Aspectos económicos de la regulación pesquera

Economía. Medio ambiente. Recursos naturales. Biomasa. Explotación

  • Enviado por: Roberto Moreno
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Capítulo 4

Aspectos Económicos de la Regulación Pesquera

“...Pero quienes desean ver demostrado el fracaso de la iniciativa privada se equivocan. Porque el óptimo social sí coincide con el del conjunto de empresas. Por ello, la asociación gremial empresaria, o cualquier forma que tome su representación, tiene la capacidad de obrar racionalmente para estimar una cuota si ésta es necesaria, de modo de maximizar la renta para el sector y para el país. Ello se logra al acercarse a una tasa de captura de máximo rendimiento sostenido en el tiempo, que las investigaciones hechas con un objetivo definido y claro pueden entregar.

Si se tiene claro que el sector privado tiene los incentivos apropiados para maximizar la renta en el largo plazo, debe ser el sector privado y no el Estado quien determine los niveles de captura...”

Editorial, Revista Chile Pesquero N° 106,

Agosto-septiembre 1998.

La teoría y la evidencia muestra que cuando el recurso es de propiedad común no existe ningún incentivo para explotar el recurso en una forma racional, ya que al existir libre acceso a un recurso que es de todos -pero a la vez de nadie-, el agente buscará apropiarse lo antes posible de él.

Los capítulos anteriores presentaron los modelos de explotación pesquera -modelo biológico y modelo económico- donde el interés estuvo en determinar el Máximo Rendimiento Sustentable y el Máximo Rendimiento Económico -tanto desde la perspectiva dinámica como estática. La conclusión a que se llega es que cuando el recurso es de propiedad común se tiende a la sobreexplotación de éste y a la sobre inversión en capacidad, por lo que se disipan las rentas sustentables del recurso natural.

En las pesquerías de propiedad común nos enfrentaremos siempre al problema de la sobreexplotación del recurso natural, por lo que surge la necesidad de aplicar restricciones o incentivos que lleven a los agentes económicos a actuar como si el recurso le perteneciera a un dueño. De los capítulos previos sabemos que cuando el recurso tiene un dueño las rentas del recurso no se disipan. Es en esta dirección que se encuentra la cita anterior.

En general, en la administración de los recursos marinos se abandonó la doctrina de la propiedad común a partir de 1977 cuando los países ribereños firmaron el acuerdo que define la Zona Económica Exclusiva, que otorga derechos exclusivos de explotación en las aguas jurisdiccionales hasta una distancia de 200 millas marinas desde la costa. Corresponde, por lo tanto, a los estados ejecutar la supervisión de sus derechos sobre la explotación de los recursos marinos existentes en esta zona.

La disipación de las rentas se produce porque el empresario al observar que en la actividad pesquera se están produciendo beneficios económicos positivos, ingresa a ella tomando en cuenta sólo su estructura de costos medios y pensando en el ingreso medio que obtendrá de la participación de la actividad pesquera. Sin embargo, no toma en cuenta los efectos externos que causa a los participantes existentes, es decir, al ingresar él no considera que se reduce la biomasa disponible por lo que para alcanzar los mismos niveles de ingreso se requiere ejercer un mayor esfuerzo pesquero o alternativamente desplazarse a mayores distancias para alcanzar un mismo nivel de captura. Al final, se ejerce una cantidad de esfuerzo tal que los beneficios económicos que existían se hacen cero.

Los efectos que señalamos corresponden a la externalidad productiva negativa, es decir, cada pescador no ha considerado en su decisión los efectos marginales que produce al resto de los participantes de la actividad, lo que se traducen en una diferencia entre el ingreso marginal social y el privado.

La estructura de un modelo de regulación en el sector pesquero se presenta en el siguiente gráfico:

Gráfico 4.1

Estructura de un Modelo de Regulación Pesquera

'Aspectos económicos de la regulación pesquera'

Este esquema supone que los pescadores explotan la biomasa bajo motivaciones normalmente económicas, las cuales están influenciadas por un conjunto de regulaciones, que se supone son rigurosamente ejercidas. Estas regulaciones pueden cambiar en el tiempo de acuerdo a situaciones biológicas, climáticas y económicas.

Un proceso de regulación debe perseguir algo. Hannesson, R. (1989: 57) señala que la administración de las pesquerías busca cumplir con objetivos de largo y corto plazo. El objetivo de largo plazo es lograr un tamaño de la flota pesquera óptimo que permita la extracción sustentable de la biomasa a lo largo del tiempo. Este tamaño de flota se ve influenciado por las condiciones y fluctuaciones de la biomasa y por los costos de construcción y equipamiento de los barcos. Si la biomasa fluctúa poco y los costos son bajos costos, ello permite que las flotas sean más grandes, y viceversa. En el corto plazo, el objetivo será determinar los niveles de captura que permitan una explotación sustentable del recurso en el tiempo.

El problema de la regulación es complejo porque el encargo de definir las políticas de manejo de la pesquería debe compatibilizar criterios que llevan a la conservación de la biomasa -que se supone que interesan a la sociedad- y las necesidades de los involucrados en la actividad -grupos de interés que buscan maximizar sus beneficios, mantener los niveles de empleo- particularmente cuando la pesquería está sobre explotada y se requiere para evitar su colapso reducir los niveles de extracción. Mardle et al. (1999), desarrollan un modelo multi objetivo para las pesquerías del Mar del Norte donde incorporan objetivos de largo y corto plazo, y buscan determinar el tamaño de flota óptimo que cumpla con ambos objetivos. Obtuvieron como resultado que el tamaño de flota óptimo en el corto plazo es mayor que cuando se considera desde la perspectiva del largo plazo. Además, el tamaño del stock y el rendimiento sustentable son menores en el largo plazo que cuando la política de administración se realiza pensando en el corto plazo.

Para cumplir con estos objetivos, la autoridad dispone de instrumentos de política diseñados con este fin. Los instrumentos de política son herramientas de que dispone el tomador de decisiones o autoridad para alterar los procesos sociales -técnicos, económicos, legales, culturales, etc.- de manera tal de cumplir con los objetivos trazados.

Así un gobierno al regular una actividad afecta el proceso de toma de decisiones de los agentes de tres formas:

a. alterando su conjunto de opciones. Se limita la discreción del que contamina o explota un recurso respecto de las medidas de control que puede tomar. El agente debe cumplir las limitaciones o enfrentar las sanciones jurídicas y/o administrativas correspondientes. Se encuentran en esta alternativa las prohibiciones o limitaciones -es la aproximación más usada en el mundo. De ella se desprenden los instrumentos de orden y control o regulación directa.

b. alterando los costos y beneficios relevantes para la toma de decisiones. Corresponde al uso de instrumentos de incentivo económico que afectan los costos y beneficios de los agentes, e influyen en el comportamiento de productores y consumidores de productos intensivos en recursos naturales o ambientales. Estos instrumentos dejan alguna libertad a los agentes para realizar las acciones que consideren más apropiadas.

c. alterando las prioridades y percepciones de los agentes. No es propiamente una regulación. Corresponde a mecanismos disuasivos tales como educación, información, presión social, negociación y persuasión que alteran las preferencias de las personas o empresas, modificando su comportamiento en forma permanente. Estos instrumentos generalmente se utilizan en conjunto con la regulación directa y las medidas de incentivo económico.

Desde el punto de vista teórico se presentan dos alternativas para internalizar la externalidad que se produce en la explotación pesquera:

i. Intervención gubernamental siguiendo los lineamientos de A. C. Pigou.

ii. Solución privada siguiendo a R. Coase.

A continuación se analizan estas alternativas.

4.1 Método Intervencionista: Enfoque de Pigou

Este criterio busca que los agentes, al momento de tomar una decisión consideren los efectos externos que causan a otros agentes cuando realiza una actividad. Para ello se utilizan impuestos -en el caso de externalidades negativas- o subsidios -cuando se trata de externalidades positivas- de tal forma que la persona que afecta a otra tenga que pagar por ese daño.

Este tipo de correctivo de las externalidades fue propuesto por A. C. Pigou en 1920, y busca eliminar la diferencia entre los costos privados y los sociales. Actualmente, este tipo de intervención se utiliza en la gestión medioambiental, bajo la denominación el que contamina paga.

Ejemplifiquemos como opera este criterio.

Una empresa competitiva -es decir tomadora de precios- maximiza el beneficio económico cuando el costo marginal privado se iguala con el precio de mercado. Sin embargo, cualquier aumento en la producción de la empresa genera costos adicionales a los restantes participantes de esta industria y a la sociedad, por ejemplo la contaminación, y en el caso de la pesquería, la reducción de la biomasa. Luego, el verdadero costo marginal social debe incorporar los costos marginales privados y el reconocimiento del efecto externo -externalidad negativa, es decir es la suma vertical de estos dos elementos, tal como se aprecia en el siguiente gráfico.

Gráfico 4.2

Corrección de la Externalidad: Criterio Piguviano

'Aspectos económicos de la regulación pesquera'

Si el empresario sólo considera los costos privados, la condición de máximo beneficio en competencia perfecta lo lleva a producir, Q*P unidades, que se obtiene de igualar el costo marginal privado CMg Privado con el precio del mercado P* -punto A en el gráfico. Cada unidad producida implica un efecto externo que la empresa no está cuantificando, pero sí la sociedad. Desde el punto de vista de la sociedad, la verdadera curva de costos marginales debe agregar el efecto externo negativo a la curva de costo marginal privado. Esto es lo que está midiendo la curva de costo marginal social CMg Social. Desde el punto de vista de la sociedad, el nivel de producción de equilibrio debe ser Q*S que es menor al nivel de producción que determina el agente privado.

Como los niveles de producción son distintos debido a la externalidad, Pigou sugiere la aplicación de impuestos óptimos no distorsionadores que logran la internalización del daño externo a la sociedad. El impuesto unitario debe ser de una magnitud tal que lleve al empresario privado a producir el volumen determinado por la sociedad, Q*S. En el gráfico observamos que el impuesto estimado de esta forma, lleva a que la curva de costos marginales privados se desplace en forma paralela en la magnitud del impuesto (BC). Nótese que la regulación que se ejerce no es para impedir la actividad productiva de la empresa, sino que reduzca sus niveles de producción al nivel que el efecto externo sea el deseado por la sociedad.

4.1.1 Modelo Simple de Regulación Pesquera

Matemáticamente las ideas anteriores se pueden resumir en lo siguiente: la explotación competitiva del recurso se realiza considerando que el precio sombra del recurso -costo de uso- es cero.

Desde la perspectiva intervencionista piguviana el agente regulador, en principio, puede forzar a los pescadores a reconocer este costo a través de un impuesto por cada extracción realizada. En estas condiciones, la renta obtenida por el recurso es traspasada a la sociedad a través de los ingresos recibidos por impuesto y el regulador actúa como el único propietario del recurso cobrando una “renta” por su explotación. Pasamos de una solución de un recurso de propiedad común con libre acceso, a una de equilibrio económico donde el recurso es de propiedad de un agente. Con esta regulación se ha logrado la internalización de la externalidad evitándose la sobreexplotación del recurso.

Formalmente,

Supongamos que existen N pescadores potenciales que explotarán el stock del recurso renovable, con una estructura de costos que depende del esfuerzo pesquero: 'Aspectos económicos de la regulación pesquera'
; " i = 1,....,N, y con idénticas funciones de producción que dependen del stock de la biomasa y del esfuerzo pesquero: 'Aspectos económicos de la regulación pesquera'
. Así la función de producción agregada tomará la siguiente forma: 'Aspectos económicos de la regulación pesquera'
, donde 'Aspectos económicos de la regulación pesquera'
es el esfuerzo estandarizado de la i-ésima unidad.

Si el precio de la captura es p, el pescador intentará maximizar su beneficio neto:

'Aspectos económicos de la regulación pesquera'

En ausencia de regulación y suponiendo que el pescador actúa como único propietario del recurso, determina el nivel de esfuerzo que logra esta maximización, y que corresponde a una situación donde el ingreso marginal es igual al costo marginal:

(A) 'Aspectos económicos de la regulación pesquera'

En esta situación el beneficio neto es positivo y se determina una solución única para X, E y N. Sin embargo, el esfuerzo total 'Aspectos económicos de la regulación pesquera'
es una función creciente de la biomasa, esta solución converge a un valor único cuando se determina el equilibrio para 'Aspectos económicos de la regulación pesquera'
. Además el 'Aspectos económicos de la regulación pesquera'
puede generalmente ser positivo en este equilibrio, pero subóptimo.

La solución anterior corresponde a un equilibrio no cooperativo porque no ha tomado en cuenta la externalidad que se provoca. Una política de explotación socialmente óptima aumenta el beneficio económico neto obtenido del recurso. Si ignoramos la divergencia entre los costos privados y los sociales, este objetivo se expresa a través de un óptimo cooperativo del tipo:

'Aspectos económicos de la regulación pesquera'

El Hamiltoniano de valor presente es:

'Aspectos económicos de la regulación pesquera'

Donde 'Aspectos económicos de la regulación pesquera'
es el precio sombra y es igual al valor marginal del stock del recurso X, tomando valores positivos para todos los casos de interés. En este ejemplo se supone que la tasa de descuento social es cero, para que el resultado sea comparable a la situación del máximo rendimiento sustentable.

La condición necesaria del máximo indica que 'Aspectos económicos de la regulación pesquera'
, resultando:

(B) 'Aspectos económicos de la regulación pesquera'

También el precio sombra del recurso asociado con la variable Xt satisface la ecuación adjunta: 'Aspectos económicos de la regulación pesquera'
, que permite encontrar las siguientes soluciones óptimas: 'Aspectos económicos de la regulación pesquera'
. Con lo que:

'Aspectos económicos de la regulación pesquera'

Así el rendimiento sustentable óptimo involucra un nivel más alto de biomasa, una flota más pequeña, un menor nivel de esfuerzo, y un mayor nivel de beneficio neto en comparación con la solución competitiva.

De comparar (A) con (B), se deduce que en teoría la solución competitiva de la pesquería puede ser óptima en la medida que se aplique un impuesto a la extracción del recurso igual al precio sombra. Este es el principio de bienestar económico que es considerado en las recomendaciones de política de manejo de recursos pesqueros y ambientales, y corresponde a una versión dinámica del teorema original de Pigou.

4.1.2 Observaciones a los Impuestos/Subsidios Piguvianos

Tal como se señala a continuación, este criterio para internalizar los efectos externos causados por una actividad no está exenta de críticas:

  • No siempre es fácil determinar quién es el responsable y la parte perjudicada de la externalidad.

  • Un impuesto unitario puede impedir que se alcance la solución de menor costo, ya que obliga a pagar el impuesto impidiendo que se encuentre una solución alternativa entre los involucrados.

  • Es difícil determinar con exactitud el monto del impuesto, ya que se requiere disponer de la información de la magnitud del daño.

  • En la práctica, la determinación del impuesto/subsidio piguviano involucra un costo excesivo para la autoridad, por lo que las aplicaciones de este tipo son aproximaciones a este nivel, con las consecuentes distorsiones que se producen.

  • En la aproximación dinámica del impuesto se requiere conocer la secuencia de los precios, costos y la tasa de descuento, lo que es casi imposible; y si fuera factible, los costos involucrados en su determinación no compensarían los beneficios que se esperan obtener.

  • 4.2 Solución de Mercado: El Enfoque de R. Coase

    El aporte de Ronald Coase toma fuerza con su trabajo de 1960 The Problem of Social Cost en el que sugería que el análisis existente hasta ese momento era incompleto. Este autor señala que la solución de las externalidades no requiere de la intervención del gobierno, ya que si los costos de transacción son bajos o cero, la interacción -negociación- entre los afectados permite alcanzar el nivel de externalidad óptima. Se requiere sólo la correcta definición de los derechos de propiedad.

    El Teorema de Coase se puede definir como:

    “Sea cual fuere la asignación inicial específica de los derechos de propiedad, el resultado final será eficiente siempre y cuando la asignación inicial legal esté bien definida y cuando las partes puedan llegar a un acuerdo y aplicarlo sin costo alguno”

    La solución coasiana a la externalidad señala que los derechos de propiedad dan pie a la negociación entre los involucrados. Por ejemplo supongamos que una fábrica lanza una cantidad de contaminantes a la atmósfera y los vecinos tienen derechos de propiedad sobre el aire puro. La lógica coasina diría que los afectados pueden negociar con la empresa para que contamine en una proporción menor o bien la empresa puede pagar a los afectados para compensar la pérdida del aire puro, por lo tanto, el acuerdo a que se llegue dependerá de ellos y no está ligado a la posesión de los derechos de propiedad.

    El resultado anterior es válido siempre y cuando los costos de transacción sean pequeños o cero. Cuando estos costos son elevados, aún cuando los derechos de propiedad estén bien definidos, no se logra que su propietario internalice las externalidades que genera. Esto significa que desde el punto de vista de las reglas del mercado, no se logra una asignación eficiente de los recursos. En estas circunstancias el tomador de decisiones debe elegir entre diferentes tipos de intervención para conseguir que los recursos se asignen de forma que se aproxime al óptimo social, pudiendo llegar a alterar los derechos de propiedad existentes para que se reduzcan los costos de transacción, como ocurre cuando la autoridad entrega a una comunidad derechos exclusivos para explotación de recursos pesqueros o el sistema de cuotas de extracción individuales transferibles.

    En el caso de la pesquería, el problema de la sobreexplotación se elimina cuando se definen derechos de propiedad no sobre la biomasa, sino derechos para extraerla. En los capítulos previos obtuvimos que cuando la biomasa es explotada por un propietario, no se produce la sobreexplotación, y no se genera sobre inversión, por lo que la solución obtenida es eficiente desde la perspectiva económica.

    4.2.1 Estructura Eficiente de Derechos de Propiedad

    Se ha señalado en los párrafos anteriores que el problema de la sobreexplotación de los recursos pesqueros se debe a que son recursos de propiedad común, por lo que si se definen adecuadamente estos derechos, desaparece el problema. Una estructura eficiente de derechos de propiedad incorpora las siguientes cuatro características:

  • Universalidad. Todos los recursos son poseídos privadamente, y todos los derechos que otorgan son especificados completamente.

  • Exclusividad. Todos los beneficios y costos generados, como resultado de la posesión y uso de los recursos, son del propietario, y transferidos a otros por la venta; es decir, internaliza la externalidad. Esta característica asegura que ningún agente diferente del propietario pueda interferir en sus decisiones respecto del uso y destino del recurso.

  • Transferibilidad. Todos los derechos de los propietarios se pueden transferir a otro dueño por medio del intercambio voluntario, ya sea en forma parcial o total, permitiendo que lo posea el agente que le dé el mejor uso.

  • Capacidad de Ejecutar. Los derechos de propiedad evitan el secuestro o usurpación del bien o recurso sobre el cual se tienen derechos.

  • Si se cumplen estas condiciones, el propietario del recurso natural lo explotará en forma racional, de forma que las rentas del recurso escaso no se disipen. Es decir, la asignación de los recursos se realiza en forma eficiente.

    Cuando los derechos de propiedad no están bien definidos, la transferibilidad de los recursos no será posible debido a los elevados costos de información y de transacción.

    En el caso de las pesquerías, un sistema de propiedad privada sobre la pesca implicaría costos elevados, ya que sería necesario crear toda la institucionalidad para implementarlos y para salvaguardar su cumplimiento. Lo que si se puede hacer, es imponer derechos para realizar la extracción.

    4.2.2 Costos de Crear los Derechos de Propiedad

    La teoría muestra que con derechos de propiedad bien definidos se logra una eficiente asignación de los recursos, pero crear los derechos de propiedad puede implicar elevados costos. Como señala Eggertsson, Thr. (1995: 95):

    “El valor de los derechos de propiedad perfectamente definidos y ejercidos está representado por el valor presente neto de las rentas que producen de modo que los individuos estarán dispuestos a gastar esa cantidad para obtener dichos derechos. Si esas rentas pudieran obtenerse por una cantidad menor, las rentas netas positivas y la producción de la sociedad sería mayor”.

    Los costos que implica crear los derechos de propiedad son fijos, pero los costos de ejercerlos son variables, y se hacen presente cada vez que el dueño debe ejercerlos. En estas condiciones la existencia de derechos de propiedad puede ser económicamente inviable, si el costo de ejercerlos es muy elevado. Tal sería el caso, si se dieran derechos de propiedad sobre los recursos de los océanos y de la biomasa que se desplaza de un lugar a otro. Otro ejemplo, sería el cercar los mares.

    Eggertsson, Thr. (1995: 103) indica que los estudios sobre del impacto de crear derechos de propiedad en la sociedad, muestran que se afecta la capacidad productiva, la distribución de la riqueza y se sientan las bases para una economía de mercado, pero es imposible evaluar el impacto sobre el bienestar de la sociedad, ya que dependen de la posición del respectivo mapa de curvas de indiferencias que no se pueden medir con certeza. Al respecto en el trabajo de Peña, J. (1995:47) se cita a Libecap, G. (1989:3) que señala que las ganancias netas para la sociedad son modestas.

    4.2.3 Cuando no Surgen los Derechos de Propiedad

    En general, la tendencia de las economías es definir adecuadamente los derechos de propiedad de aquellos recursos o bienes que son valiosos para la sociedad. Sin embargo, los derechos de propiedad no aparecen cuando los costos marginales de ejercer estos derechos aumentan y, al mismo tiempo, los beneficios marginales disminuyen. Además los propietarios intentarán ejercer sus derechos exclusivos en aquellos aspectos en los que los costos de medición y aplicación sean bajos.

    El hecho de que la biomasa pesquera sea un recurso de propiedad común y con libre acceso se debe a la existencia de tres factores:

  • Costos de exclusión elevados, especialmente en especies migratorias como las pelágicas.

  • Costos de administración elevados cuando se comparten los derechos exclusivos, por ejemplo el caso de las pesquerías compartidas.

  • Una restricción al acceso libre impuesta por la autoridad; por ejemplo, en la actual ley de pesca en las pesquerías distintas a las totalmente explotadas.

  • La tendencia mundial respecto a la administración de los recursos pesqueros, ha puesto atención a las consideraciones económicas, específicamente, a los aspectos institucionales que lleven a la reducción de los costos de transacción vinculados al establecimiento de derechos de propiedad sobre la biomasa. En esta línea se encuentran las cuotas individuales transferibles que otorga a los pescadores el derecho de propiedad sobre sus capturas, no sobre los peces no capturados, aunque el gobierno sigue siendo el que determina el volumen total de captura permitido.

    En general, la participación del gobierno es necesaria para que cree la institucionalidad requerida y se puedan ejercer los derechos exclusivos, permitiendo además la reducción de los costos de transacción.

    4.3 Clasificación de los Instrumentos de Regulación

    Existen innumerables formas de agrupar la información y de establecer una taxonomía. La siguiente clasificación no es específicamente propia de los recursos pesqueros, sino que forma parte de una clasificación más amplia, como es el caso del medio ambiental.

    Se desarrollará la clasificación que distingue entre instrumentos de regulación directa e instrumentos de incentivo económico, presentada por O'Ryan, R. et al. (1996).

    REGULACIÓN DIRECTA

    Categoría

    Características

    Tipo de Regulación

    Regulaciones de Cantidad

    • La preocupación está en la eficacia ambiental.

    • No se considera el problema de la eficiencia para cumplir con la meta.

    • No se hace cargo de la entrada de nuevos agentes.

    • Estándares de calidad

    • Estándares de descarga y emisión

    • Estándares de insumos, productos y procesos

    • Cuotas de extracción y acceso

    Regulaciones Tecnológicas

    • Se controla la tecnología que utiliza la empresa.

    • Se requiere identificar las tecnologías posibles para imponerlas.

    • Genera inflexibilidad al proceso productivo, aumentando con ello los costos de producción.

    • No se hace cargo de la entrada de nuevos agentes.

    • Estándares tecnológicas: mejor tecnología disponible, mejor tecnología práctica y tecnología de máximo control accesible

    • Restricciones de artes de pesca y tipo de embarcaciones

    Zonificación

    • Este tipo de regulación va acompañada generalmente por licencias.

    • Tiene un alto costo de monitoreo, especialmente cuando existen zonas reguladas.

    • Regulación del uso del suelo

    • Establecimiento de uso de agua, vedas y cierres de áreas

    Licencias o Permisos

    • Se autoriza a empresas para que puedan extraer los recursos.

    • Se requiere del cumplimiento de algún estándar ambiental o algún requerimiento tecnológico o la adecuada localización de las actividades.

    • Se conoce con anticipación a los agentes que participan de la explotación del recurso, lo que facilita la fiscalización.

    • No asegura el cumplimiento de la meta, ya que no limita la posibilidad a que los participantes expandan sus actividades.

    • Autorización de: operación, producción, uso de insumos, manejo de residuos y extracción de un recurso natural

    La principal ventaja de este tipo de regulación, desde un punto de vista conceptual, es que permite al regulador predecir de manera razonable, para las fuentes existentes, el resultado de las políticas que se aplican. Esto debido a que al elegir la variable a controlar el regulador sólo tiene que ir monitoreando si se está cumpliendo la norma ambiental o la cuota de extracción, en el caso de la pesquería.

    Los principales problemas que enfrenta :

  • Son económicamente ineficientes ya que no permiten flexibilidad al exigir cumplimiento a todos los agentes por igual, independientemente de que para algunos sea más costoso hacerlo.

  • Son dinámicamente ineficientes, ya que no se adaptan a la entrada de nuevos agentes, lo que hace que se deban imponer cada vez más restricciones a los participantes. Por ello se hace necesario revisar periódicamente las normas de emisión o los estándares tecnológicos. Otro problema es que no incentivan la generación de mejores tecnologías de control.

  • Generan efectos perversos, ya que los agentes afectados pueden responder empeorando la situación actual y obligando a la autoridad a ser cada vez más exigente. Un ejemplo es el uso de cuotas globales de captura en una pesquería de propiedad común que incentiva a más firmas a entrar, produciendo con ello una gran sobreinversión.

  • INSTRUMENTOS ECONÓMICOS

    Categoría

    Características

    Tipo de Regulación

    Derechos de Propiedad

    • Se definen derechos de propiedad para los recursos que en principio no tenían dueño.

    • Se entregan los incentivos necesarios para la conservación de los recursos, ya que el dueño explotará el recurso en una forma racional.

    • Se cumplen las condiciones de universalidad, exclusividad, transferibilidad y fiscalización, propios de los bienes privados.

    • Derechos de Propiedad: títulos de tierras, derechos de agua y derechos mineros

    • Derechos de uso: administración, licencia y concesión/licitación

    Creación de Mercado

    • Se diseña un mercado en el cual se pueden transar los permisos para explotar en forma exclusiva el recurso.

    • Se debe crear una institucionalidad para permitir las transacciones y fiscalizar el cumplimiento de las metas.

    • Al realizarse las transacciones en el mercado, los permisos tomarán el valor de escasez del recurso natural.

    • Permisos de emisión/descarga transables

    • Cuotas de captura transables

    • Derechos transables de aprovechamiento de agua

    • Participación en el uso de recursos transables

    • Permisos de tierra transables

    • Créditos de reducción transables

    Instrumentos Fiscales

    • Se define un impuesto óptimo que permita internalizar la externalidad.

    • En el caso de los subsidios, en el largo plazo se puede inducir la entrada de nuevas empresas, lo que puede resultar en una sobreexplotación del recurso.

    • Los ingresos que generan estos instrumentos se deben utilizar en actividades paliativas y de investigación.

    • Impuestos a la contaminación: descarga y emisión

    • Impuestos de insumos

    • Impuestos de producción

    • Impuestos de exportación

    • Aranceles a las importaciones

    • Royalties e impuestos a recursos

    • Impuesto de uso de tierras

    • Créditos por impuestos

    • Depreciación acelerada

    • Subsidios

    Sistema de Cargos

    • Los ingresos que generan estos instrumentos se deben utilizar en actividades paliativas y de investigación.

    • Cargo a la contaminación

    • Cargo por uso

    • Cargo por mejoras

    • Pago por impacto

    • Pago por acceso

    • Peajes por acceso

    • Cobro administrativo

    Instrumentos Financieros

    • Son similares a los instrumentos fiscales, pero no pertenecen al presupuesto de la nación.

    • Subsidios financieros

    • Préstamos flexibles

    • Donaciones

    • Incentivos de localización

    • Intereses subsidiados

    • Tipo de cambio preferencial

    • Préstamos públicos

    • Fondos ecológicos/ambientales

    • Fondos verdes

    Sistema de Responsabilidad

    • Este sistema es útil cuando las fuentes emisoras de contaminación pueden ser identificadas.

    • Las reglas de responsabilidad establecen los derechos para que se pueda perseguir legalmente a los responsables.

    • Tienen el inconveniente que la probabilidad de detectar a los responsables es baja, los costos de litigio para las víctimas es alto, se obtienen resultados no previsibles y la potencial insolvencia financiera de los responsables.

    • Responsabilidad legal: cobro por incumplimiento y responsabilidad solidaria

    • Responsabilidad por daño a los recursos naturales

    • Seguro de responsabilidad

    • Incentivos de cumplimiento

    Sistema de bonos y depósitos reembolsables

    • Este tipo de instrumentos se utiliza con un sistema de responsabilidad.

    • Busca que las empresas que explotan recursos naturales o los potenciales contaminantes, tomen los cuidados necesarios para evitar y minimizar los daños.

    • Bonos de desempeño ambiental

    • Bonos de petición de tierras

    • Bonos de accidentes ambientales

    • Bonos de distribución de desechos

    • Sistema de depósito reembolsables

    Los instrumentos de incentivo económico permiten mayor flexibilidad y eficiencia. En particular:

  • Promueven el logro de las metas al mínimo costo; es decir, hay asignaciones de recursos en su mejor uso alternativo.

  • Estimulan el desarrollo de tecnologías de control y generación de conocimiento práctico en el sector privado.

  • Proveen al Estado con una fuente de ingreso.

  • Permiten flexibilidad en la selección de tecnologías.

  • Eliminan la necesidad de que el regulador maneje una gran cantidad de información detallada sobre procesos, tecnologías y técnicas de explotación de recursos.

  • Pueden permitir la autorregulación ambiental, disminuyendo el papel del Estado en la regulación. Desde el punto de vista teórico llegan a ser más proteccionistas que los instrumentos directos.

  • Las principales desventajas atribuibles son:

  • Sus resultados son menos predecibles que los de la regulación directa, ya que los agentes son los que eligen cuánto reducir o explotar un recurso natural.

  • Si se fija el impuesto en un nivel muy bajo o se entrega un número excesivo de permisos no se logrará la meta buscada.

  • Se requiere una institucionalidad más sofisticada, capaz de aplicar y luego controlar este tipo de instrumentos.

  • Se analizará con más detalle la aplicación de los instrumentos directos, a nivel global e individual y en el caso de los instrumentos económicos, la aplicación de impuestos principalmente:

    A. Regulación Directa

    A.1 Instrumentos Globales

    Estos instrumentos afectan a la pesquería como un todo sin discriminar entre armadores individuales o entre armadores existentes o potenciales. Tal es caso de las vedas, control de artes de pesca y las cuotas globales. Estos instrumentos han sido los más comunes en la regulación pesquera mundial. En esta categoría se encuentran las vedas, controles de artes de pesca y cuotas globales.

    A.1.1 Las Vedas

    La veda es una prohibición de pescar durante un período determinado. El efecto es similar al de regulaciones sobre artes de pesca, como los tamaños mínimos de captura, restricciones a las redes, etc. El objetivo es evitar la sobreexplotación biológica, especialmente durante un período de reproducción o de crecimiento de los juveniles. Por definición, las vedas cumplen con el objetivo biológico, suponiendo una efectiva fiscalización, pero los efectos económicos son cuestionables. De esta forma se puede empeorar la sobreinversión en una pesquería.

    Al cumplirse el objetivo biológico, la biomasa se torna más productiva, así los pescadores existentes obtienen mayores ganancias. Si la pesquería es de acceso libre, las mayores ganancias incentivarán la entrada de nuevos armadores, o más unidades de esfuerzo de los armadores existentes, hasta que se disipan las rentas. Al final la biomasa es más productiva pero es compensada por una capacidad de pesca mayor que la que existía inicialmente.

    A.1.2 Cuotas Globales

    El objetivo de este instrumento es lograr la recuperación de la biomasa. Así si el volumen de desembarque no supera lo establecido por la cuota se permite que la biomasa se recupere. El problema del instrumento es que produce un incentivo que aumenta considerablemente la ineficiencia económica de la pesquería, debido a que cada pescador intentará pescar la máxima cantidad de recursos -maximizar su proporción de la cuota global- lo antes posible en la temporada e invertirá en embarcaciones y equipos de pesca más rápidos y poderosos. El resultado de este tipo de acciones será un acortamiento de las temporadas de pesca y una sobreinversión en la flota con lo que se tiende a intensificar el problema que originó la regulación.

    En términos generales, se logra la meta biológica maximizando la ineficiencia económica de la pesquería. Los costos se elevan producto de la mayor inversión y de la capacidad subutilizada durante los períodos en los cuales está vigente la veda. A diferencia de un impuesto variable al esfuerzo, los mayores costos son una pérdida social y no una recaudación por parte del fisco.

    Gráficamente se tiene:

    Gráfico 4.3

    Efecto de una Cuota Global

    'Aspectos económicos de la regulación pesquera'

    Se observa que con la aplicación de la cuota, los costos aumentan de CT0 a CT1. El aumento de costos se debe a las mayores inversiones que realizan los pescadores para lograr apropiarse de estas mayores ganancias. Aunque la pesca indicada por la cuota se logra, el costo de hacerlo no es el mínimo; además la pesca se logra con mayor rapidez que si hubiera sido con ausencia de una cuota.

    La ventaja de este instrumento es fijar un nivel máximo de captura basado en evaluaciones que hacen los científicos para resguardar la sustentabilidad del recurso, Achurra, M. (1999: 22).

    Los principales inconvenientes de su aplicación son:

    • En términos distributivos, los instrumentos globales son neutros ya que las rentas se disipan por la sobre inversión, debido a que se sobre invierte para lograr pescar entes que el resto de los pescadores. Se genera el fenómeno denominado carrera olímpica.

    • Estos instrumentos no son capaces de aprovechar las rentas potenciales que podría generar el recurso.

    • Difícil manejo de las pesquerías mixtas como fauna acompañante; por ejemplo la merluza y el congrio.

    • Existe mayor control de los desembarques, pero no de las capturas en donde existe el descarte de los especímenes de menor valor comercial para maximizar el valor de la captura desembarcada.

    • Cuando no existe el adecuado control se producen desembarques ilegales y declaraciones falsas.

    • Dificultad de manejo cuando el impacto medio ambiental es importante.

    A.2 Instrumentos Individuales

    Estos instrumentos tienen como objetivo limitar el acceso o el esfuerzo aplicado en la pesquería. Para lograr esto, la regulación tiene que discriminar entre armadores individuales, tanto existentes como potenciales. En esta categoría se encuentran las licencias de pesca y las cuotas individuales de captura o de esfuerzo.

    A.2.1 Licencias de pesca

    Las licencias de pesca son otra forma de restringir el esfuerzo y, usada en forma adecuada, pueden también alcanzar los cambios correctos en los niveles de esfuerzo sin causar ineficiencias en su producción. La única estipulación económica es que el operador no puede tener poder monopólico, o sea, que no tenga el control del precio.

    Las licencias, al entregar el derecho de exclusividad en la explotación del recurso, eliminan el problema de la entrada de nuevos armadores. Sin embargo, no elimina el problema entre los armadores existentes. En general una pesquería se cierra cuando ya existe una capacidad instalada excesiva y las licencias son entregadas a los agentes por derecho histórico. El impacto de la regulación va a depender de la interacción entre estos agentes. Al cerrar la pesquería, en el fondo, lo que se está haciendo es cambiar las características del recurso desde uno con libre acceso a otro de propiedad común con acceso limitado.

    Las licencias permiten mejorar la eficiencia en la explotación de una pesquería y así generar rentas en el sector. El impacto distributivo de este sistema dependerá de cómo se asignen las licencias. Si se licitan, el Estado puede extraer parte o la totalidad de las rentas generadas. Si las licencias se entregan sin cobro entonces se discrimina a favor del grupo de agentes privilegiados que las obtienen en desmedro del grupo excluido.

    La ventaja de las licencias es su fácil administración y su capacidad potencial de limitar el esfuerzo aplicado sobre el recurso si se limita el número de armadores a un grupo pequeño.

    Algunas desventajas del sistema de licencias son:

    • El número de pescadores con licencias puede ser demasiado grande para lograr un acuerdo cooperativo para extraer el recurso y el equilibrio de Nash resultará en un nivel de esfuerzo cercano al equilibrio biológico.

    • Si además de las licencias se establece una cuota global, los incentivos para sobreinvertir siguen estando vigentes ya que cada armador tratará de aumentar su poder de pesca para maximizar su porcentaje de la cuota global antes que se termine la temporada.

    A.2.2 Cuotas individuales

    Este sistema se caracteriza por la existencia de una cuota global de captura fijada por la autoridad -que garantiza el cumplimiento de los objetivos biológicos- y el derecho de algunos armadores individuales a capturar un porcentaje de ésta. La fracción de la cuota global que tiene cada armador se determina por la distribución inicial de los derechos de pesca, pero puede variar con el tiempo si las cuotas individuales son transferibles y divisibles.

    Para definir la cuota inicial se puede recurrir al registro histórico de desembarques de cada pescador -empresa- o a la capacidad de captura de cada agente, también se puede definir de acuerdo a los días de pesca, número de barcos, tamaño y tipo de redes.

    En un sistema de cuotas transferibles y divisibles -en que las cuotas individuales son un porcentaje de la cuota global, el derecho es permanente, existe un mercado eficiente de cuotas y la autoridad emite cuotas iniciales y luego en cada momento decide la cuota global- el valor de la cuota en el mercado equivale al valor presente de las rentas esperadas de la actividad pesquera, de esta forma al maximizar el valor total de las cuotas en el mercado es equivalente a que se maximice las rentas de la pesquería. Bajo estas circunstancias la autoridad no necesita recolectar demasiada información para estimar el volumen óptimo de extracciones en cada momento del tiempo, y su función será fijar la cuota global de extracción en cada momento del tiempo y observar lo que ocurre con los precios.

    Cuando el derecho de las cuotas no es permanente, como en el caso de la regulación de la Ley de Pesca chilena, Braun, M. (1995: 16), concluye que este sistema no permite alcanzar el óptimo social, generándose dos resultados negativos:

  • Se sobreexplotaría el recurso, ya que el valor presente de las cuotas subestima el valor esperado de las ganancias futuras, porque se están descontando a una tasa más elevada -con lo que la decisión racional de los agentes será desinvertir en el recurso a la tasa máxima hoy.

  • Se haría mal uso de la información disponible, porque las empresas tienen información más precisa de sus estructuras de costos y las funciones de producción que la autoridad, lo que les llevaría a actuar en forma racional en la explotación de la biomasa, pero la determinación de la cuota global le corresponde a la autoridad, y si se da cuenta que el mercado es ineficiente, tendrá que utilizar un método diferente para determinarla, duplicándose los esfuerzos de recolección y procesamiento de la información.

  • Las primeras especies en estar sometidas a este régimen de administración fueron el bacalao de profundidad y el langostino colorado. Este es el método que predomina en las pesquerías más importantes del mundo y ha tenido éxito en países como Australia, Canadá, Nueva Zelandia, Islandia y los Estados Unidos . En el caso de Chile se considera en la ley de pesca cuando la especie se encuentra en la categoría de Régimen Especial de Pesca.

    Las ventajas del sistema de cuotas individuales son:

    • Otorgan un derecho exclusivo sobre una fracción de la cuota, eliminándose los incentivos de sobreinversión en capacidad, ya que el empresario, en lo que respecta a su cuota, no rivaliza con otro.

    • Se eliminan las externalidades negativas en la protección de la biomasa pesquera, lo que permite la sustentabilidad de la actividad en el largo plazo.

    • Se elimina el problema de la libre entrada al sector. La entrada de nuevos agentes no está prohibida sino que éstos tienen que comprar cuotas a armadores existentes para poder ingresar a la pesquería.

    • Al ser divisibles y transferibles se garantiza la eficiencia económica, además de aumentar la flexibilidad del sistema.

    • Un mercado de cuotas permite a la autoridad utilizar eficientemente la limitación de información respecto de los recursos marinos. El precio de transacción de una cuota debería reflejar el valor presente neto de los flujos futuros que genera el derecho a pescar. Este precio dependerá de la cuota global que fija la autoridad y de la información que procesan los agentes privados.

    • La compra y venta de cuotas permite a la autoridad ajustar el tamaño de la cuota global sin una oposición política importante.

    Limitaciones

    • Para que el sistema funcione tiene que existir una correcta fiscalización del desembarque que realiza cada pescador.

    • Problemas con el descarte en alta mar. Cuando un pescador tiene la restricción de una cuota individual, tendrá el incentivo de eliminar los peces de menor valor en su captura y así maximizar el valor total de su cuota. Esto genera una pérdida social, ya que la sobrevivencia de los descartes es baja.

    • Debido al punto anterior, puede que los costos de fiscalización compensen los beneficios de una mejor regulación. En este caso es más conveniente un sistema de cuotas individuales sobre el esfuerzo, que es más fácil de fiscalizar y no presenta el problema de los descartes.

    • Este instrumento no es adecuado para especies pelágicas migratorias y con abundancia de stocks fluctuantes por razones ambientales, ya que no existen bases sólidas para definir adecuadamente el tamaño de la cuota global.

    • La administración del instrumento resulta difícil, sobre todo cuando se aplica a las pesquerías de especies múltiples, en las que normalmente hay que utilizar complejos mecanismos para contrarrestar el peligro de incentivar el descarte de las capturas incidentales, FAO (1999: 46).

    Un sistema de cuotas individuales transferibles -de esfuerzo o de capturas- permiten mejorar la productividad del recurso y la eficiencia económica de su explotación. El resultado será la creación de rentas en el sector que, gracias al sistema de cuotas, ahora no se disiparían por la entrada de nuevos armadores. Sin embargo, se mantiene el problema distributivo del recurso.

    B. Instrumentos Económicos

    Desde la perspectiva económica la regulación debe ser eficiente, es decir se debe lograr maximizar los ingresos netos actualizados. En esta categoría se encuentran los impuestos a la captura, impuestos variables al esfuerzo y los impuestos fijos al esfuerzo.

    B.1 Instrumentos Fiscales

    B.1.1 Impuesto a la captura

    Se supone que se parte de un equilibrio estático de propiedad común, donde los ingresos totales son iguales a los costos totales.

    Un impuesto a la captura bajará la curva de ingresos totales. El ingreso total se transforma en el ingreso total menos el impuesto total. El impuesto si es óptimo deberá conducir a que la pesca se obtenga logrando el máximo beneficio.

    Gráficamente tenemos:

    Gráfico 4.4

    Efecto de un Impuesto a la Captura

    'Aspectos económicos de la regulación pesquera'

    Con la aplicación de este impuesto los ingresos totales para cada nivel de biomasa, se reducen. De esta forma a los pescadores les convendrá reducir el esfuerzo -o algunos armadores se retiran del sector- hasta el nivel donde puedan cubrir nuevamente sus costos. Si la autoridad conoce las funciones biológicas y económicas le convendrá fijar un impuesto tal que el nuevo equilibrio se dé en un punto como E*, donde el IMg = CMg, que corresponde al óptimo económico considerando que el recurso tiene un dueño. Luego un impuesto de este tipo tendrá que ser de un monto igual a la renta óptima.

    Se debe hacer notar que el nuevo equilibrio económico, corresponde a una situación de eficiencia económica que sólo coincidirá con un equilibrio biológico cuando se aplica un impuesto que lleva al pescador a explotar a ese nivel y que además logra la maximización de los ingresos netos actualizados.

    Lograremos alcanzar la conservación biológica del recurso y la eficiencia económica en la cual el pescador disfrute de algún beneficio económico cuando:

  • El número de pescadores es limitado

  • Cada pescador sabe que no puede expandir su capacidad de esfuerzo excesivamente.

  • Una forma de lograr estos dos puntos es mediante cuotas de extracción, tema que se analizará en las páginas siguientes.

    B.1.2 Impuesto al esfuerzo

    Para esta categoría de impuesto se desarrollan dos alternativas: un impuesto fijo al esfuerzo y un impuesto variable al esfuerzo.

    • Impuesto fijo al esfuerzo. En esta categoría encontramos una licencia o un impuesto a cada unidad pesquera, por ejemplo a cada embarcación. Este impuesto provocará que aumenten los costos de cada embarcación en un determinado monto fijo t igual al impuesto. De la misma forma que en caso anterior, la autoridad debe elegir un monto tal que se alcance el óptimo económico. En este caso el óptimo se alcanza con un nivel de esfuerzo menor y una biomasa mayor.

    • Impuesto variable al esfuerzo. En este caso se grava a cada unidad de esfuerzo empleado en cada período. Es un impuesto que tiene las características de una tasa -generalmente expresada en términos porcentuales- sobre el esfuerzo usado. La autoridad debe elegir una tasa t tal que el equilibrio se alcance en un punto tal que el IMg=CMg social del esfuerzo.

    Un impuesto que depende del nivel de esfuerzo efectivamente empleado puede ser más conveniente que un impuesto fijo al esfuerzo instalado (caso a) en condiciones de incertidumbre y de ajuste dinámicos.

    Gráficamente, se tiene:

    Gráfico 4.5

    Efecto de un Impuesto al Esfuerzo

    'Aspectos económicos de la regulación pesquera'

    Un impuesto al esfuerzo reduce el total producido por la pesquería -sacando de la industria a pescadores y equipos-, y permaneciendo en ella los que utilizan tecnologías que reducen el esfuerzo pesquero.

    En teoría se demostró -gráficamente- que los tres tipos de impuestos son eficientes en términos económicos. Sin embargo, presentan ventajas y desventajas que no son las mismas para cada uno de ellos.

    El problema con los impuestos al esfuerzo es la dificultad de definir operacionalmente la variable bajo control. Dado que tiene que existir una definición o índice específico, para medir el monto de lo que se gravará, se llegará al caso en el cual el empresario buscará la forma de adaptar su tecnología con el fin de minimizar el monto a pagar. Es decir, si el esfuerzo se mide a través del tamaño del barco, el empresario tratará de tener barcos pequeños, pero más veloces que aumenten la captura, sin aumentar la definición tributaria del esfuerzo. Esta situación provocará ineficiencias microeconómicas además de una creciente complejidad en la tarea de control.

    En cuanto a las consecuencias redistributivas de un impuesto estás son desfavorables para los pescadores, ya que las rentas generadas por la pesquería en una situación de explotación óptima son recaudadas por el fisco. De hecho el impuesto óptimo equivale a extraer el total de la renta de una pesquería.

    Se debe precisar que las licencias se diferencian de los impuestos, principalmente en sus efectos sobre la distribución de la renta de la pesca. Mientras que en los impuestos la renta va al fisco, en el caso de las licencias el ingreso va al operador o administrador respectivo, a menos que intervenga un derecho de licencia o alguna otra forma de impuesto. En lo que se refiere a la administración del recurso, no importa quien obtiene la renta.

    Desde el punto de vista de un impuesto piguviano óptimo, se debiera aplicar una tasa de impuesto diferente para cada empresa, pero esta solución claramente tiene implicaciones socio políticas importantes. Además se requeriría que la autoridad monitoreara continuamente el recurso para conocer el movimiento de los precios relevantes; las funciones de crecimiento de la biomasa; las funciones de costos y las funciones de extracción de cada una de las empresas participantes de la industria con el fin de determinar el impuesto óptimo en el tiempo, situación que excede a la capacidad de la autoridad reguladora.

    B.2 La autorregulación como mecanismo de manejo pesquero

    Se trata de entregar derechos de pesca no a individuos sino a una comunidad y que ésta autorregule la explotación de los recursos de acuerdo a mecanismos culturales y sociales. Este caso es similar a entregar licencias a un grupo de pescadores y por lo tanto, sufre de los mismos inconvenientes que el cierre de una pesquería.

    Puede preferirse un sistema como éste, porque permite a todos los miembros de una comunidad beneficiarse de los recursos generados de la explotación pesquera. Se sugiere que este mecanismo sea aplicable en pesquerías artesanales.

  • Consideraciones en la Administración de Pesquerías Compartidas

  • FAO identifica más de 500 fronteras marítimas entre Zonas Económicas Exclusivas adyacentes, la mayoría de las cuales no son objeto de un ordenamiento conjunto de parte de los países que comparten las pesquerías.

    La administración conjunta de este tipo de pesquerías se hace prioritaria si las presiones sobre la biomasa la llevan a la sobreexplotación.

    En el capítulo 2 de este texto, sección 2.2.4 d), se desarrolló el modelo teórico de administración de estas pesquerías, donde se adelantó algunas reglas para su adecuada administración.

    A continuación se indican los principios que debieran estar presentes al momento de administrar pesquerías compartidas:

  • Cada Estado debe establecer los criterios para la asignación de los derechos a las pesquerías compartidas en su ZEE antes de iniciar la negociación internacional sobre el tema.

  • Las poblaciones ícticas deben administrarse como biomasas unitarias.

  • Ninguna de las partes aceptará un acuerdo en el cual los resultados obtenidos sean inferiores a los que se obtienen sin realizar el acuerdo.

  • Los acuerdos que se logren deben ser lo suficientemente flexibles para acomodarse a las condiciones existentes para evitar pérdidas para alguna de las partes.

  • Los mecanismos de asignación y la negociación de las cuotas de extracción, deben plantearse en forma clara y precisa, recurriéndose a un árbitro independiente que ayude a negociar y a revisar los mecanismos propuestos de intercambio y administración conjunta.

  • El reconocimiento de las concesiones mutuas entre las pesquerías y otros sectores debe formar parte integral de toda negociación eficaz. La solución negociada se puede alcanzar con mayor facilidad si es favorable para el Estado que valora más el recurso pesquero, a cambio de alguna forma de compensación para los países vecinos.

  • En general la aplicación de políticas de administración conjunta de las pesquerías compartidas se realiza en forma gradual, de esta forma se evita tener instrumentos de regulación incompatibles, sobre todo si se trata de especies migratorias.

    Caddy señala que el proceso de estrategias conjuntas de administración de pesquerías compartidas, debiera seguir la siguiente secuencia:

  • Cooperación en la investigación y recopilación de información de las pesquerías. Puede surgir un acuerdo de cómo se estandarizará la recopilación de la información, cooperación en la investigación y evaluación de la biomasa.

  • Iniciar la administración conjunta con medidas de carácter técnico y luego, con iniciativas de acceso y asignación de cuotas. En el proceso de cooperación en la investigación se debe preparar al personal para estandarizar: los procedimientos y recopilación de la información, definir las marcas que identifiquen a las embarcaciones destinadas a la investigación, las llamadas por radio y el intercambio de registro de las embarcaciones autorizadas para realizar extracciones.

  • Negociar las estrategias de administración -regulación- y reglamentos armonizados entre los países que firman el acuerdo. Además se deben considerar los procedimientos para sancionar el cumplimiento de los acuerdos.

  • Definir la vigencia y el control de las regulaciones conjuntas acordadas.

  • En general, este autor señala que si no se logra un mecanismo común de administración de la pesquería compartida, el sólo hecho de disponer de información permite que el otro Estado tome sus decisiones de regulación pesquera teniendo en cuenta lo que ocurre con el otro país. Algo similar ocurre con la pesca en alta mar, donde impera el régimen de propiedad común, con lo que afecta las capturas de las especies altamente migratorias y transzonales de los países ribereños.

    4.5 Consideraciones para la selección de instrumentos

    La selección de un instrumento depende fundamentalmente de la forma como el regulador pondera factores científicos, económicos, políticos, tecnológicos y éticos. Si los factores éticos o políticos pesan mucho el regulador puede escoger un enfoque de regulación directa que le permita efectividad para cumplir sus metas. Por otro lado, si los factores económicos son más importantes, se preferirá un enfoque de incentivo que le permita lograr la meta con menores costos.

    Dependiendo del peso relativo de los factores a considerar, se pueden considerar cuatro enfoques:

    i. Enfoques basados en la utilidad (costo-beneficio): compara los costos sociales de controlar una actividad que usa recursos ambientales, contra los beneficios sociales monetarios, asociados a esta reducción. Utilizando el análisis se establece la meta óptima, posteriormente se selecciona el instrumento más eficiente para lograr la meta. Uno de los principales problemas es la dificultad para identificar o valorar adecuadamente los recursos ambientales. De esta forma, temas como la valoración de la salud humana, la valoración de la biodiversidad, las funciones ecológicas, el hábitat, etc. son muy discutidos. En general, si los costos de obtener la información y monitorear el recurso son elevados, en comparación a los beneficios obtenidos, será mejor utilizar instrumentos simples.

    ii. Enfoques basados en la utilidad (costo-efectividad): toma como un dato la determinación de la meta ambiental a alcanzar y se preocupa de buscar la manera más barata o económicamente eficiente de lograrla. El proceso no necesariamente resultará en una asignación eficiente ya que el objetivo deseado puede estar muy alejado del óptimo. La meta se determina con base a consideraciones científicas, económicas, tecnológicas, políticas o una combinación de ellas.

    iii. Enfoques basados en los derechos de las personas: en este enfoque se reemplaza la noción de utilidad o beneficio por uno de justicia, donde predominan consideraciones morales y éticas. La idea de que no siempre se pueden balancear costos y beneficios y que hay derechos que no pueden ser alterados sin consenso de los afectados, predomina en este tipo de análisis.

    iv. Enfoques basados en consideraciones tecnológicas: el regulador obliga a las empresas a instalar tecnologías más limpias o tecnologías de control, dentro de lo factible, tomando en cuenta factores tecnológicos, económicos y de gestión. La tecnología existente llevará a una cierta calidad ambiental que podría estar alejada de la óptima. Tampoco hay un compromiso entre costos y reducción, sino que la definición tecnológica impone los costos y los agentes se deben adaptar.

    Además existen otras consideraciones prácticas o criterios que deben tomarse en cuenta para la adecuada selección de los instrumentos.

    4.6 Criterios de selección de instrumentos

    La selección del instrumento depende del enfoque que preferentemente considere el regulador además de consideraciones de orden práctico, y que tienen que ver con el tipo de sustancia o recurso que se va a regular; las condiciones legales específicas en el país; el sector económico, las características de los agentes involucrados en el proceso, la capacidad de fiscalización y monitoreo. Estos elementos permiten definir una serie de criterios que el regulador puede utilizar al momento de decidir el instrumento apropiado. Estos criterios son:

    • Efectividad ambiental. ¿Logrará el instrumento el objetivo ambiental dentro del horizonte de tiempo especificado? ¿Con qué grado de certeza? Si el resultado es incierto o experimental, ¿cuán aceptables son las desviaciones con respecto a la meta establecida? La respuesta depende en gran medida de la naturaleza del daño ambiental en cuestión. El margen de error aceptable será mayor si los daños son reversibles o poco significativos que si éstos fueran irreversibles o causan gran daño a la salud humana.

    • Eficiencia estática. ¿Logrará el instrumento el objetivo ambiental (o meta) al mínimo costo ambiental posible para la sociedad? El componente mayor de la intervención ambiental es el costo de cumplimiento por parte de la industria. El segundo costo de importancia es el de fiscalización y monitoreo. La eficiencia estática implica lograr la meta minimizando los costos de cumplimiento y fiscalización. En algunos casos, cuando las fuentes están muy dispersas y son numerosas y pequeñas, los costos de monitoreo asociados a un programa de incentivo pueden ser tan altos que pudiera ser más útil un instrumento de regulación directa.

    • Flexibilidad. ¿Es el instrumento suficientemente flexible como para ajustarse a cambios de tecnología, disponibilidad de recursos y condiciones del mercado? Respecto a la tecnología, ¿se ajustará el instrumento a cambios en la tecnología de monitoreo, ya sea reducción o producción?, ¿quedará rápidamente obsoleto al desarrollarse nuevas tecnologías? Por ejemplo los estándares tecnológicos no cumplen con este criterio a menos que se revise deliberada y regularmente. Los permisos de emisión transables y los impuestos, cumplen con este criterio.

    • Eficiencia dinámica. ¿Provee el instrumento los incentivos para desarrollar y adoptar nuevas y más eficientes tecnologías limpias? Los impuestos y los permisos transables pueden cumplir con este criterio mientras que los estándares de desempeño no. ¿Mantendrá el instrumento los incentivos correctos en el largo plazo? Los impuestos y los permisos pueden corregir las distorsiones existentes.

    • Equidad. ¿Se distribuyen equitativamente los costos y beneficios asociados al uso de este instrumento? Esta es una pregunta compleja, pero puede ser crítica al momento de elegir los instrumentos adecuados. Diferentes instrumentos tienen impactos diferentes. Cuando el instrumento permite generar recursos, como es el caso de los impuestos y los permisos transables, el uso de estos recursos genera impactos distributivos importantes.

    • Consistencia legal y capacidad institucional. ¿Es el instrumento consistente con el marco legal nacional existente? ¿Es consistente con las políticas ambientales generales aplicadas en el país? ¿Cumple con los acuerdos y principios aceptados internacionalmente? ¿Es factible modificar la normativa legal? ¿Existe capacidad institucional para administrar y controlar adecuadamente? ¿Existen los recursos para crearla? Este criterio favorece a los instrumentos que no requieren nueva legislación ni la creación de nueva capacidad institucional.

    • Facilidad de monitoreo y fiscalización. ¿Qué tan difícil es el monitoreo y la fiscalización? Cuando existen muchos agentes con pequeñas fuentes que hacen difícil la fiscalización, se puede optar por estándares tecnológicos o autorizaciones de operación que son fácilmente controlables.

    • Requerimientos de información y modelación. ¿Existe la capacidad científica para determinar las metas adecuadamente? ¿Existe la información necesaria y la capacidad de modelación como para implementar un instrumento? Cuando esto no ocurre se pueden preferir instrumentos más simples, como estándares tecnológicos o prohibiciones y dejar el uso de instrumentos más complejos para cuando se tenga más conocimiento.

    • Predictibilidad. ¿Combina el instrumento adecuadamente la flexibilidad con la predictibilidad? Las empresas necesitan conocer la evolución de las políticas en el tiempo. Si las reglas del juego cambian de manera imprevisible, las empresas no podrán realizar inversiones eficientes en el largo plazo. Por ello, la efectividad del instrumento depende mucho de la percepción que se tenga respecto de su permanencia en el tiempo.

    • Aceptabilidad. ¿El público entiende el instrumento? ¿ Es éste aceptado por los afectados? ¿Es viable políticamente? Este último es uno de los criterios más difíciles de lograr y es especialmente desventajoso para los instrumentos económicos.

    4.7 La Regulación de la Industria Pesquera en Chile

    La regulación en la mayoría de las pesquerías del mundo se produce por la sobreexplotación de los recursos pesqueros y ante esta situación, la autoridad respectiva toma con medidas proteccionistas que no lleven a la pesquería al colapso.

    Thorpe, A. et al. (1999) señalan que el proceso de sobreexplotación en América Latina se exacerbó debido a los modelos económicos neo-liberales implementados, cuyas políticas macroeconómicas llevan a una sobre capitalización y una alta concentración del sector pesquero. En el caso de Chile luego de implementadas las reformas estructurales, se produce un marcado crecimiento de la flota, aumenta la concentración y tamaño de la propiedad. Finalmente, señalan que se producen conflictos debido a los grupos de interés existentes en el sector y que, por ejemplo, han permitido la entrada en vigencia de las cuotas de captura individuales transferibles en otras especies diferentes del langostino colorado y del bacalao de profundidad.

    La primera legislación chilena respecto de los recursos pesqueros es el D.F.L. N° 34 del año 1931 que define la doctrina de los derechos históricos sobre los recursos pesqueros. Desde esa fecha en adelante se observan regulaciones discrecionales e irregulares, donde la autoridad no ha sido capaz de lograr el adecuado cumplimiento de las reglas impuestas. Además la ausencia de consenso en los métodos de regulación tiende a incrementar el uso de las vedas estacionales biológicas, que es el principal método para regular el esfuerzo de las empresas pesqueras.

    La aplicación de cuotas globales de extracción, no es un método de regulación nuevo para la experiencia chilena. Se implanta a mediados de los años 1980, pero los intentos por cumplir con este objetivo son fallidos.

    Peña, J. (1995: 23-27) señala que el fracaso o la escasez de esfuerzo gubernamental por exigir el cumplimiento de la política de cuotas de extracción se atribuye a:

  • Objetivos de Gobierno y Prioridades de Política Pesquera. Los agentes reguladores al momento de decidir una estrategia de regulación afectan los objetivos de política definidos por el gobierno, que son más amplios que los anteriores.

  • En la década de los años 1960 la prioridad de política pesquera fue promover el desarrollo industrial y lograr el conocimiento científico del comportamiento de la biomasa pesquera. Aparecen algunas estrategias para la conservación desarrolladas por técnicos asesores dependientes de las entidades reguladoras.

    En la década de los años 1970, la prioridad fue una desregulación del mercado y una reducción de la intervención estatal en las actividades productivas. En el caso de las pesquerías se tradujo en una reducción del rol regulador del estado, por lo que no se hacen efectivas las restricciones impuestas por las cuotas globales de extracción.

    Durante los años 1980, diferentes grupos de interés presionan por medidas para la conservación de los recursos pesqueros -en general, la situación en la cual se hacen presente este tipo de presiones, corresponde a una en la que la especie está a punto de colapsar la pesquería- y se toma conciencia que se trata de un recurso escaso. La autoridad confía en las políticas definidas por condiciones de mercado, más que en intervenciones apoyadas en criterios biológicos.

  • Organización Institucional. A mediados de los años 1980, se crean por decreto las instituciones encargadas de la regulación del sector pesquero. Sin embargo, se generan conflictos entre ellas al no estar claramente definidas su intervención en la toma de decisiones del proceso regulatorio. Se encuentran en esta disputa la Subsecretaría de Pesca, el Servicio Nacional de Pesca y el Instituto de Fomento Pesquero. El conflicto entre los entes regulatorios lleva a una disminución de su eficiencia, porque se reduce el potencial de los instrumentos de regulación debido a la pérdida de credibilidad y poder para exigir el cumplimiento de las restricciones a la captura establecidas por ley.

  • Problemas de Información. La escasez de información científica sobre el stock de peces atentó con la correcta estimación de los límites de captura permitidos, información que comenzó a estimarse sistemáticamente a partir de 1980. Este fue el argumento esgrimido con frecuencia por las empresas participantes de esta industria para oponerse a la aplicación de las cuotas de extracción.

  • Grupos de Interés. La concentración de la industria pesquera y el poder económico alcanzado, especialmente en el norte del país, no permiten que se logre la exigencia de las cuotas de extracción, ya que estos grupos logran alterar el proceso de formación de la política pública. Se une además a la debilidad de la información utilizada para definir los límites de la captura.

  • 4.7.1 La Actual Ley de Pesca

    Esta Ley mantiene el marco regulatorio general del libre acceso a todas las pesquerías que se encuentren excluidas de la categoría de pesquería de plena explotación, industria de desarrollo incipiente y en recuperación.

    Los instrumentos de regulación establecidos son las vedas biológicas, la fijación de cuotas anuales de captura, cuotas individuales de extracción, fijación de tamaños mínimos de extracción por especies y características de las artes de pesca.

    Se crea un Consejo Nacional y Consejos Locales que representan a los distintos grupos de interés relacionados con el sector. Estos Consejos tienen poder de decisión al momento de imponer las restricciones al acceso -requiere de la aprobación de al menos dos tercios de los consejos-, por su carácter consultivo se reduce la discrecionalidad de la autoridad reguladora.

    En cuanto a las cuotas individuales estas son transferibles y divisibles. En las pesquerías declaradas en plena explotación se establece un máximo de 50% de la cuota total de extracción susceptible de ser subastadas en la forma de cuotas individuales. Las cuotas son definidas como derechos sobre un determinado porcentaje de la cuota global anual del período, no importando cuál sea el volumen que se determine. En cualquier año el gobierno puede rematar derechos que no excedan un 5% de la correspondiente cuota anual para ese año. Estos derechos no son permanentes sino que se van extinguiendo linealmente durante el período de 10 años. Finalmente, la autoridad no garantiza que la cuota global esté disponible, sólo define un máximo permitido.

    Respecto de la racionalidad de la legislación, Braun, M. (1995: 10) señala:

    “A simple vista se puede desprender que la motivación de la nueva Ley de Pesca no es el logro del óptimo social. La motivación parece surgir más bien [de] una mezcla de intereses políticos, de la burocracia reguladora, del sector pesquero instalado y de cierta conciencia ecológica del legislador. Lo anterior queda claro si se piensa que prácticamente todos los instrumentos del regulador sólo pueden ser ocupados cuando el recurso ya está disminuido, producto de la externalidad...Lo que finalmente ocurrirá es que todas las pesquerías caerían dentro de las categorías protegidas y para ese entonces la inexistencia de derechos de propiedad habrá hecho disminuir los stocks y en el proceso de habrá perdido la oportunidad de lograr el óptimo social de maximización de las rentas”.

    Obviamente, no se ataca el problema de raíz que es la inexistencia de adecuados derechos de propiedad para realizar la extracción de la biomasa. Llegar a una institucionalidad como esa requiere de la voluntad de los actores del sector y un cambio de mentalidad respecto a la forma de regular los recursos.

    Para Peña, J. et al (1994: 149-153), esta legislación presenta los siguientes elementos característicos:

    • La orientación de la legislación es hacia el libre acceso y mantiene el sistema de cuotas globales, sistemas que han demostrado su inefectividad e ineficiencia para resolver el problema de la sobreexplotación de los recursos pesqueros, tanto desde la perspectiva biológica como económica.

    • El uso de las cuotas individuales transferibles es posible, pero pierde efectividad debido a su aplicación parcial. Los argumentos que señalan que se requiere una cantidad de información mayor que en el caso de las cuotas globales es débil, porque se requiere la misma información.

    • Una fuente de problemas es el mecanismo para tomar las decisiones y el poder para ejercer las regulaciones, principalmente al dar participación a los grupos de interés del sector pesquero. En general, como cita este autor, no se ven peligros en esta intervención; sin embargo, no existe evidencia empírica suficiente para dar una respuesta categórica al respecto.

    Para Braun, M. (1995: 27) el sistema de cuotas individuales transferibles presenta los siguientes aspectos negativos:

    • Como el sistema se aplica a las pesquerías amenazadas por la sobreexplotación biológica, el regulador pierde de vista que puede maximizar las rentas del sector -y el bienestar de la sociedad como un todo- si aplica este tipo de regulación a todas las pesquerías, ya que de esta forma internaliza las externalidades provocadas por el hecho de que los recursos pesqueros son de propiedad común.

    • La determinación de la cuota global de extracción realizada por la autoridad, se apoya sólo en los aspectos biológicos de la biomasa sin tomar en cuenta que los aspectos económicos llevan a niveles mayores de rentas y en determinadas circunstancias a niveles de biomasa mucho mayores que los criterios más conservacionistas.

    • No se percibe ninguna ventaja en que las cuotas individuales no sean permanentes en el tiempo, sino que se vayan extinguiendo, ya que la evidencia de la regulación del langostino colorado muestra que las transacciones en el mercado secundario son bastante fluidas.

    • En el hecho que quede una fracción de la cuota global sin licitar, lleva a que se ejerza una cantidad de esfuerzo superior al nivel eficiente.

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    Eggertsson, Thr. (1995: 25) señala que la definición de los costos de transacción no es clara, pero cita la definición propuesta por Matthews (1986): “... son los costos derivados de la suscripción ex ante de un contrato y de su control y cumplimiento ex post, al contrario que los costos de producción que son los costos de la ejecución de un contrato”.

    El desarrollo de estas características se tomó de Tietenberg, T. (1992: 45-46). Para una discusión más detallada ver, Fernández de Castro et al. (1992: 48-65) Fundamentos de Microeconomía, Mc Graw Hill.

    Esta sección se basa en Eggertsson, Thr. (1995: 95-103).

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    Estas dificultades se tomaron de Achurra, M. (1999: 22).

    Un equilibrio de Nash se define como la confluencia de las distintas acciones individuales, de forma que ninguno de los sujetos, tomando la acción del otro como dada, desea alterar su propio curso de acción. Una explicación sobre el equilibrio de Nash se puede encontrar en Fernández de Castro, J. y Tugores, J. (1992: 19-20) “Fundamentos de Microeconomía” segunda edición.

    Un análisis de los resultados de este método de regulación véase en Braun, M. (1995).

    FAO (1999: 30).

    Esta sección se basa en FAO (1999: 32-33), cuya fuente original es J. Caddy, Departamento de Pesca.

    En el Código Civil chileno de 1855, se define los derechos de pesca para aquellos que explotaban el recurso. Se trata de derechos de ocupación. Esta sección se basa en Peña, J. (1995).

    Esta sección se basa en Braun, M. (1995).

    La Ley de Pesca fue publicada en el Diario Oficial el 6 de septiembre de 1991 y corresponde a las Leyes N° 19.079 y 19.080.

    Para conocer la opinión del grupo de afectados por esta regulación, véase la Revista Chile Pesquero (1999:12-15) y (1998: 17-23).