar (las llamadas posesiones en manos muertas). Por lo tanto, existirá un gran conflicto entre las ideas y principios liberales y el estatus de estos grupos sociales y sus bienes. Por ello, y con el fin de solucionarlo, se postularía la necesidad de desamortizar esos bienes, dándose las llamadas leyes desamortizadoras, las cuales consiguieron que determinados bienes que estaban en situación estática pudieran entrar en el comercio, y así pudieran ser enajenados.

    Dentro de esta corriente desamortizadora, deberemos distinguir diferentes etapas:

    • Primera Etapa: a finales del siglo XVIII, bajo el reinado de Carlos IV y la dirección de Godoy (1798-1809).

    En esta etapa se dictan las Reales Órdenes del 25 de septiembre de 1798, que propiciaron la desamortización de determinados bienes que pertenecían a la Compañía de Jesús y Colegios Mayores. La razón que llevaría a emprender estas acciones fue la precaria situación de la Hacienda Pública.

    • Segunda Etapa: fue dirigida por Mendizábal e incluye las leyes desamortizadoras dictadas entre 1836 y 1841.

    Durante estos años, un conjunto de bienes que estaban en manos muertas pasará a los particulares a través de una enajenación al mejor postor. Principalmente se llevaron a cabo para intentar subsanar los gastos originados por las Leyes Carlistas del siglo XIX español.

    • Tercera Etapa: dirigida por Pascual Madoz a través de la Ley de 1 de mayo de 1855.

    Es una desamortización que consiguió que una gran cantidad de bienes fuera a manos privadas, siendo los beneficiarios burgueses, abogados, médicos, etc.

    El proceso desamortizador produjo una reducción importante de los bienes que eran posesión del Estado. Pero, lógicamente, el Estado se quedó con otros tantos, que se deducen de la existencia de una organización administrativa destinada a la gestión de bienes. Dentro de esta organización se encuentra la Dirección General de Rentas, que pasará a ser la Dirección General de Propiedades y Rentas del Estado. La propia Ley Madoz relacionó algunos bienes que se le confieren al Estado, así como leyes específicas (como la de Montes Públicos, de 1863) o incluso la Ley de 12 de mayo de 1865, que regula el patrimonio de la Corona.

    De esta forma, y a pesar de la importancia de las operaciones desamortizadoras, el Estado siguió conservando bienes públicos.

    Pero con el paso del tiempo, se llegará a la instauración del Estado Social y, con él, el poder público asumirá nuevas responsabilidades para satisfacer nuevas necesidades colectivas, siendo necesarios más bienes y más dinero. De esta forma, el Estado se hará cada vez con más adquisiciones, generalmente en la forma de empresas públicas.

    Sin embargo, todo ello quedará atrás con el devenir de los años y en la actualidad nos encontramos con una postura contraria, con una tendencia a la privatización, hasta el punto de que algunos sectores de la sociedad hablan de las nuevas amortizaciones.

    3. Régimen jurídico

    3.1 Adquisición de bienes por la Administración:

    Las normas sobre la adquisición, gravamen y disposición de los bienes de la Administración se encuentran, principalmente, en la Ley del Patrimonio del Estado y en el Reglamento de Bienes de las Corporaciones Locales.

    Así, el artículo 19 de la Ley del Patrimonio señala que el Estado podrá adquirir bienes y derechos por:

    • Atribución por ley.

    • A título oneroso, con ejercicio o no de la facultad de expropiación.

    • Por herencia, legado o donación.

    • Por prescripción.

    • Por ocupación.

    Por lo tanto, debemos llegar a la conclusión de que los modos que tiene el Estado de adquirir bienes son muy parecidos a los de cualquier particular, lo cual se refleja en el artículo 609 del Código Civil, que enumera las diferentes formas de adquirir la propiedad con un esquema muy similar al de la legislación administrativa:

    • Por ocupación.

    • Por atribución legal.

    • Por donación.

    • Por sucesión testada o intestada.

    • Por contrato mediante la traditio.

    • Por prescripción.

    A continuación, haremos una breve descripción de cada una de las formas de adquirir bienes por parte de la Administración:

    • Adquisición por atribución de la Ley:

    Las diferentes leyes pueden atribuir bienes y derechos de contenido patrimonial a la Administración, presumiéndose por el artículo 20 de la Ley del Patrimonio el carácter de patrimoniales de los mismos. Por tanto, se establece que no serán bienes de dominio público salvo que se destinen a un uso o servicio público.

    Asimismo, deben ser mencionados los bienes mostrencos, bienes vacantes y sin dueño conocido, y por ello la Ley de Mostrencos. Ésta señala la posibilidad del Estado de apropiarse de este tipo de bienes, entre los que se incluyen los buques que llegan a las costas por naufragio, sus cargamentos, y en general, todos aquellos bienes de personas que hayan muerto intestadas y sin parientes que tengan derecho a sucederlas. Sin embargo, todo ello no impide la opción de que los particulares se atribuyan estos bienes, y así lo establece la Resolución de la Dirección General de los Registros y el Notariado de 8 de julio de 1920, que permite a los particulares apropiarse de estos bienes vacantes y sin dueño siempre y cuando tomen posesión de los mismos y cumplan las normas establecidas a este fin, doctrina incluida en la Ley del Patrimonio en sus artículos 20 a 22.

    De este modo, la Ley de Mostrencos no imposibilita a los particulares para que tomen posesión con efectos adquisitivos de las fincas abandonadas, sino que otorga al Estado una facultad de apropiación protegida por una acción reivindicatoria y con la carga de la prueba de que el poseedor o detentador no es el dueño de la finca.

    Ejemplos de este tipo de adquisiciones por parte del Estado son las cesiones urbanísticas, ya que su legislación impone determinadas zonas para espacios públicos; la Ley 10/1983 relativa al asunto Rumasa y la Ley de Aguas de 1985, donde se califican las aguas subterráneas como aguas públicas.

    • Adquisición a título oneroso:

    La adquisición a título oneroso se recoge en el artículo 19 de la Ley del Patrimonio del Estado, autorizando a la Administración a adquirir bienes a través de la expropiación forzosa. Sin embargo, también podrá llevarse a cabo de igual forma que entre particulares, a través de ciertos contratos civiles o administrativos, y por tanto, mediante la traditio, en cualquiera de las formas del artículo 609 del Código Civil.

    Asimismo, la Ley del Patrimonio establece que los bienes inmuebles deben ser adjudicados por concurso público, si bien hay una serie de excepciones en las que éste se puede obviar y puede realizarse por contratación directa:

    - Cuando lo autorice el Consejo de Ministros para la adquisición de terrenos no destinados a la construcción de edificios.

    - Cuando el Ministerio de Hacienda pretenda bienes necesarios para satisfacer necesidades urgentes que no puedan demorarse.

    De todos modos, en el caso de que deba tramitarse el concurso público, el Ministerio competente para ello será el de Hacienda, salvo al adquirir terrenos no destinados a la construcción de edificios, en cuyo caso la competencia será del Ministerio que deba utilizarlos.

    En cuanto a las Administraciones diferentes a la General del Estado, lo normal en las Comunidades Autónomas será adquirir a través de concursos públicos, y en el caso de la Entidades Locales, queda regulado por la legislación local. De este modo, el artículo 11 del Reglamento de Bienes de las Corporaciones Locales, señala dos requisitos añadidos para la adquisición de bienes:

    - Cuando se trate de bienes inmuebles se precisará, a parte del concurso público, informe pericial.

    - Cuando se trate de bienes de carácter histórico-artístico, se precisará además un informe del órgano autonómico o estatal competente siempre que el importe exceda del 1% de los recursos ordinarios del Presupuesto de la Corporación o del límite general establecido para la contratación directa en materia de suministros.

      • Adquisición por herencia, legado o donación:

    En cuanto a la herencia, debemos señalar que su aceptación deberá producirse a beneficio de inventario.

    Por lo que se refiere al legado o a la donación, su adquisición estará condicionada a la instrucción de un expediente administrativo, en el que deberá constar que las deudas de esos bienes que se donan no superan los beneficios que reportarán al Estado, evitando así que un particular pretenda desprenderse de bienes gravados con hipotecas. En el ámbito estatal se establece en los artículos de 956 a 958 del Código Civil y en el art. 24 de la Ley del Patrimonio, correspondiendo su competencia al Consejo de Ministros a propuesta del Ministro de Hacienda. Para el ámbito local se encuentra en el artículo 12 del Reglamento de Bienes de las Corporaciones Locales, y además se regulan en su art. 13 las adquisiciones gratuitas con condiciones o modalidades de afectación permanente.

    • Adquisición por prescripción o por ocupación:

    Ambas formas se regularán a través de las leyes comunes, esto es, mediante legislación privada, y en concreto, la adquisición de bienes por parte del Estado por prescripción responderá a los términos previstos en los artículos 1931 y siguientes del Código Civil.

    Sin embargo, a las posibilidades recogidas en el artículo 19 de la Ley del Patrimonio del Estado hay que añadir una sexta, que es la adquisición por resolución judicial o administrativa. Esta fórmula responde a los casos de adjudicación en pago de deudas como consecuencia de procedimientos judiciales o administrativos y también pueden derivar de penas o grandes sanciones administrativas.

    3.2 Transmisión, enajenación o cesión:

    En principio, la Administración Pública podrá enajenar y disponer de sus bienes al igual que un particular, pero debido a los intereses públicos que persigue, hay reglas administrativas especiales que se superponen a las reglas civiles.

    Antes de su estudio, cabe señalarse la regla fundamental de que los bienes de dominio público, mientras lo son, son inalienables e imprescriptibles, al igual que se mantiene la inalienabilidad de los bienes de la Corona y el Estado (artículos 61 y 62 de la Ley del Patrimonio, modificados por la ley 31/1990 de 27 de diciembre).

    Además, como requisito general se exige la previa delimitación de su situación física así como la depuración de su situación jurídica, tal y como establece el artículo 64 de la Ley del Patrimonio.

    Para su estudio distinguiremos la enajenación de bienes inmuebles, la de los bienes muebles y la cesión gratuita.

    • Enajenación de bienes inmuebles:

    Se requiere la declaración de alienabilidad dictada por el Ministerio de Hacienda, realizándose normalmente mediante subasta pública. De esta forma, al ceder un bien patrimonial, se excluirá del dominio público, no estará destinado a un uso o servicio público.

    Por otro lado, la competencia para acordar la venta de bienes inmuebles variará en función del valor del bien en tasación pericial, distinguiéndose que corresponderá al Ministerio de Hacienda hasta los 3.000 millones de pesetas y, superados éstos, al Consejo de Ministros. De esta forma lo establece la Ley del Patrimonio en sus artículos 61 a 63, no exigiéndose ya la promulgación de una ley para bienes peritados en más de 4.000 millones de pesetas.

    La enajenación de bienes inmuebles por parte de la Administración se llevará a cabo por un procedimiento diferente al de los particulares. Dicho procedimiento específico no es otro que la subasta con adjudicación al mejor postor, si bien la misma contempla dos excepciones:

    - Cuando el Consejo de Ministros, a propuesta del Ministro de Economía y Hacienda, autorice la contratación directa.

    - En el caso de solares que resulten inedificables, o fincas rústicas que no constituyan una superficie económicamente explotable, reconociéndose un derecho de preferencia a favor de los propietarios de las fincas colindantes.

    Asimismo, debido al progreso que experimentaron las relaciones interadministrativas se modificó la Ley del Patrimonio, permitiendo una mayor agilidad o flexibilidad para enajenar o ceder bienes. De este modo, la Ley 21/1986 ampliaba los supuestos de contratación directa por el Ministerio de Economía y Hacienda, dentro del límite de valoración inferior a los 1.000 millones de pesetas, a los siguientes:

  • Cuando el adquiriente es otra Administración Pública o cualquier otra persona jurídica perteneciente al sector público.

  • Cuando el adquiriente es una entidad asistencial sin ánimo de lucro, o una iglesia, comunidad o confesión religiosa legalmente reconocida.

  • Cuando se declara desierta una subasta pública o resulta fallida como consecuencia del incumplimiento de sus obligaciones por parte del adjudicatario.

  • Cuando por razones excepcionales resulta más aconsejable para los intereses del Estado la enajenación directa.

  • En cuanto a la permuta, se aplicarán reglas similares y se admitirá cuando la diferencia del valor entre los bienes a permutar no supere el 50% del valor del mayor. Además, se exigirá también la declaración de alienabilidad y la tasación pericial, que determinará, al igual que en la enajenación, el órgano competente.

    Por su parte, las Comunidades Autónomas también podrán ceder y enajenar bienes inmuebles siempre que lo hagan supeditadas a sus propias leyes sobre patrimonio, que normalmente seguirán las mismas pautas que la Ley del Patrimonio del Estado.

    Por último, mencionaremos la venta, cesión o permuta de bienes inmuebles por parte de las Corporaciones Locales. En este caso las normas sí son relativamente distintas:

    • Cuando el valor del bien inmueble supera el 10% de los recursos ordinarios de la Corporación Local, se aprobará dicha disposición del bien por el Pleno de esa Corporación.

    • Si el bien inmueble supera el 25%, además se necesitará autorización por parte de la Comunidad Autónoma.

    • Cuando esos bienes tengan carácter histórico-artístico o monumental, la entidad local tendrá que recabar un informe del órgano estatal o autonómico que tenga las competencias sobre esos bienes pertenecientes al patrimonio artístico.

    En cualquier caso, las normas reguladoras que regirán son las de contratación de las Corporaciones Locales, esto es, los artículos 109.1, 110, 112, 114 y 117 del Reglamento de Bienes de las Entidades Locales.

    • Enajenación de bienes muebles:

    La enajenación y cesión de estos bienes será competencia del Ministerio que los hubiera venido utilizando, implicando su acuerdo de venta la desafectación de dicho bien.

    Para la cesión de un bien mueble se requiere también la adjudicación, siguiendo un procedimiento reglado como es la subasta. Sin embargo, cuando el valor de los bienes no exceda de 500.000 pesetas o se trate de bienes obsoletos o deteriorados podrá acordarse la enajenación directa, tal y como establece el artículo 95 de la Ley del Patrimonio.

    • Cesión gratuita:

    Además de la enajenación y permuta de bienes debemos hablar de la cesión gratuita. Ésta queda autorizada por la Ley del Patrimonio para bienes que no estén afectados a un uso o servicio público y para cuando se prevea que ese bien no se va a explotar. Así mismo, deberá cumplir el requisito de que el receptor del bien sea un organismo que tenga una utilidad pública, como sucede con las entidades de carácter asistencial sin ánimo de lucro. De esta forma, por razones de interés social, podrán cederse a las Comunidades Autónomas y a las Corporaciones Locales bienes inmuebles del Patrimonio del Estado ubicados en su territorio, tal y como establecen los artículos 74 a 77 de la Ley del Patrimonio, quedando los mismos sujetos al control del Ministerio de Hacienda.

    Una vez cedido el bien, este deberá estar destinado a una finalidad pública y mantener su destino durante al menos treinta años. En concreto, el Reglamento de Bienes de las Entidades Locales, en sus artículos 110 y 111, exige que el bien cedido cumpla la finalidad para la cual se cedió en un plazo de 5 años. Señala también que los bienes inmuebles podrán cederse a entidades o instituciones públicas para fines que redunden en beneficio de los habitantes del término municipal, así como a instituciones privadas de interés público sin ánimo de lucro, previa instrucción de expediente y con el voto favorable del Pleno, siempre que se informe a la Comunidad Autónoma. En el supuesto de que no se cumpla la finalidad o no se mantenga en su destino, el bien cedente revertirá a la Administración cedente, debiendo pagar los deterioros y desperfectos que el mismo haya sufrido, y el Ministerio de Economía y Hacienda será el encargado de vigilar y controlar estos efectos.

    Por último, debemos señalar que los conflictos que resulten de estas enajenaciones se dirigirán ante la jurisdicción contencioso-administrativa para los aspectos meramente administrativos, mientras que todas las cuestiones de propiedad, arrendamiento y similares se someterán a la jurisdicción civil, tal y como establecen el artículo 1 de la Ley Hipotecaria, el artículo 22 de la Ley Orgánica del Poder Judicial y el artículo 2 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.

    3.3 Protección de los bienes de la Administración:

    Los bienes públicos se defenderán, con carácter general, con todos aquellos instrumentos con los que cuenta cualquier particular, pero a parte de éstos de carácter civil, la legislación administrativa establece algunas especialidades.

    Así, la protección de esta clase de bienes se llevará a cabo mediante los siguientes mecanismos:

    • Inventarios y catálogos.

    • Inscripciones en el Registro de la Propiedad.

    • Potestad de deslinde.

    • Reintegro posesorio.

    • Acción de investigación.

    • Desahucio administrativo.

      • Realización de inventarios y catálogos:

    La protección de los bienes de la Administración se asegura mediante su inscripción en inventarios y catálogos administrativos, que permiten un conocimiento exacto de éstos. Así, cualquier administración deberá elaborarlos y aparecerán tanto bienes muebles, como inmuebles y títulos de valor.

    La Ley del Patrimonio, en su artículo 6, impone al Ministerio de Hacienda la obligación de llevar un inventario actualizado en el que constan todos los bienes y derechos de contenido patrimonial del Estado, el llamado Inventario General de Bienes y Derechos del Estado.

    Por su parte, en el ámbito de las Comunidades Autónomas lo más lógico es que quien lleve a cabo el inventario sea la Consejería de Hacienda. Asimismo, se obligará por lo general al resto de las Consejerías y entidades públicas a suministrar la información veraz y actualizada de todos sus bienes. En cualquier caso, el sistema de acceso a ese inventario por los particulares se regulará por la legislación estatal.

    En el caso de las Entidades Locales, éstas tendrán idéntica obligación, formando inventarios separados de las Entidades o establecimientos con personalidad propia dependientes de la Corporación. En el inventario se diferenciarán, según su naturaleza jurídica, todos los derechos de contenido patrimonial, así como bienes muebles e inmuebles, e incluso lo semovientes, tal y como establecen los artículos 17 a 36 del Reglamento de Bienes de las Corporaciones Locales.

    Sin embargo, cabe señalarse que el inventario no constituye una potestad administrativa, sino que es un documento que sólo sirve como principio de prueba pública sobre la titularidad de ese bien. Por su parte, los catálogos de utilidad pública contendrán más efectos jurídicos ya que la inclusión de un bien en los mismos implicará una presunción ius tantum de titularidad (como por ejemplo el Catálogo de Montes), conllevando el enervamiento de las acciones posesorias de los particulares. No obstante, tampoco el catálogo constituirá una potestad administrativa.

    • Inscripción en el Registro de la Propiedad:

    Al igual que cualquier particular, el Estado gozará del sistema de protección registral general de inscripción en el Registro de la Propiedad, pudiendo ejercitar las acciones reales del procedimiento especial y sumario del artículo 41 de la Ley Hipotecaria, y todo el resto de acciones que conlleve la inscripción, como por ejemplo beneficiarse de la fe pública registral.

    Respecto a los bienes del Estado, el órgano administrativo que autorizará la inscripción es el Ministerio de Hacienda, y a través de sus servicios patrimoniales practicará las correspondientes inscripciones registrales. Los bienes inscribibles serán todos los bienes y derechos de contenido patrimonial, pero la Ley Hipotecaria en su artículo 107 y el Reglamento Hipotecario (artículos 30, 31, 60 y siguientes), señalan que podrán inscribirse también las concesiones administrativas de minas, ferrocarriles, puertos, canales y aquellos edificios o bienes que estén destinados a un uso o servicio público. Sólo se excluirán los bienes de dominio público necesario o natural, como los ríos o la zona marítimo-terrestre.

    Por su parte, en el ámbito de las Comunidades Autónomas serán las Consejerías de Hacienda las competentes de forma general, y en el ámbito local se seguirá un procedimiento concreto por el cual el Secretario de la Corporación local hará una certificación que incluirá la naturaleza, localización y características del bien para posteriormente ser aprobada por el Pleno y el Presidente de la Corporación, pudiendo ya seguidamente pasar a registrarla.

    Además, la legislación hipotecaria reconoce al Estado, las Comunidades Autónomas, las provincias, los municipios y otros entes que estén dentro de la estructura estatal, la facultad de inscribir sus bienes inmuebles cuando carezcan de título escrito de dominio mediante certificación librada por el funcionario encargado de su administración, en la que se expresará el título de adquisición o el modo en que fueron adquiridos, para posteriormente llevar esa certificación al Registro. Esto queda regulado en los artículos 205 y 206 de la Ley Hipotecaria, y en los artículos 303 a 307 de su Reglamento.

    • Potestad de deslinde:

    Todo propietario, por el simple hecho de serlo, tiene derecho a delimitar sus propiedades, fijando sus límites y procediendo a hacerlos visibles por medio de hitos o cercas, esto es, a deslindar sus bienes, tal y como establece el artículo 384 del Código Civil. Además, la Ley de Enjuiciamiento Civil, en su artículo 2061 y siguientes, señala el procedimiento a través del cual se lleva a cabo el deslinde, determinando que debe hacerse ante el Juez civil ordinario. Sin embargo, la Administración goza al respecto de una potestad exorbitante al poder deslindar sus propios bienes por sí misma, es decir, no acudiendo al Juez civil y con sus propias reglas.

    Los artículos 13 a 17 de la Ley del Patrimonio y los artículos 57 a 70 de su reglamento, regulan el deslinde con carácter general, si bien hay algunas leyes sectoriales con ciertas peculiaridades. Por tanto, se establece que los trámites y efectos generales de los deslindes son:

  • El deslinde lo acuerda la Administración de oficio o a instancia de los interesados, dando lugar a un procedimiento o expediente encabezado por el acuerdo de iniciación.

  • Iniciado el procedimiento, no puede incoarse proceso judicial con igual pretensión, ni se admite interdicto contra la actividad administrativa de deslinde.

  • Se procede a un reconocimiento de la situación de la finca ante un representante de la Administración, unos técnicos y los propietarios afectados, levantándose un acta que se incorpora al expediente y que se denomina Acta de Apeo.

  • El acuerdo de deslinde es ejecutivo e inscribible en el Registro de la Propiedad, si lo está la finca deslindada.

  • El acuerdo sólo puede impugnarse en vía contenciosa por infracciones de procedimiento y competencias, y a la jurisdicción civil corresponderá lo referente a la propiedad, arrendamiento, acciones hipotecarias, y similares.

      • Potestad del reintegro posesorio:

    Tanto la Ley del Patrimonio del Estado como la legislación local reconocen la potestad de la Administración de recuperar de oficio la posesión indebidamente perdida de sus bienes o derechos. Dicha recuperación sólo podrá ejercitarse antes de que se cumpla un año, contado desde el día siguiente al de la usurpación, pues transcurrido ese plazo deberá acudir a los Tribunales ordinarios, ejercitando la acción correspondiente. Sin embargo, en el caso de bienes de dominio público, no habrá limitación temporal alguna, la acción podrá ejercitarse en cualquier momento.

    En cualquier caso, se deberá abrir un expediente administrativo con los informes pertinentes para posteriormente decidir si se procede o no al reintegro de ese bien, quedando la Administración obligada a instruir un procedimiento en el que se otorgue al poseedor un trámite de audiencia y defensa. Además, la fase ejecutoria correrá a cargo de la Administración, sin que el particular pueda ejercitar interdicto.

    Su regulación se encuentra en el artículo 8 de la Ley del Patrimonio y en los artículos 70 y 71 del Reglamento de Bienes de las Entidades Locales, pudiendo ser iniciado de oficio o por consecuencia de denuncia hecha por particular.

    • La acción de investigación:

    La Administración tiene el derecho y el deber de investigar la situación de los bienes o derechos que se presuman de su propiedad, siempre que ésta no conste, a fin de determinar su titularidad, de la misma forma que un particular.

    Para ello habrá que abrir un expediente, que se hará de oficio o como consecuencia de denuncia de particular. A tal efecto y como incentivo, se reconoce a favor de los particulares denunciantes el derecho a recibir un premio con sujeción a las siguientes reglas:

  • Para que se admita la denuncia el particular debe anticipar el importe de los gastos en la cuantía que se estime necesaria (artículo 10 de la LPE y 47 del Reglamento de Bienes).

  • El expediente de investigación supone la apertura de una información pública y de un período de prueba.

  • A las personas que promuevan el ejercicio de la investigación se les concede en concepto de premio el 10% sobre el precio de venta del bien, o de su tasación pericial.

      • El desahucio administrativo:

    Se trata también de una verdadera potestad administrativa a través de la cual será de su competencia declarar la rescisión, anulación o caducidad del título arrendaticio que legitimaba la posesión por un tercero y efectuar la desocupación o lanzamiento de los ocupantes, si no la abandonan voluntariamente.

    Esta potestad deberá desarrollarse a través de un concreto procedimiento regulado en el Reglamento de Bienes de las Entidades Locales, artículos 120 y siguientes, y por el cual se impide la intervención de otros Organismos y la admisión de acciones y recursos por los Tribunales ordinarios, excepto aquellos previstos en la legislación sobre expropiación forzosa.

    No obstante, la práctica de esta potestad ha dado lugar a diversas críticas al extenderse a casos de confusa aplicación. En su buen uso, el desahucio está ordenado para proteger bienes de dominio público, mientras que se ha aplicado para el lanzamiento de fincas expropiadas o para desocupar viviendas de funcionarios que las tuvieran sin el correspondiente título habilitante.

    Pero además de los mecanismos señalados por la legislación, y mencionados anteriormente, debemos describir otras formas de las que dispone la Administración para proteger sus bienes:

    • A través de las sanciones, normalmente tipificadas por las leyes administrativas para sus correspondientes infracciones, y en forma generalmente de multa.

    • Regulando una amplia obligación de cooperación tanto para las autoridades como para los funcionarios públicos, y facultando a los particulares para efectuar las denuncias oportunas.

    • Estableciendo el cumplimiento de ciertos requisitos para realizar determinados actos, de forma que no podrán gravarse bienes patrimoniales sino cumpliendo los requisitos exigidos para la enajenación, no siendo admisible la transacción sobre ellos sino mediante Real Decreto o la preceptiva autorización por Ley para someterse a arbitraje respecto de los mismos.

    3.4 Explotación de los bienes de la Administración:

    Muchos de los bienes de la Administración se obtendrán para instalaciones o para su uso ordinario pero, en otros casos, podrá producirse la explotación de los mismos. Dicha explotación se recoge en los artículos 31 a 35 de la Ley del Patrimonio del Estado, según los cuales corresponderá al Gobierno determinar su forma a propuesta del Ministerio de Economía y Hacienda. Sin embargo, suele señalarse como normal la necesidad de un concurso cuyas bases son aprobadas por la Dirección General del Patrimonio, pudiendo excepcionarse esta norma cuando el Ministerio de Economía y Hacienda lo justifique razonadamente. Por lo tanto, la explotación podrá producirse directamente por la propia Administración, mediante una entidad estatal autónoma o por un particular mediante contrato.

    3.5 Privilegio de la inembargabilidad:

    El principio de inembargabilidad de los bienes públicos cuenta con una larga tradición en nuestro ordenamiento jurídico. Así, la Ley de Administración y Contabilidad de 1911 la preveía, al igual que la Ley del Patrimonio en su artículo 18. Dicho artículo establece que ningún tribunal puede dictar mandamiento de ejecución o providencia de embargos contra los bienes y derechos del Estado ni contra sus frutos, rentas o productos. Además, se establece la misma para los bienes de dominio público en el artículo 132.1 de la Constitución Española. Por su parte, la Ley General Presupuestaria en su artículo 44 confirma este principio para los bienes públicos, refiriéndose a los fondos, valores y bienes de la Hacienda Pública.

    Lo mismo sucederá con los bienes de las Comunidades Autónomas, recogiéndose en sus leyes de patrimonio y con los de las Entidades Locales, salvo aquellos créditos que lo sean a favor de la Hacienda Estatal o Autonómica, que podrán ser objetos de compensación.

    Sin embargo, la inembargabilidad de todos los bienes de la Administración, incluso los patrimoniales, se valora de forma negativa por la doctrina por considerarse que vulnera la tutela judicial efectiva al impedir la ejecución de sentencias judiciales. Por ello, autores como García de Enterría postulan la supresión de este privilegio para los bienes de patrimonio privado y financiero, concretamente para las cuentas de las Administraciones en el Banco de España y para las obligaciones que tiene el Estado frente a terceros, como las empresas suministradoras de agua y energía, pues facilitaría el no pagarles, quedando estas indefensas si la Administración se escuda en este principio.

    Además, el Tribunal Constitucional, en la Sentencia 166/1998 de 15 de julio, ha declarado que son embargables los bienes patrimoniales que no se encuentren materialmente afectados a un uso o servicio público, siendo consecuencia de la misma la modificación del artículo 154.2 de la Ley de Haciendas Locales, al que ha dado nueva redacción la Ley 50/1998, que permite ya el embargo de ciertos bienes patrimoniales.

    4. El dominio público

    4.1 Concepto y elementos que lo integran:

    Según Entrena, dominio público es el conjunto de bienes y derechos, cualquiera que sea su naturaleza, cuya propiedad corresponde a la Administración pública (aunque quizás ente público sería más conveniente) y que están afectados directamente a una utilidad pública, como consecuencia de lo cual se encuentran sometidos a un régimen jurídico especial, distinto al establecido en el Código Civil para la propiedad privada. Por lo tanto, para poder calificar un bien de demanial, aparte de la titularidad de un Ente público, el bien debe estar afectado a una utilidad pública y sometido a un régimen más exorbitante que el aplicado a los bienes patrimoniales.

    Así, los elementos que lo conforman son:

    • Titularidad pública de los bienes.

    • Afectación de los bienes objeto de dominio público a una finalidad de utilidad pública prevista por la ley.

    • Aplicación de un régimen especial administrativo de protección y uso de los bienes.

    Sin embargo, veamos de forma detallada los distintos elementos del dominio público, que son los siguientes siguiendo a Ballbe:

    • Elemento subjetivo:

    Indica quién puede ser titular del dominio público, quiénes serán sus sujetos, y por definición tienen que ser un ente público territorial, de acuerdo con lo establecido en el Código Civil, es decir, el Estado, la Comunidad Autónoma y los entes territoriales de la Administración Local (provincia y municipio, fundamentalmente), por lo que también se deduce de los artículos 80 y 83 de la Ley de Patrimonio del Estado y el Texto articulado de 15/4/64 (BOE de 23 abril) que se refieren a la adscripción, y no titularidad, de bienes de dominio público a los organismos autónomos.

    Por lo tanto, sujetos del dominio público sólo pueden ser las entidades integradas en la Administración, mientras que los particulares nunca podrán ser titulares de bienes de dominio público, ya que sobre el dominio público no es posible una titularidad privada.

    • Elemento objetivo:

    Se refiere a los bienes que integran el dominio público, pudiendo ser muebles (artículos 92 y 93 de la Ley del Patrimonio), inmuebles o cosas incorporales. Así, pueden constituirlo, o son susceptibles de incorporarse al dominio público, todos aquellos bienes mediante los cuales se pueden satisfacer necesidades públicas o servir al interés general. Respecto a las cosas incorporales, la doctrina se encuentra dividida ya que hay una postura negativa, como la de Garrido Falla, y en sentido positivo se encuentran autores como Ballbe y Villar Palasí, que en apoyo de su tesis citan el artículo 99 de la Ley del Patrimonio.

    • Elemento teleológico:

    Se refiere al fin, y más concretamente a la afectación, ya que el carácter demanial de un bien que no lo es por naturaleza surge en el momento de la afectación del mismo al uso o servicio público (como señala el artículo 339 del Código Civil), siendo presupuesto de tal afectación que el bien se encuentre ya en el patrimonio de un ente administrativo, quien podrá haberlo adquirido por cualquiera de los procedimientos de Derecho privado (compraventa, donación, etc.) o Derecho público (expropiación, confiscación, etc.).

    La afectación podrá producirse:

    • Por disposición de la Ley, ya que la inclusión por Ley de determinados bienes en el dominio público equivale a la afectación.

    • Por acto expreso de afectación, que consiste en una resolución administrativa que debe dictar el Ministro de Hacienda, en la cual se incluirá la descripción del bien, fin o fines a que se destina, circunstancia de quedar el bien incorporado al demanio y el departamento al que corresponde el ejercicio de las competencias demaniales (artículo 113 de la Ley del Patrimonio). Así, dicho artículo señala que compete al Ministro de Hacienda la afectación de los bienes integrantes del Patrimonio del Estado al uso general o a los servicios públicos, ejercitándola por delegación, según el art. 214 del Reglamento, el Director General del Patrimonio del Estado.

    • Por un acto tácito, cuando las adquisiciones de bienes se realicen en virtud de expropiación forzosa, pues la afectación se entenderá implícita en la misma, como señala el artículo 119 de la Ley.

    Por otra parte, la afectación de un bien a uso público o servicio público puede ser objeto de mutación. Es lo que la doctrina denomina como mutaciones demaniales, tema al que nos referiremos con detenimiento posteriormente.

    • Elemento normativo:

    La Constitución, en su artículo 132, determina que la Ley regulará el régimen jurídico de los bienes de dominio público, inspirándose en los principios de inalienabilidad, imprescriptibilidad e inembargabilidad. Así mismo, el artículo 80.1 de la Ley Reguladora de las Bases del Régimen Local dispone que los bienes municipales de dominio público son inalienables, inembargables e imprescriptibles. Por tanto, notas de estos bienes son:

    • Inalienabilidad

    • Imprescriptibilidad

    • Inembargabilidad,

    • Publicidad posesoria, ya que no es necesario que se inscriba en el Registro de la Propiedad, aunque nada lo impide.

    • Facultad de deslinde.

    • Recuperación de oficio, sin necesidad de acudir a los Tribunales de Justicia, en cualquier momento ya que son imprescriptibles, señalándose así en el artículo 8 de la LPE.

    • Potestad sancionadora, en relación con la no utilización adecuada del bien.

    Muchos de estos rasgos de los bienes de dominio público fueron estudiados al señalar el régimen jurídico general de los bienes de la Administración. Sin embargo, cabe resaltar que el régimen jurídico que señalamos fue el básico, de protección general, aplicable tanto a los bienes patrimoniales como a los de dominio público, mientras que lo que acabamos de señalar es un sistema de protección reforzado aplicable sólo a los bienes de dominio público.

    Antes de pasar al estudio de los caracteres anteriores, hay que diferenciar los que propiamente son rasgos principales de los bienes de dominio público de los que definen el sistema de protección de los mismos. En este apartado, pasaremos a describir los primeros, las características de los bienes, distinguiendo:

  • La inalienabilidad:

  • Es la prohibición absoluta de enajenar los bienes de dominio público ya que no pueden venderse o enajenarse mientras estén afectos al uso o servicio público, tal y como señala el artículo 132 de la Constitución, no pudiendo hacerse ni por ley, y teniendo su origen en el carácter extracomercial del demanio. Con anterioridad a la promulgación de la Constitución los autores, interpretando a contrario sensu el artículo 1271 del Código Civil que establece que sólo puede ser objeto de contrato las cosas que estén dentro del comercio, señalaban que el fundamento de la inalienabilidad de los bienes de dominio público se encontraba en que los mismos están fuera del comercio.

    Sin embargo, la inalienabilidad no significa la imposibilidad de transmisión del bien de dominio público ya que si la inalienabilidad es consecuencia de la afectación será posible tal transmisión a otra entidad administrativa, siempre que el bien siga afectado al mismo o distinto uso o servicio público. Igualmente, si se produce la desafectación, el bien dejará de estar integrado en el dominio público y será posible su transmisión. Por otro lado existen limitaciones a la venta de bienes públicos cuando ya no se encuentren afectos al uso o servicio público para defender a los bienes de la Administración de una mala o fraudulenta gestión, límites señalados por la Ley de Administración y Contabilidad de la Hacienda Pública y por la Ley del Patrimonio (artículos 61 y siguientes).

  • La imprescriptibilidad:

  • Si los bienes demaniales están fuera del comercio de los hombres, mientras mantengan tal carácter, y no siendo susceptibles de prescripción adquisitiva las cosas que no están en el comercio de los hombres (tal y como señala el artículo 1936 del Código Civil), la única conclusión posible es que los bienes de dominio público no pueden adquirirse por los particulares a través de la prescripción, es decir, que son imprescriptibles. Evidentemente, en el supuesto de que se haya producido una desafectación expresa o tácita ya no tendrán el carácter de bien de dominio público y sí será posible la prescripción adquisitiva del mismo.

    Además, debemos señalar que la imprescriptibilidad alcanza a la totalidad del bien demanial y también a sus partes o facultades jurídicas, por los que no podrán adquirirse por prescripción servidumbres sobre bienes de dominio público.

  • La inembargabilidad:

  • Significa que los bienes de las entidades administrativas no pueden ser objeto de embargos, gravámenes hipotecarios, apremios, etc. y esto como consecuencia de la inalienabilidad. Por lo tanto, el incumplimiento de las obligaciones no determinará la ejecución sobre estos bienes.

    La Ley General Presupuestaria, en su artículo 44.1, establece que los Tribunales, Jueces y Autoridades Administrativas no podrán despachar mandamientos de ejecución, ni dictar providencias de embargo contra los derechos, fondos, valores y bienes en general de la Hacienda Pública.

  • Evolución histórica:

  • La distinción entre bienes de dominio público y bienes patrimoniales tiene su origen en el Derecho francés. Sin embargo, esta diferenciación es desconocida en el Antiguo Régimen en el que todos los bienes eran de dominio de la Corona y tenían el carácter de imprescriptibles e inalienables. Con la Revolución Francesa los bienes de la Corona pasan a ser titularidad de la Nación, y se le priva de este régimen jurídico de protección, desapareciendo cualquier categoría de bienes del Estado. Sin embargo, con posterioridad se advierte la necesidad de recuperar una cierta protección y los rasgos de imprescriptibilidad e inalienabilidad sobre bienes como las calles, la ribera, las playas, los ríos, los puertos y generalmente todas las partes del territorio francés no susceptibles de propiedad privada, tal y como señalaba el Código Civil francés de 1807 en su artículo 538.

    Este concepto se fue extendiendo también a los bienes de uso general, como edificios destinados a servicios públicos, y se señaló la conveniencia de fijar un régimen de protección diferente, más o menos intenso, según el tipo de bien de dominio público de que se trate y su afectación al dominio público, que es la denominada escala de demanialidad de Duguit. Finalmente, la jurisprudencia francesa considera el criterio de la afectación el básico para la consideración del bien como de dominio público.

    En España, antes de la publicación del Código Civil, el concepto del dominio público se limitaba a los bienes del Estado destinados al uso de todos, siendo los demás de dominio privado, aunque estuvieran destinados a un servicio público (ejemplo de ello es la Ley de Aguas de 1866 que citaba de dominio público las playas, ríos, caminos, muelles y puertos públicos; y de dominio particular, aunque se satisfagan intereses colectivos, los montes, minas, arsenales, fortalezas y edificios militares. Así, la distinción aparece en nuestro Derecho con la aprobación del Código Civil, incorporando el sistema francés y siendo el criterio de la afectación al uso o servicio público el elemento definidor de estos bienes de dominio público.

  • Clasificación de los bienes de dominio público:

  • El texto fundamental en la delimitación de los bienes de dominio público es el Código Civil, pero otras leyes contribuyen a la fijación definitiva del concepto, como la Ley del Patrimonio, la legislación local (Ley de Bases de 1985 y Reglamento de Bienes de las Corporaciones locales de 1986) y leyes especiales (Leyes de Aguas, Minas, Montes, etc.). Por su parte, la Constitución regula el dominio público en el artículo 132.

    Atendiendo a diferentes criterios obtendremos distintas clasificaciones:

    En primer lugar, por razón de su titularidad, podemos distinguir entre los bienes del Estado y los de las Entidades Locales:

  • Bienes demaniales del Estado, distinguiéndose a su vez entre:

      • Bienes destinados al uso público por su propia naturaleza: es el llamado dominio público natural o necesario y comprenderá todos aquellos géneros de bienes incluidos en el dominio público por la Constitución Española o la ley del Estado en razón de sus características homogéneas. Sus diferentes modalidades son:

        • El dominio hidraúlico: la Ley de aguas de 1984 establece en su artículo 1.2 que las aguas continentales superficiales, así como las subterráneas renovables, integradas todas ellas en ciclo hidrológico, constituyen un recurso unitario, subordinado al interés general, que forma parte del dominio público estatal como dominio hidráulico.

        • El dominio marítimo terrestre: con arreglo al artículo 1 de la Ley de Costas de 1988 se constituye fundamentalmente por la ribera del mar y de los ríos (que incluye la zona marítimo-terrestre y las playas), el mar territorial y las aguas interiores con su lecho y subsuelo, así como los recursos naturales de la zona económica y la plataforma continental. Además se establece por el artículo 132.2 de la Constitución.

        • El dominio minero: según la Ley de Minas de 1973 serán bienes de dominio público todos los yacimientos de origen natural y demás recursos geológicos existentes en el territorio nacional, mar territorial y plataforma continental.

        • El dominio aéreo.

        • El dominio radioeléctrico.

    Sin embargo, debemos señalar que la delimitación del demanio natural plantea la cuestión de si dentro del mismo deben incluirse el mar litoral y el espacio aéreo sobre el territorio nacional. Sobre el primero, la respuesta debe ser afirmativa, en base al artículo 132 de la Constitución y a la Ley de Costas de 1988. En cuanto al espacio aéreo, la Ley de Navegación Aérea de 1960 afirma sólo la existencia de un derecho de soberanía del Estado, solución contraria a la que consagra la jurisprudencia francesa.

          • Bienes destinados al uso público por afectación singular: conforman el llamado dominio público artificial o instrumental y serán aquellos bienes de condiciones físicas similares a otros de propiedad privada cuya demanialidad se producirá en virtud de una actividad administrativa. Aquí podremos incluir:

            • Los caminos y carreteras costeados por el Estado (art. 339.1 del Código Civil).

            • Los puertos y puentes construidos por el Estado (art. 339.1 del Código Civil).

            • Los paseos, parques y demás obras públicas de aprovechamiento o utilización general.

              • Bienes destinados a un servicio público: se señalan en el artículo 339. 2 del Código Civil y se incluirá lo siguiente,

            • El dominio militar: integrado por las murallas, fortalezas y demás obras de defensa del territorio.

            • Los edificios públicos: la Ley del Patrimonio afirma en su artículo 1 que los edificios propiedad del estado en que se alojen órganos del mismo tendrán la consideración de demaniales, y en general los que sirvan a la prestación de cualquier servicio (hospitales, museos, escuelas, etc.).

            • El dominio público ferroviario.

            • El Patrimonio Nacional.

  • Bienes demaniales de las Entidades Locales: el Texto Refundido del Régimen Local de 18 de abril de 1986 distingue entre:

    • Bienes de uso público: serán bienes de uso público local los caminos y carreteras, plazas, calles, paseos, parques, aguas, fuentes, canales, puentes y demás obras públicas de aprovechamiento o utilización generales, cuya conservación y policía sean de las competencias de la Entidad Local, tal y como se establece en el artículo 74.1.

    • Bienes de servicio público: son bienes de servicio público los destinados al cumplimiento de fines públicos de responsabilidad de las Entidades Locales, tales como Casas Consistoriales, palacios Provinciales y, en general, edificios que sean sede de las mismas, mataderos, mercados, lonjas, hospitales, museos, así como los montes catalogados de propiedad provincial (artículo 74.2 del Régimen Local).

    • Bienes comunales: son aquellos cuyo aprovechamiento y disfrute se realiza en régimen de explotación comunal o colectiva y corresponde al común de los vecinos.

    En segundo lugar, podemos clasificar los bienes de dominio público atendiendo a su diverso destino o afectación. El aceptar este tipo de bienes demaniales responde al criterio del dominio público por afectación en virtud del cual forman parte de aquél las propiedades administrativas destinadas al uso de todos o al buen funcionamiento de un servicio público, por lo que también deben someterse al régimen especial este tipo de bienes, superándose el criterio de dominio público por naturaleza (defendido por la antigua doctrina francesa).

    Sin embargo, la doctrina establece que sólo lo serán los que jueguen un papel preponderante o irremplazable para el funcionamiento del servicio, los que son objeto del uso o servicio público, no los que son meros instrumentos. Por tanto, distinguimos los siguientes tipos:

  • Bienes afectados al uso público:

  • Se incluyen lo bienes demaniales por naturaleza, es decir, los definidos en la ley como aquellos que reúnen determinadas condiciones físicas (como los ríos torrentes, riberas del mar, playas) así como los que son obra del hombre y están afectados al uso público de forma directa (caminos, canales, puertos). Se establecen en los artículos 339 y 340 del Código Civil.

  • Bienes afectados a un servicio público:

  • Se integran los bienes afectos al uso general o a los servicios públicos, como los edificios propiedad del Estado en que se alojen los órganos del mismo (art. 1 LPE). Para el ámbito local regirá el mismo criterio, según el artículo 4 del Reglamento de Bienes de las Corporaciones Locales.

  • Bienes afectados a la Corona. El Patrimonio Nacional:

  • Son aquellos bienes muebles e inmuebles de titularidad estatal destinados al uso y servicio del Rey y los miembros del Rey y miembros de la Familia Real para el ejercicio de las funciones que la Constitución Española les atribuye, como señala el artículo 3 de la Ley 23/1982 de 16 de junio del Patrimonio Nacional, y Reglamento aprobado por Real Decreto 485/1987 de 18 de marzo, y en cuanto sea compatible con esa afectación primordial lo estarán asimismo a fines culturales, científicos y docentes que determine el Consejo de Administración (artículos 3 y 23 de su Reglamento). Además, el artículo 132.3 de la Constitución Española dice que por Ley se regulará el Patrimonio del Estado y el Patrimonio Nacional, su administración, defensa y conservación.

    Estos bienes integran el Patrimonio Nacional, al igual que los derechos de patronato o de gobierno y administración sobre determinadas fundaciones y serán inalienables, imprescriptibles e inembargables, gozando del mismo régimen de exenciones tributarias que los bienes de dominio público del Estado.

  • Bienes afectados al fomento de la riqueza nacional:

  • Entre ellos se incluyen las minas mientras no se otorgue su concesión a un particular (tal y como señala el artículo 339 del Código Civil y la Ley de Minas de 21 de julio de 1973), así como los hidrocarburos, las aguas minero-medicinales y minero industriales y, por último, las aguas terrestres y sus aprovechamientos, como establece la Ley de Aguas. Sobre estas últimas, cabe señalarse que sus principales aprovechamientos se organizan por concesión administrativa a favor de los Entes públicos o de particulares, toda vez que la Ley 29/1985 ha eliminado la adquisición de los aprovechamientos por prescripción adquisitiva, por lo que las aguas compatibilizarán los usos privativos con los usos públicos y generales.

    Esa calificación demanial se hace para resaltar la inapropiabilidad de las minas mediante los modos comunes de adquisición de la propiedad por estar reservada a los cauces administrativos del permiso de investigación y de la concesión. Pero las minas, una vez concedidas, no están afectadas a un servicio ni al uso público por lo cual el régimen de su utilización y protección difiere sustancialmente del de otros bienes demaniales. Así, previa autorización administrativa, corresponderá el aprovechamiento preferente en terrenos privados al dueño de la superficie, y en terrenos de dominio público al que ha obtenido la autorización.

  • El subsuelo no minero:

  • A pesar de la ambigüedad del artículo 350 del Código Civil, el propietario de un terreno es también propietario del subsuelo, pero no en una profundidad indefinida, sino de la profundidad que pueda hacer uso por medios ordinarios.

  • Los montes públicos:

  • La riqueza forestal, tras la Ley de Montes de 1957, tiene un régimen exorbitante que se asemeja extraordinariamente al de dominio público, al no estar suficientemente protegida con los medios del régimen de la propiedad privada.

    Por tanto, se declaran inalienables salvo autorización por ley, y deslindables y recuperables de oficio sin sujeción a plazo, disponiendo además la Administración forestal de una amplia potestad sancionadora.

  • Regulación legal:

  • La regulación legal de los bienes de dominio público podemos encontrarla en la Constitución Española, el Código Civil y en diferentes disposiciones legales y reglamentarias. Veamos en concreto cada una de las referencias al respecto:

    • Regulación constitucional:

    El artículo 132 dispone que la Ley regulará el régimen jurídico de los bienes de dominio público y de los comunales, inspirándose en los principios de inalienabilidad, imprescriptibilidad e inembargabilidad, así como su desafectación. Son bienes de dominio público estatal los que determine la Ley y, en todo caso, la zona marítimo-terrestre, las playas, el mar territorial y los recursos naturales de la zona económica y la plataforma continental.

    La competencia para su regulación viene atribuida, según los casos o tipos de dominio público, al Estado o a la Comunidades Autónomas. Así, el artículo 148.1 atribuye a las Comunidades Autónomas la competencia sobre los siguientes títulos competenciales: ferrocarriles o carreteras (artículo 148.1.5), puertos de refugio (artículo 148.1.6), montes (artículo 148.1.8), y aprovechamientos hidráulicos de interés para su Comunidad Autónoma respectiva, y aguas minerales y termales (artículo 148.1.10). Sin embargo, el artículo 149.1 atribuye al Estado la competencia sobre puertos y costas (artículo 149.1.20), ferrocarriles (artículo 149.1.21), aprovechamientos hidráulicos en más de una Comunidad Autónoma (artículo 149.1.22), régimen minero (artículo 149.1.25), y defensa del patrimonio cultural, artístico o monumental (artículo 149.1.28).

          • Regulación del Código Civil:

    Se regula del artículo 338 al 345. En concreto, el artículo 339 señala que son bienes de dominio público:

    • Los destinados al uso público, como los caminos, canales, ríos, torrentes, puertos y puentes construidos por el Estado, las riberas, playas, radas y otros análogos.

    • Los que pertenecen privativamente al Estado, sin ser de uso común, y están destinados a algún servicio público o al fomento de la riqueza nacional, como las murallas, fortalezas y demás obras de defensa del territorio y las minas, mientras que no se otorgue su concesión.

    Además, el artículo 344.1 señala que son bienes de uso público, en las provincias y los pueblos, los caminos provinciales y los vecinales, las plazas, calles, fuentes y aguas públicas, los paseos y las obras públicas al servicio general costeadas por los mismos pueblos o provincias.

          • Restantes disposiciones legales y reglamentarias:

    Otras normas a las que remitirnos para completar la legislación en materia de los bienes de dominio público, para así alcanzar a su total delimitación, son:

    • Ley del Patrimonio del Estado: texto aprobado por Decreto 1022 de 15 de abril.

    • Ley de Bases de Régimen Local de 2 de abril de 1985: texto refundido de disposiciones legales en materia de régimen local de 18 de abril de 1986 y Reglamento de Bienes de las Corporaciones Locales de 13 de julio de 1986 para las Entidades Locales.

    • Leyes especiales:

    • Ley de Aguas de 2 de agosto de 1985, modificada por Ley de 13 de diciembre de 1999.

    • Ley de Costas de 28 de julio de 1988.

    • Ley de Puertos del Estado de 24 de noviembre de 1992.

    • Ley de Minas de 21 de julio de 1973.

    • Ley de Montes de 8 de junio de 1957.

    4.5 Afectación y desafectación. Comienzo y cese de la demanialidad:

    El elemento decisivo para calificar a un bien como perteneciente al dominio público es la afectación a alguno de los fines que, según la ley, determinan la demanialidad. Por tanto, afectación es el acto formal por el que el bien de titularidad pública se integra en el demanio en virtud de su destino y de las previsiones legales.

    La afectación puede producirse de diferentes maneras:

          • Bienes de demanio natural: la afectación se produce directamente, no hace falta otro tipo de acto de declaración. Por lo tanto, no es necesaria una actividad administrativa de carácter constitutivo para que tales bienes pasen a ser de dominio público, sino que es suficiente que tales bienes:

    - Se incluyan en las descripciones generales que establecen las leyes.

    - Que el bien tenga las características físicas que permitan quedar incluido en aquella clasificación.

    Otra cosa será determinar los límites de las dependencias del demanio legal, para lo cual serán necesarios actos administrativos de aplicación de la ley, como los actos de deslinde.

          • Bienes de demanio instrumental o artificial: es este caso sí será necesaria la afectación singular e individualizada para su incorporación al dominio público, y según el artículo 8 del Reglamento de bienes y entidades locales la afectación podrá ser:

    • Expresa: tendrá lugar mediante la aprobación de un acto administrativo por el órgano competente en virtud de un expediente en el que se acrediten oportunidad y legalidad.

    • Tácita o implícita: tiene lugar como consecuencia de la aprobación de otros actos administrativos distintos del de la afectación formal, pero que presuponen el destino de un bien.

    • Presunta: ocurrirá sin necesidad de actos formales y en dos casos,

      • Por la adscripción de bienes patrimoniales, por más de 25 años, a un uso o servicio público.

      • Cuando la entidad local adquiere por usucapion el dominio de una cosa que viene estando destinada a un uso público comunal.

    Sin embargo, para los bienes del Estado, la Ley del Patrimonio sólo contempla dos tipos de afectación: la expresa, mediante Orden del Ministerio de Economía y Hacienda, complementada con un acto de recepción por el representante del Ministerio u Organismo al que quede adscrito el bien; y la implícita, referida sólo al supuesto de adquisiciones de bienes a través de expropiación forzosa.

    Por su parte, la desafectación es la situación por la que un bien deja de pertenecer al dominio público, cesando la demanialidad. Se señala en el artículo 341 del Código Civil, pudiendo producirse por diferentes causas:

          • Desafectación natural: como por ejemplo cuando el cauce de un río queda abandonado por variar naturalmente el curso de las aguas, siendo de los dueños de los terrenos ribereños. Se regula en el artículo 370 del Código Civil y, por lo tanto, el cese de su demanialidad se producirá por la derogación o modificación de la norma calificadora, y también por degradación o desnaturalización.

          • Desafectación expresa: será mediante un acto expreso adoptado tras un expediente administrativo. Se requiere éste incluso en los terrenos del dominio público marítimo deslindados que, por causas naturales, ya no sean playas o zonas marítimo-terrestres.

          • Desafectación tácita: forma que es admitida, si bien con cautela, por la jurisprudencia.

    Los bienes que son desafectados se convierten en bienes patrimoniales de la administración titular que, en su caso, podrá enajenarlos. Cabe señalarse que, aunque en principio la desafectación pueda producirse de las mismas formas que la afectación, el vigente Reglamento de Bienes de 1986 no regula la desafectación presunta, por lo que sólo podrá tener lugar de forma expresa a través de expediente en el que se acredite su oportunidad y legalidad, sin que su conversión en patrimoniales se entienda efectuada hasta su recepción formal. De esta forma, la ley suprime la opción de desafectación por el transcurso de 25 años sin utilizar el bien.

    4.6 Las mutaciones demaniales:

    El Capítulo II del Título IV de la Ley del Patrimonio del Estado, en sus artículos 124 y 125, contempla como supuesto único de mutación demanial el producido por cambio de destino o afectación de los bienes del estado. El artículo 124 señala que la mutación de destino de los bienes del Estado se realizará por el Ministerio de Economía y Hacienda, previa audiencia de los ministerios, siendo las discrepancias entre los Ministerios resueltas por el Consejo de Ministros, como establece el artículo 125. En estos casos, se producen cambios en el destino público de un bien demanial y el mismo sigue integrado en el dominio público sin que se produzca su transformación en bien patrimonial. Un ejemplo de ello sería levantar el tramo de una vía férrea y dejarla convertida en un camino.

    Los Departamentos que precisen los bienes que se hallan afectados a otros se dirigirán a la Dirección General del Patrimonio del Estado para que por la misma se inicie el oportuno expediente en que, con audiencia de todos los Ministerios afectados, se decidirá sobre el destino del bien o bienes de que se trate mediante resolución motivada.

    La mutación demanial puede afectar a la titularidad, como ocurre en los supuestos de sucesión entre Entes públicos, como la fusión de dos Municipios en uno o agregación de parte de un Municipio a otro. También se alterará la titularidad demanial cuando se produce una transferencia de la competencia sobre el servicio público al que los bienes están afectos a favor de un ente territorial distinto del que la ostentaba. También se considera como supuesto de mutación demanial distinto del cambio de afectación la imposibilidad de otras afectaciones secundarias a un bien ya afecto al uso del servicio público, como por ejemplo instalar los rieles de un tranvía en una calzada que ya está afecta al uso público, ya que en las afectaciones secundarias la nueva afectación se hará por un acto expreso y deberá ser compatible con la principal. Por lo tanto, los cambios se producirán por:

    • Alteración del sujeto titular del bien: que puede obedecer a su vez a distintas razones. Una de ellas es la sucesión de un ente público por otro, que conlleva la subrogación en los derechos y potestades de aquél. Más habitual en nuestros días es la mutación demanial que acompaña a la transferencia del servicio al que el bien de dominio público sirve de soporte, por lo que el cambio de titularidad aquí será consecuencia de la redistribución de competencias.

    • Modificaciones en su afectación: es característico el caso de instalaciones militares que pasan a destinarse a servicios de educación, culturales, etc. Estas mutaciones hacen que se modifiquen las reglas aplicables al uso y aprovechamiento de un bien.

    Una cuestión que se plantea es si puede el estado, sin expresa autorización legal, desposeer a través de la expropiación a otro ente territorial de una dependencia demanial. En nuestro Derecho no cabe tal posibilidad en contra de la voluntad del Ente al que se pretende expropiar, sólo es posible el mutuo acuerdo o la intervención legislativa.

  • Régimen de utilización y protección del dominio público:

    • Utilización:

    La Administración Pública no es sólo la legitimada para utilizar los bienes públicos, los particulares pueden hacerlo pero con restricciones. De acuerdo con la clasificación más corriente de los bienes de dominio público, en bienes de uso público y bienes de servicio público, distinguiremos la utilización de estos dos tipos de bienes.

    Dentro del uso público, las formas o clases de utilización por parte de los particulares son varias, dependiendo de las distintas clases de afectación del dominio público. El Reglamento de Bienes de las Corporaciones Locales ofrece una clasificación de las formas de utilización del dominio público:

    - uso común: corresponde por igual a todos los ciudadanos

    - general: no concurren circunstancias singulares

    - especial: concurren circunstancias especiales

    - uso privativo: ocupación de una porción del dominio público excluyendo su utilización por los demás interesados.

    - uso normal: conforme con el destino principal del dominio público.

    - uso anormal: no conforme con el destino principal del dominio público.

    En cuanto a la utilización de los bienes destinados al servicio público, teniendo en cuenta que estos bienes no son utilizados directamente por los particulares sino a través del servicio elaborado sobre ellos, se reducirá a las relaciones del usuario con el prestador del servicio, como por ejemplo, la utilización del servicio ferroviario o de una concesión de servicio regular de transporte de viajeros de carretera.

    Respecto a la utilización de los bienes destinados al uso público, como hemos señalado responde a varias clasificaciones. La distinción entre uso normal y anormal responde a una clasificación por la relación del uso con el fin a que está destinado el bien. Así, uso normal será conforme al destino natural del bien, como por ejemplo pasear por una acera, y uso anormal cuando la utilización del bien se separa del destino natural del mismo, como una terraza de café o un kiosko en la acera. Otros ejemplo de uso normal son las sepulturas en los cementerios, cuya utilización implica un uso privativo normal pues el destino normal de las mimas es ser utilizadas con exclusividad.

    Esto es lo que exactamente señala el artículo 75 del Reglamento de Bienes de las Corporaciones Locales, uso normal es el que fuere conforme con el destino del dominio público a que afecta y uso anormal el que no fuere conforme con dicho destino.

    Sobre el uso anormal, debemos añadir que García de Enterría distingue, siguiendo a la doctrina francesa, una doble modalidad: estacionamientos y ocupaciones. La distinción entre estas dos modalidades radica en que el establecimiento no supone una transformación o modificación del demanio sobre el que recaen, mientras que en la ocupación sí se produce. Así, cabe hablar de estacionamiento en la colocación de sillas, bancos o veladores sobre la vía pública. Ello implica un uso privativo anormal de la vía pública, porque excluye, en parte, la libre circulación, que parece ser el fin primario de la vía pública, pero no transforma ni modifica el dominio público. Por el contrario, cuando se instala un poste permanente o un kiosko se produce un uso anormal privativo más intenso que causa una cierta transformación del bien demanial sobre el que se asientan, estando en presencia en este caso de la ocupación.

    Por otro lado, otra clasificación a establecer es por la compatibilidad de distintas utilizaciones o de distintos usuarios. De esta forma diferenciamos entre uso común y uso privativo. El artículo 75 RBCL señala como uso común el correspondiente por igual a todos los ciudadanos indistintamente, de modo que el uso de unos no impida el de los demás interesados. Así mismo, dentro de éste hay que distinguir entre el uso general y el especial.

    * Uso común general:

    Es el uso común propiamente dicho y se suele definir por la doctrina como el que puede ser realizado por cualquier ciudadano como tal sin que requiera una cualificación especial y sin más título que su pertenencia a la comunidad, e incluso a veces sin este requisito, pues no es necesario ni ser nacional.

    El Reglamento de Bienes de las Corporaciones Locales establece, en su artículo 76, que el uso común general de los bienes de dominio público se ejercerá libremente, con arreglo a la naturaleza de los mismos, a los actos de su afectación y apertura al uso público y a las Leyes, Reglamentos y demás disposiciones generales. Esta norma de carácter general se conecta con los supuestos de uso común general recogidos en las leyes especiales, pudiendo citar como tales los recogidos en el art. 48.1 de la Ley de Aguas de 2 de agosto de 1985, el uso de las aguas superficiales para beber, bañarse y otros usos domésticos, así como para abrevar al ganado. También los recogidos en el artículo 31.1 de la Ley de Costas de 28 de julio de 1988, como el libre uso del mar y su ribera para pescar, estar, bañarse, navegar, embarcar, desembarcar, coger plantas, etc.

    El uso común general se rige por los principios de libertad, igualdad y gratuidad. El principio de libertad se consagra en diversos preceptos como el artículo 76 del RBCL y el artículo 31 de la Ley de Costas. Sin embargo, en la actualidad, la regla de la libertad se encuentra relativizada por la preocupación por el medio ambiente, convirtiéndose el uso común cada vez más en un uso especial ni libre ni gratuito,

    * Uso común especial:

    Es el uso de los bienes demaniales que corresponde a todos, pero al concurrir en el mismo circunstancias especiales de peligrosidad, intensidad o cualquier otra semejante, se hace depender de un título especial de autorización o licencia. El RBCL dispone en su artículo 77 que el uso común especial normal de los bienes de dominio público se ajustará a licencia, ajustada a la naturaleza del dominio, a los actos de su afectación y apertura al uso público y a los precios de carácter general.

    García de Enterría señala que el uso común especial es un uso común, y esto quiere decir que corresponde indistintamente a todos, pero es especial porque al concurrir ciertas circunstancias como peligrosidad o intensidad puede sujetarse a licencia previa o a cualquier otro trámite. Por ejemplo, lo muelles de un puerto son de uso general intensificado, de ahí que se suela someter al pago de una tasa a la entidad directiva de la administración del puerto. Todos pueden usar una carretera pero por la intensidad y por las especialidades que supone el uso por parte de los automóviles se somete a los mismos a un permiso de circulación, debiendo también el conductor proveerse de la licencia oportuna. Para algunos usos más intensos se imponen reglas especiales, y así el Código de Circulación dispone una autorización especial para vehículos demasiados largos, excesivamente cargados o con dispositivos especiales para el uso de la carretera para pruebas deportivas, como las ciclistas.

    Por su parte, el uso privativo o propio, como su nombre indica, implica la exclusión de los demás de la utilización del bien, incluida la propia Administración, suponiendo la concesión al particular de derechos que no tenía en su patrimonio jurídico, y ello se realiza a través de la concesión demanial o de dominio público, como por ejemplo la concesión de un determinado caudal de agua para riego.

    En todo caso, de acuerdo con el artículo 126 de la Ley Patrimonial del Estado, habrán de determinarse las condiciones de la concesión de dominio público, en las que se incluirá necesariamente el plazo de duración, que no podrá exceder de 99 años, a no ser que las leyes especiales señalen otro menor, no pudiendo tampoco concederse por plazo indefinido.

    Según el artículo 75 del RBCL, uso propio es el constituido por la ocupación de una porción del dominio público, de modo que limite o excluya la utilización por los demás interesados. Si el uso común, como ya hemos señalado, implica una posible confluencia de usos compatibles, el uso privativo es el que se verifica en exclusiva, impidiendo la utilización simultánea del dominio por otros particulares, siendo exclusivo y excluyente. Así, será un derecho que se adquirirá por el otorgamiento por la Administración de una concesión.

    La concesión se define como un título por el que se confiere el derecho real exclusivo y excluyente de utilizar privativamente un bien de dominio público. Sus características principales son:

  • Discrecionalidad: no puede por regla general hablarse de un derecho de los particulares a obtener la concesión, aunque hay excepciones (como la Ley de Minas).

  • Temporalidad: Según la Ley Patrimonial del Estado no pueden exceder de noventa y nueve años.

  • Se conceden sin perjuicio de tercero: lo que implica que no puede alterar el estado posesorio preexistente, salvo que se impugne en forma eficaz, no pudiendo afectar tampoco a otra concesión sobre el mismo bien.

  • A su vez, para la eficacia de la concesión serán necesarios los siguientes requisitos:

  • Subjetivos: que se otorgue por el órgano competente, en lo que se refiere a la Administración, y en cuanto al particular, que tenga la capacidad jurídico-administrativa exigida en las normas reguladoras de cada concesión.

  • Objetivos: ha de recaer sobre bienes demaniales, si bien debe tenerse en cuenta que no todos son susceptibles de concesión, también será necesario que no haya sido objeto de una anterior concesión incompatible con la posterior.

  • Formales: debe seguirse el procedimiento administrativo correspondiente.

  • El efecto esencial que produce la concesión es transferir al concesionario no la propiedad, sino el disfrute exclusivo de un bien de dominio público. El concesionario, en contraprestación, tendrá que cumplir las exigencias impuestas en el título concesional.

    A señalar son también las causas de extinción, distinguiendo entre:

  • Relativas al objeto: como la desaparición física o jurídica del bien demanial objeto de la concesión.

  • Relativas a los sujetos: como la renuncia del concesionario o la decisión de la Administración, que tiene la facultad de dejar sin efecto la concesión antes del vencimiento si lo justifican circunstancias sobrevenidas de interés público, mediante resarcimiento de los daños que se causaren, o sin él cuando no procediese.

  • Relativas al título concesional: como el transcurso del plazo contractual previsto en el título o, en su caso, en la Ley, el cual determinará la caducidad automática de la concesión sin necesidad de declaración expresa.

  • Finalmente, en relación con la utilización del dominio público, consideramos necesario aludir la reserva demanial, que tiene lugar cuando la Administración se reserva exclusivamente la utilización de un bien de dominio público. Como ejemplo, señalar las reservas mineras contempladas en el artículo 7 de la Ley de Minas.

    • Protección:

    El dominio público se protege frente a los ataques o usurpaciones ilegítimos de terceros, igual que los bienes privados. Los tipos penales que protegen la propiedad privada son aplicables a los bienes de dominio público, aunque pueden darse agravantes o incluso una legislación especialmente protectora. Además, el dominio público puede protegerse a través de las normas civiles que regulan la protección de los bienes privados, surgiendo así mismo potestades administrativas de acción más directa y contundente. A señalar es también la denominada policía demanial, cuya función será la imposición de sanciones administrativas a los particulares que usurpan o utilizan ilegalmente los bienes públicos,

    Por una parte, encontramos reglas que determinan que los bienes de dominio público no son susceptibles de propiedad privada y el establecimiento de los principios de imprescriptibilidad, inalienabilidad e inembargabilidad. Por otra parte, nos encontramos con medios procesales ofensivos, como las facultades de deslinde, reintegro posesorio, reivindicación directa, y los represivos para castigar los atentados al dominio público, como la potestad sancionadora directa.

    Así mismo, hay que destacar las ventajas de la inscripción en determinados registros y catálogos, como las presunciones posesorias favorables o el enervamiento de acciones. Sin embargo, la mayor parte de los medios de protección señalados constituyen el régimen jurídico básico de protección de todos los bienes de la Administración, estudiado ya anteriormente, y los principios de imprescriptibilidad, inalienabilidad e inembargabilidad ya fueron desarrollados al señalar los rasgos de los bienes de dominio público, por lo que a continuación nos centraremos en la recuperación de oficio de la posesión, el desahucio administrativo, el deslinde, la publicidad posesoria del dominio público y la potestad posesoria:

  • Recuperación de oficio de la posesión:

  • En el campo del Derecho privado el particular que se ve inquietado en su posesión por un tercero sin título dispone de un enérgico remedio procesal, el llamado interdicto de retener o recobrar, que le permite acudir al Juez para que éste dicte sentencia en la que ampare al demandante, haciendo cesar la perturbación ilegítima.

    La Administración, en cambio, goza del privilegio denominado de interdictum propium, mediante el cual pueden, sin recurrir al auxilio de los tribunales, retener y recuperar la posesión de las cosas y derechos eliminando mediante la coacción directa las perturbaciones que se produzcan en los mismos por terceras personas. Este interdicto propio habrá de ejercitarse en el plazo máximo de un año, tal y como lo establece el artículo 8 de la Ley Patrimonial del Estado, que señala que la Administración del Estado podrá recuperar por sí la posesión indebidamente perdida sobre los bienes o derechos del patrimonio, antes de que se cumpla un año, contado desde el día siguiente al de la usurpación. Transcurrido dicho plazo, la Administración deberá acudir a los Tribunales ordinarios ejercitando la acción correspondiente.

    En cambio, la Ley Reguladora de las Bases del Régimen Local determina que las entidades locales gozan de las siguientes prerrogativas, como la de recuperar por sí mismas su posesión en cualquier momento cuando se trate de los bienes de dominio público, y en el plazo de un año los patrimoniales, siendo el mismo sentido recogido en el artículo 70 del RBCL.

    La doctrina opina que no existe razón para que la Administración del Estado no pueda, al igual que la Administración Local, recuperar en cualquier tiempo la posesión de sus bienes demaniales, y para poder mantener una equiparación, razonan que el artículo 460.3 del Código Civil dice que el poseedor puede perder su posesión por quedar la cosa poseída fuera del comercio. Los bienes demaniales están fuera del comercio jurídico privado y, por tanto, no puede ser objeto de posesión por los particulares. En consecuencia, la Administración podrá recuperar por sí misma sus bienes demaniales en cualquier momento y sin necesidad de acudir a los Tribunales de Justicia, porque realmente no existe posesión particular sobre lo mismos.

  • El desahucio administrativo:

  • Implica la facultad de la Administración de recuperar la posesión de sus bienes por quien legítimamente venía ostentándolos.

    Sobre el desahucio administrativo, sólo nos queda remitirnos al desarrollo de este concepto en el régimen general de los bienes de la Administración, y en concreto a su régimen de protección.

  • El deslinde:

  • El artículo 384 del Código Civil señala que todo propietario tiene derecho a deslindar su propiedad con citación de los dueños de los predios colindantes. Igualmente, la Administración puede recurrir a esta técnica para clarificar los contornos físicos de los bienes de dominio público, pero con la gran diferencia de que mientras que los administrados han de acudir a los Tribunales, los entes públicos pueden realizar el deslinde por sí mismos, sin que sea precisa la intervención de los órganos judiciales. Este procedimiento de deslinde viene regulado con carácter general en la LPE y en su Reglamento y puede iniciarse tanto de oficio como a instancia de los propietarios colindantes de los bienes demaniales.

    Cuando se inicie de oficio, se abrirá el procedimiento con una memoria en la que se justificarán los motivos, se describirá la finca y se incluirá referencia a la titulación de su propiedad. Corresponde acordar el deslinde a la Dirección General del Patrimonio del Estado, que dará cuenta del mismo a los colindantes interesados. Igualmente, se dará publicidad de este acuerdo con 60 días de antelación al momento del inicio de las operaciones. Durante este período y hasta los 20 días anteriores, los interesados podrán presentar cuantos documentos convengan a su derecho, resolviendo lo pertinente la Delegación de Hacienda. A continuación, en la fecha señalada, se comenzará el apeo, que quedará documentado en las correspondientes actas, remitiéndose lo actuado a la Dirección General del Patrimonio, que propondrá la Orden Ministerial que defina los linderos de las pertenencias, teniendo lugar a continuación el amojonamiento.

    Los interesados podrán impugnar el deslinde por una doble vía, bien acudiendo a la jurisdicción contencioso-administrativa (cuando se hayan cometido infracciones de procedimiento), bien acudiendo a la jurisdicción ordinaria (cuando estimen que han sido lesionados en su derecho de propiedad).

    En el ámbito local, la LRBRL de 12 de abril de 1985 establece que el deslinde se ajustará a lo dispuesto en la legislación del Patrimonio del Estado y, en su caso, a la legislación de montes.

  • La publicidad posesoria del dominio público:

  • Determina que el ente titular no tiene que acudir al sistema ordinario de publicidad registral, que es el Registro de la Propiedad, sino que su inclusión se encuentra en los catálogos administrativos, lo cual no significa que el Estado no pueda igualmente acudir al régimen de protección registral general.

  • La potestad sancionadora:

  • La doctrina española entiende que para la conservación del dominio público se reconoce a la Administración, igual que en otros ordenamientos como el francés, una potestad sancionadora directa, si bien contienen matices diferenciados. En el Derecho español, no es posible hablar de una potestad sancionadora general de la Administración en defensa de sus bienes patrimoniales ni de los demaniales, pues no se reconoce en las regulaciones generales de los bienes de la Administración, no se regula ni en la Ley Patrimonial del Estado ni en la legislación local. Pero esta potestad goza de gran tradición en nuestro Derecho, regulándose en leyes sectoriales sobre determinados bienes públicos como aguas, montes, minas o el Patrimonio Histórico-Artístico. La Administración impone las sanciones directamente, bajo la revisión posterior, si procede, de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.

    La ausencia de una regulación general y la descripción de infracciones y sanciones en leyes sectoriales permite tachar de inconstitucionales, por contradecir la legislación básica estatal, algunas leyes autonómicas, como la Ley 7/1986 de 23 de julio, reguladora del Patrimonio de la Comunidad de Madrid.

    5. Los bienes patrimoniales

  • Concepto y regulación legal:

  • Los bienes patrimoniales del Estado se encuentran regulados en la Ley del Patrimonio del Estado, Texto Articulado aprobado por Decreto 1022/1964 de 15 de abril, que constituye la referencia de la previsión del artículo 132.3 de la Constitución, que por ley se regularán el Patrimonio del Estado y el Patrimonio Nacional, su administración, defensa y conservación. Además del Estado, son titulares de bienes patrimoniales las Comunidades Autónomas, las Entidades Locales y las Entidades Institucionales. Nosotros a continuación no referiremos a los bienes patrimoniales que son propiedad del Estado.

    Su definición se hará en contraposición a los bienes de dominio público, por un criterio negativo, como aquel conjunto de bienes y derechos que pertenecen al Estado, sin tener el carácter de demaniales por afectación o por disposición legal, debiendo señalar que tendrán carácter de propiedad privada.

    Además, este es el criterio legal contenido en el artículo 1 de la Ley del Patrimonio del Estado y el artículo 340 del Código Civil:

  • Según el artículo 1 de la LPE, constituyen el Patrimonio del Estado:

  • Los bienes que siendo propiedad del Estado no se hallen afectos al uso general o a los servicios públicos, a menos que una ley les confiera expresamente el carácter de demaniales.

  • Los derechos reales y de arrendamiento de que el Estado sea titular, así como aquellos de cualquier naturaleza que deriven del dominio de los bienes patrimoniales: son los llamados bienes complementarios.

  • Los derechos de propiedad incorporal que pertenezcan al Estado: como por ejemplo los títulos valores y la propiedad intelectual.

  • Conforme al artículo 340 del Código Civil, todos los demás bienes pertenecientes al Estado en que no concurran las circunstancias expresadas en el artículo anterior tienen carácter de propiedad privada.

  • El órgano gestor de todo el patrimonio del Estado es el Ministerio de Hacienda, que representa al Estado en esta materia, y como delegaciones hay oficinas en todos los ministerios para velar por los bienes.

  • Régimen jurídico:

  • El régimen jurídico de los bienes patrimoniales constituye el régimen básico común que ya describimos para el total de los bienes de la Administración, esto es, el apartado tercero del presente trabajo.

    Por tanto, nos remitimos al régimen jurídico general para el estudio de las prerrogativas de la Administración, formas de adquisición, explotación, protección y enajenación o cesión.

    A modo de resumen, los bienes patrimoniales se podrán adquirir:

  • Por atribución de la ley: para los bienes abandonados y las cesiones obligatorias y gratuitas de terrenos. En cuanto a los bienes vacantes se entenderán del Estado con posesión por vía administrativa, a menos que un tercero se oponga acreditando título preferente.

  • A título oneroso: por concurso, salvo cuando procede la adquisición directa y también por expropiación forzosa, pagando la indemnización. Por lo tanto, podrá adquirir bienes por tanteo o retracto pagando el valor del mercado.

  • Por herencia, legado o donación: requiere la aceptación y un acuerdo formal del órgano competente y se entiende que la aceptación se hace a beneficio de inventario.

  • Por prescripción y por ocupación.

  • Adjudicaciones de bienes en procedimientos judiciales y administrativos: adjudicación a la Hacienda Pública de bienes embargados.

  • Adquisición de bienes por transferencia entre administraciones.

  • Los bienes patrimoniales se adscriben por el órgano competente a su destino específico, y por tanto, al departamento interesado. Además, a diferencia de los bienes de dominio público, son enajenables por subasta pública, aunque con algunas cautelas procedimentales y competenciales. Asimismo, estos bienes no son imprescriptibles, por lo que los particulares pueden usucapirlos en su favor.

  • Especial referencia a la STC 166/1998:

  • Esta sentencia estima en parte la cuestión de inconstitucionalidad planteada por una Audiencia Provincial, sobre el artículo 145.2 de la Ley de Haciendas Locales, por no resultar conforme con el artículo 24.1 de la Constitución. Se planteaba el problema de si la inembargabilidad es una característica que alcanza solo a los bienes de dominio público o si por el contrario alcanza también a los bienes patrimoniales, como se deduce del precepto cuya constitucionalidad se somete a la decisión del Tribunal Constitucional en la expresada sentencia, en el caso de la ejecución de resoluciones judiciales firmes.

    Las consideraciones que finalmente establece el Tribunal Constitucional al respecto son:

    1º) La Constitución sólo protege mediante la nota de la inembargabilidad determinados bienes de los Entes Públicos con exclusión de otros: esto se justifica por la defensa de los intereses generales que determinan la demanialización de un bien singular o de categorías enteras de bienes. Por tanto, como ya estableció la STC 227/1988, la incorporación de un bien al dominio público supone una técnica dirigida primordialmente a excluir el bien afectado del tráfico privado, protegiéndole de esta exclusión mediante una serie de reglas exorbitantes de las que son comunes en dicho tráfico iure privato. Además, la afectación del bien a un uso público o a la prestación de un servicio público, entre otras finalidades constitucionalmente legítimas, es lo que justifica su especial protección por parte del ordenamiento jurídico y, correlativamente, el deber de las Administraciones Públicas de proceder a su defensa mediante unas concretas facultades administrativas, también excepcionales.

    Al respecto, el Tribunal Constitucional también declaró en la STC 227/1988, en su fundamento jurídico 14º, que cuando un bien se halla materialmente afectado a un servicio público o a una función pública específica, constituye el soporte material de dicha actividad y, por tanto, es un medio material necesario para la realización afectiva de los intereses generales a los que sirve la Administración, de suerte que su inembargabilidad está justificada en atención a la eficacia de la actuación de la Administración Pública y la continuidad en la prestación de los servicios públicos. Mientras que no cabe estimar otro tanto respecto a los bienes patrimoniales de una Entidad local no afectados materialmente a un servicio público o una función pública, pues el interés general sólo está presente en atención a su titular, un Ente público, pero no en cuanto a la actuación que a aquélla corresponde llevar a cabo ni al ejercicio de concretas potestades administrativas.

    2º) Los bienes patrimoniales no están destinados a uso público ni afectados a algún servicio público: por lo tanto, esa protección privilegiada mediante la inembargabilidad no está justificada, y por ello no puede ser invocada como medio de oposición a un mandato judicial tendente a la ejecución de una sentencia.

    3º) Los bienes patrimoniales de las Entidades Locales no son res extra commercium, sino objeto de tráfico privado: al igual que los bienes que integran el patrimonio de los particulares, pues aun estando sujetos los actos de cesión o disposición por parte de la Entidad local a un estricto control mediante normas administrativas, son susceptibles de arrendamiento, enajenación, permuta y cesión gratuita.

    4º) Tampoco la inembargabilidad de los bienes patrimoniales puede esgrimirse como medio para retrasar o impedir el cumplimiento de resoluciones judiciales firmes, porque no encuentra justificación ni en atención al principio de eficacia de la Administración Pública ni con base en el de la continuidad en la prestación de los servicios públicos, ni tampoco puede considerarse proporcionada en atención a la generalidad con que se ha configurado este obstáculo.

    En base a estos argumentos, entre otros, el Tribunal Constitucional concluye que el privilegio de inembargabilidad de los bienes en general que para las Entidades locales consagra el artículo 154.2 de la Ley de Haciendas Locales, en la medida en que comprende no sólo los bienes demaniales sino también los bienes patrimoniales pertenecientes a las Entidades locales que no se hallan materialmente afectados a un uso o servicio público, no resulta conforme con él en su vertiente de derecho subjetivo a la ejecución de las resoluciones judiciales firmes.

    6. Los bienes comunales

    6.1 Origen y evolución de la distinción entre bienes de propios y bienes comunales:

    El origen social y político de los bienes comunales se sitúa en las concesiones otorgadas a grupos de personas, a pueblos, para la repoblación de las tierras abandonadas a medida que avanzaba la Reconquista. La relación jurídica entre los comuneros y su naturaleza jurídica está más cercana a la comunidad germánica o mano común, sin atribución de cuotas de participación y pretendiendo que todos los vecinos disfruten de ellos, que a la copropiedad romana, con división en partes alícuotas y posibilidad de hacer cesar el estado de indivisión por medio del ejercicio de la actio communi dividundo.

    Otra forma de situar su origen es en las formas comunitarias de propiedad, bienes que fueron de titularidad del común de los vecinos y destinados a su aprovechamiento por la comunidad vecinal.

    En cuanto a la titularidad, inicialmente los bienes comunales tienen la consideración de res communis omnium, pero a medida que se consolida la organización municipal ser atribuye al Concejo, como representante de la totalidad del pueblo o de un grupo vecinal.

    Frente a los bienes comunales, los bienes de propios son los que producen renta con la que atender los presupuestos o gastos concejiles, pero en el siglo XIX dejan de ser necesarios como fuentes de ingresos en el nuevo sistema fiscal y, al ser condenados los Municipios a su venta por la legislación desamortizadora, arrastran consigo a muchos bienes comunales, legalmente exceptuados, pero calificados de propios porque, aunque se disfrutaban por sorteo entre los vecinos, éstos satisfacían un canon.

    6.2 Régimen jurídico:

    Tanto el Tribunal Constitucional como el Supremo han declarado que se trata de una especie singular de bienes porque la propia Constitución, en su artículo 132, se encarga de singularizar y especificar que los bienes comunales son una clase especial de bienes públicos, y así lo señaló en concreto la STC de 2 de febrero de 1981, al establecer que tienen una naturaleza jurídica peculiar.

    En cuanto a la referencia especial en la Constitución, el artículo 132.1 le reserva a la Ley la regulación de su régimen jurídico, que habrá de inspirarse en los principios de inalienabilidad, imprescriptibilidad e inembargabilidad, así como su desafectación. Por su parte, el Tribunal Supremo ha declarado que su singularidad no es tanto por su titularidad como por su aprovechamiento por la totalidad de los vecinos de un determinado término municipal.

    Por su parte, la doctrina mayoritaria ha considerado que la titularidad de los bienes comunales es compartida entre los municipios y los vecinos en común, idea que ha sido confirmada en numerosas ocasiones por la jurisprudencia.

    Cabe señalarse que estos bienes pueden ser desafectados por acuerdo expreso de la corporación, adoptado por mayoría absoluta y aprobado después por la Comunidad Autónoma cuando no hayan sido objeto de disfrute como tales bienes comunales durante más de 10 años.

    6.3 Los montes vecinales en mano común:

    Debemos hacer mención al régimen jurídico específico y singular de los montes vecinales en mano común, bienes comunales salvados de la desamortización. Sobre los mismos, especialmente sobre los montes gallegos, se establece una amplia jurisprudencia que los califica de comunidad de tipo germánico, con titularidad de los grupos de vecinos que los disfrutan. Esto se expresa legislativamente en la Compilación Foral de Derecho Civil de Galicia de 1963 y en la Ley de 27 de julio de 1968 sobre montes vecinales. La última regulación sobre esta materia se encuentra en la Ley sobre Montes Vecinales en Mano Común, de 11 noviembre de 1980, que los define como aquellos terrenos de naturaleza especial que, con independencia de su origen y de su destino forestal, agrícola o ganadero, pertenezcan a agrupaciones vecinales en su calidad de grupos sociales y no como Entidades administrativas, cuya titularidad dominical corresponde, sin asignación de cuotas, a los vecinos integrantes en cada momento del grupo comunitario de que se trate, y vengan aprovechándose consuetudinariamente en mano común por los miembros de aquellos en su condición de vecinos con casa abierta con humos.

    Los montes vecinales, por definición legal, son propiedades privadas que se rigen por su ley especial y, supletoriamente, por el Código Civil. Las cuestiones sobre propiedad se atribuyen por regla general a los Tribunales Civiles, pero los rasgos administrativos no desaparecen de su régimen jurídico. Son indivisibles, inalienables, imprescriptibles e inembargables, y no están sujetos a impuestos territoriales.

    Además, son objeto de una intensa protección administrativa a través de los Jurados de montes vecinales en mano común, presididos por quien designe la Comunidad Autónoma o el Gobernador Civil, y que se encargan de clasificar los terrenos como montes vecinales, atribuyendo inicialmente la propiedad a la comunidad de que se trate y declarando su exclusión del Catálogo de Montes de Utilidad Pública y del inventario de bienes municipales.

    Por otro lado, señalar que la Administración es competente para su deslinde y amojonamiento, y que en el caso de extinción de la comunidad vecinal titular, la Entidad Local o el Municipio en cuyo territorio radique el monte regulará su disfrute y conservación en las condiciones establecidas para los bienes comunales en la Ley de Régimen Local.

    7. Mención a la Ley 33/2003 del Patrimonio de las Administraciones Públicas

    Antes de pasar a la conclusión personal, debemos hacer referencia a la Ley 33/2003 de 3 de noviembre, que pasa a derogar la anterior en esta materia, la Ley de 24 de diciembre de Bases del Patrimonio del Estado, y su Texto Articulado aprobado por Decreto 1022/1964 de 15 de abril. Ésta ha sido la Ley del Patrimonio del Estado (LPE) mencionada a lo largo de todo el trabajo en cuanto a los diferentes tipos de bienes de la Administración, su régimen jurídico, etc.

    Al no encontrar en la Biblioteca manuales sobre esta materia posteriores a la entrada en vigor de la nueva ley, el presente trabajo no ha podido basarse en la nueva regulación. Una vez elaborado éste fue cuando la misma contó con libros con edición del 2004. Sin embargo, analizando la misma no hemos encontrado diferencias significativas, siendo una de ellas el cambio de moneda, de pesetas a euros.

    Situamos a continuación algunos de los aspectos sobre bienes de la Administración en la nueva Ley:

    • Bienes y derechos de dominio público o demaniales: artículo 5.

    • Bienes y derechos de dominio privado o patrimoniales: artículo 7.

    • Competencias: artículo 10.

    • Modos de adquirir: artículos 15 y siguientes.

    • Protección y defensa del patrimonio: Título II (artículos 28 a 64).

    • Afectación, desafectación y mutación de destino de los bienes y derechos: artículos 65 a 72.

    • Uso y explotación de los bienes y derechos: artículos 84 a 109.

    • Enajenación y gravamen: artículos 131 a 152.

    • Permuta: artículos 153 y 154.

    8. Conclusión personal

    Con la realización de este trabajo hemos podido comprobar todo lo que engloba el patrimonio de la Administración y qué diferencias y similitudes presenta respecto a los bienes de los particulares. Está claro que los bienes públicos deben ser protegidos de forma extraordinaria porque su patrimonio es, de alguna forma, el patrimonio de todos y la base para que la Administración pueda llevar a cabo sus funciones y servicios plenamente.

    Es sobre todo destacable el régimen de utilización y protección con que cuentan los bienes de dominio público, con varias prohibiciones y reservas, perfectamente justificado a mi parecer por la enorme importancia que para el Estado y las demás Entidades supone este tipo de bienes. A priori, podemos entender las medidas al respecto como exorbitantes, pero al pasar a su estudio vemos cómo, de no ser así, los bienes demaniales correrían enorme peligro.

    Sin embargo, ha llamado mi atención el hecho de que la mayoría de la regulación de los bienes de las Administraciones, tanto general como sectorial, sea de hace ya varias décadas, estando en su mayoría alrededor de los años sesenta. Por ello, considero que si bien la Ley 33/2003 de 3 de noviembre ha pasado a derogar la Ley principal, la Ley de 24 de diciembre de Bases del Patrimonio del Estado, y su Texto Articulado aprobado por Decreto 1022/1964 de 15 de abril, aún falta por elaborarse leyes que actualicen el resto de las regulaciones a los tiempos de hoy, pues no creo que todo permanezca igual en cuanto a lo que a los bienes de la Administración se refiere desde los años señalados.

    A señalar también es la amplísima regulación legal sobre los bienes de la Administración, estando incursa en diferentes textos legales como la Ley General Presupuestaria, el Código Civil, la Constitución Española, toda la regulación de las Entidades Locales y, por supuesto, la Ley del Patrimonio de los bienes de la Administración. Por lo tanto, considero que ésta extensa regulación es fundamental para la eficaz y eficiente protección de estos bienes tan elementales, ya que marca exhaustivamente los límites que comprenden todas las acciones que les afecten.

    Otra conclusión a destacar es el diferenciar dos términos: Patrimonio del Estado, del que versa toda la Ley aprobada por Decreto 1022/1964 y es la base fundamental del presente trabajo, frente al Patrimonio Nacional, señalado por el artículo 132.3 de la Constitución Española y regulado por otra Ley específicamente a él dedicada, la Ley 23/1982, 16 de junio, que fue modificada por Leyes de 1995 y de 1996. Pero la diferencia de contenido es la más importante ya que mientras que el Patrimonio del Estado se refiere a los bienes de titularidad del Estado en general, el Patrimonio Nacional engloba exclusivamente aquellos afectados al uso y servicio del Rey para el ejercicio de la Alta representación que la Constitución le asigna, razón por la que anteriormente se denominara Patrimonio Real, y los derechos de patronato o de gobierno y administración sobre una serie de Fundaciones, denominados Reales Patronatos.

    Para terminar, señalar que espero que las medidas que antes señalábamos y que hemos desarrollado a lo largo del presente trabajo siempre se apliquen de forma rigurosa, para que consecuentemente las mismas nunca puedan resultar injustas por atender a intereses diferentes a la protección y salvaguarda de los bienes del Estado.

    _________ Bibliografía ___________________________

    PALLARES MORENO, MANUEL: Curso de introducción al Derecho, Volumen I. Teoría general y ramas de Derecho Público. Ediciones TAT; Granada, 1989.

    PARADA VÁZQUEZ, JOSÉ RAMÓN: Derecho administrativo III. Bienes públicos, derecho urbanístico.

    Marcial Pons; Madrid, 2002. Novena edición.

    LEYES ADMINISTRATIVAS: Edición preparada por Luis Martín Rebollo. Editorial Aranzadi S.A; Navarra, 2003. Novena edición.

    Ley 33/2003, de 3 noviembre, del Patrimonio de las Administraciones Públicas: B.O.E. 04-11-2003

    Documentación facilitada por la UNED de Baza.

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