CONCEPTO DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA.

Concepto.-

Es la parte de los órganos del Estado que dependen directamente o indirectamente, del Poder Ejecutivo, tiene a su cargo la actividad estatal que no desarrollan los otros poderes, su acción es continua y permanente, siempre persigue el interés público, adopta una forma de organización jerarquizada y cuenta con:

Puntos de vista para su estudio.

• Presidente de la República.

• Departamentos Administrativos. - Secretarias de Estado.

• Órganos Centralizados. - PGR.

• Sociedades mercantiles del Edo. - Empresas Públicas.

• Fideicomisos Públicos. - Desconcentrados.

• Funcional. La administración Pública se entiende como la realización de la actividad que corresponde a los órganos que forman ese sector. Administrar es realizar una serie de actos para conseguir los fines del Estado.

Clasificación.

Primera.-

• Activa. (Doctrina Francesa). Funciona dependiendo del Poder Ejecutivo y conforme a la competencia que le señala el orden jurídico.

• Contenciosa. Supone la existencia de tribunales administrativos que dirimen controversias entre el Estado y los particulares por actos de aquél.

Segunda.-

• Directa. Es la que se ejerce por los órganos centralizados dependientes del poder ejecutivo.

• Es la que realiza a través de organismos descentralizados y empresas de participación estatal u otras constituciones.

Tercera.-

• Federal.

• Estatal.

• Municipal.

Cuarta.-

• Centralizada.

• Desconcentrada.

• Descentralizada.

• Empresas estatales y sociedades mercantiles del Estado.

UNIDAD I

FORMAS DE ESTADO Y FORMAS DE GOBIERNO.

• Concepto de Estado.

Derivación de la palabra Estado.- Según los autores de teoría política, la palabra, Estado deriva de stato, stare, status, que significa situación de permanencia, orden permanente o que no cambia.

Así, para Jellinek, “El Estado es la unidad de asociación dotada originalmente de poder de dominación y formada por hombres asentados en un territorio”.

Para Séller, “El Estado es una conexión social de quehaceres.” Posadas nos indica: “Atendiendo a las condiciones que concurren en toda sociedad, para que como política se le considere, se observará que son las siguientes:

• Agrupación de seres racionales:

• Un territorio determinado, variable o fijo, dentro del cual la agrupación se contiene;

• Cooperación universal en cuanto a los fines que motivas la reunión de las personas en el territorio;

• Independencia de la agrupación frente a entes o frente a la naturaleza misma;

• Organización adecuada a la agrupación y a sus circunstancias, y

• Autonomía para dirigir su vida interior y exterior.”

Concepto de Estado. Es la organización política soberana de una sociedad humana establecida en un territorio determinado, bajo un régimen jurídico, con independencia y autodeterminación, con órganos de gobierno y de administración que persigue determinados fines mediante actividades concretas.

En consecuencia considero que siendo una realidad social, el Estado tiene necesariamente una realidad jurídica que se expresa en su capacidad para ser sujeto de derechos y obligaciones, que van desde los derechos fundamentales de los Estados, consistentes:

• En ser soberanos;

• Defender su territorio;

• Su estructura como Estado y sus órganos de gobierno;

• Establecer su sistema monetario;

• Su sistema tributario;

• Sus estructuras de defensa interna y externa;

• Su orden jurídico;

• Las bases para su desarrollo;

• Así como establecer relaciones con otros miembros de la comunidad internacional.

El Estado Mexicano tiene personalidad jurídica propia, en la fecha misma en que se hizo independiente y soberano, el 27 de septiembre de 1821 y desde entonces mantiene su soberanía y su personalidad jurídica, con independencia de la forma de Estado o de la forma de gobierno, que de 1821 a la fecha se haya dado.

Análisis de los elementos del concepto.

• Es la organización política de una sociedad humana que corresponde a un tiempo y espacio determinados. El estado es consecuencia de una larga evolución de la sociedad humana y se explica y existe en función de la misma y es una organización política que ejerce la soberanía, que es el principio político jurídico que en nuestros días es básico para la existencia del Estado y establece la diferencia específica con otro tipo de organizaciones políticas.

• La realidad del Estado está constituida por los siguientes elementos:

• Un conjunto de individuos que forman la sociedad humana que es la que se organiza políticamente y que constituye el elemento poblacional del Estado.

• El territorio constituye la realidad físico- geográfica que en nuestros días es compleja y sobre la cual el Estado ejerce su soberanía. En México, el territorio está regulado en los artículos 27 y 42 de la Constitución y está formado por los siguientes elementos: 1. La superficie terrestre del planeta; 2. El mar territorial; 3. La plataforma continental; 4. Los zócalos submarinos; 5. El subsuelo; 6. El espacio superestante, y 7. El mar patrimonial o zona económica exclusiva con las limitaciones que los artículos 27 y 42 señalan, así como el Derecho Internacional. Sobre estos elementos del territorio el Estado ejerce su soberanía y aplica su orden jurídico interno.

• La soberanía. Puede considerarse como el poder superior que explica la independencia, la autodeterminación, el ejercicio del poder y el señalamiento de fines del Estado, de tal manera que por encima del concepto de soberanía, no se acepta ningún otro que limite el poder estatal, asimismo, la soberanía implica la igualdad de todos los estados.

• Orden jurídico. La existencia de ese orden se justifica por la necesidad de que las relaciones intersubjetivas humanas sean reguladas por normas que la propia sociedad acepte y crear conforme a los procedimientos establecidos, e implica desde la existencia de la Constitución, norma básica, hasta las normas de rango inferior, en México, la jerarquía de normas está consagrada en el artículo 133 de la Constitución, existiendo tres niveles normativos que son: el Federal, el de las entidades federativas y el de los municipios.

• Órganos de gobierno. Todo Estado, cualquiera que sea su signo filosófico- político, ejerce su soberanía y su poder a través de órganos de gobierno. Desde el siglo XVIII tradicionalmente son tres: el Poder Ejecutivo, el Legislativo y el Judicial. En México la soberanía radica en el pueblo y el poder se divide para su ejercicio en los tres poderes: Ejecutivo, Legislativo y Judicial.

Además de lo anterior, los autores coinciden en que el Estado tiene fines, y aunque no son elementos que lógicamente formen parte del concepto, sí son constantes y, en última instancia, pueden identificarse con el bien común, la felicidad de la sociedad, la justicia social, etc.

• Personalidad jurídica del Estado.

Concepto de Persona.- Generalmente se le concibe como un sujeto capaz de derechos y obligaciones.

Personae significa la máscara que usaban los actores en los teatros romanos para proyectar la voz.

Clasificación de las personas: a) Persona Física y b) Persona Colectiva.

• La persona física.- Es el ente biológico humano con derechos y obligaciones, las características o atributos de las personas física son tener un nombre, domicilio, estado civil, patrimonio, capacidad y nacionalidad.

• La persona jurídica colectiva.- Constituida por un grupo de personas que tienen fines comunes y permanentes. Constituye un ente ficticio creado por el derecho, y en el fondo, carece de voluntad y una objetividad propia.

Existen dos personas jurídicas colectivas, respecto de las cuales no se puede hablar de ficción, sino que son una realidad, ellas son: el Estado y el Municipio. El primero, ya lo afirmamos, existe social, ontológica y jurídicamente; el segundo tiene los mismos datos genéricos, aun cuando con diferencias específicas.

Nacimiento de la personalidad del Estado. Al constituirse un Estado independiente, soberano y autodeterminarse, tiene derechos y obligaciones y, por lo tanto, tiene, desde ese momento, personalidad jurídica, que no es ni una ficción, ni una creación abstracta del derecho.

El Estado mexicano soberano nació a la vida política y jurídica el 27 de septiembre de 1821 y ha permanecido como tal hasta nuestros días.

Teorías que explican la personalidad del Estado dos personalidades, dos voluntades.

1. Doctrinas que consideran que el Estado tiene una doble personalidad: a) de Derecho Público, y b) de Derecho Privado.

Afirman estas doctrinas que cuando el Estado actúa como ente soberano teniendo relaciones con otros Estados y con los particulares con el carácter de autoridad, entonces la personalidad es de Derecho Público; y cuando entra en relaciones de coordinación con los particulares, para celebrar contratos sujetos al Derecho Civil, actúa con una personalidad de Derecho Privado.

2. La teoría que considera que el Estado tiene una personalidad, pero expresada con dos voluntades, es similar a la anterior en su planteamiento, explicando que una voluntad es de Derecho Público y otra de Derecho Privado.

Personalidad jurídica del Estado.

• El Estado es una realidad social, a la que corresponde una realidad jurídica, que consiste en ser una persona jurídica colectiva de Derecho Público, capaz de ejercer derechos y cumplir obligaciones.

• Que esa personalidad jurídica surge en el momento en que el Estado es soberano e independiente.

• Que esa personalidad jurídica es de Derecho Público y que está consagrada en la Constitución.

• Considero que esa personalidad es de Derecho Público y que es una sola y también una sola voluntad, que se expresa a través de los diferentes órganos que el sistema jurídico establece para que se emita la voluntad del Estado.

Características y explicación de las personas jurídicas colectivas de Derecho Público.

Los entes públicos, dentro de los que consideramos al estado (Federación), las entidades federativas, los municipios, los organismos descentralizados y las demás personas jurídicas colectivas de Derecho Público, tienen ciertas características constantes desde un punto de vista genérico, aunque desde el punto de vista específico pueden presentarse algunas variaciones.

• La existencia de un grupo social con finalidades unitarias, permanentes y voluntad común. El grupo social que forma la persona jurídica colectiva tiene vínculos de voluntad común, así como finalidades conjuntas y permanentes, que se expresan a través de la realización del objeto del ente colectivo.

• La personalidad jurídica distinta de la de sus integrantes. La personalidad jurídica colectiva existe y es distinta de la personalidad individual de cada uno de los integrantes del ente colectivo.

• Denominación o nombre. La denominación o nombre, es la palabra o conjunto de palabras que sirve para señalar y distinguir a la persona jurídica colectiva y para diferenciarla de otras entidades similares, así como para ubicarla con precisión en el mundo social y del Derecho. Cada Estado soberano tiene su nombre, e igualmente las entidades federativas, los municipios, los organismos descentralizados, y aun los organismos internacionales. Denominación o nombre que usan en todos los documentos oficiales y que los identifica.

• Símbolos nacionales. Todos los estados soberanos, tienen los símbolos nacionales, normalmente son: la Bandera, el Himno Nacional y el Escudo. En México los símbolos nacionales son la Bandera, el Escudo y el Himno Nacional.

• Ámbito geográfico y domicilio. La persona jurídica colectiva de Derecho Público, ejercita sus derechos y obligaciones siempre en un ámbito geográfico determinado, y puede abarcar, ya sea todo el territorio de un Estado, una parte de él, o circunscribirse a una ciudad, o a límites todavía más pequeños. Lo anterior implica también la necesidad de una sede permanente para los órganos de administración y representación, que creemos equivale al domicilio. Hasta fecha reciente se determinó que la ciudad de México es la capitula de los Estados Unidos Mexicanos.

• Elemento Patrimonial. El patrimonio es el conjunto de bienes de toda índole, y de derechos valuables pecuniariamente, de que dispone en un momento dado, para cumplir con su actividad y objeto, en la persecución de sus fines.

• Régimen jurídico propio. Todas las personas jurídicas, de Derecho Público, tienen un régimen jurídico propio que regula su actividad. En el Estado soberano, ese régimen lo constituye la Constitución Política, las leyes que de ella emanan, los reglamentos y demás normas que le son aplicables.

• Objeto. Consiste en la realización de todas aquellas actividades concretas previstas en su régimen jurídico propio.

• Órganos de representación y administración. Los entes colectivos para expresar la voluntad social, necesitan, tener órganos de representación y administración, que son los que ejercitan los derechos y obligaciones inherentes a aquéllos. Dichos órganos de representación y administración, varían mucho en cuanto a su número, composición, estructura y facultades. También es muy variable la forma en que se designa o elige a esos órganos de administración y representación, pues va desde la elección directa, hasta sistemas de selección a través de concursos de mérito, o designaciones personales.

• Fines. Consideramos que los fines son mediatos y, en última instancia, deben ser la persecución del beneficio general, el bien común, o el interés público.

• Diferencia entre forma de Estado y forma de Gobierno.

El Estado puede revestirse de diversas formas, en su estructura y en su actividad política.

Es por ello que creo en un orden lógico, la forma de Estado tiene que referirse al todo del Estado, es decir, a la estructura jurídico- política que adopta el Estado soberano en su quehacer diario y en su estructura jurídica y que, partiendo de este supuesto, la forma de gobierno se refiere a una parte del todo del Estado, que son precisamente los órganos a través de los cuales se ejercita el poder.

En esta conceptualización estimamos que por lógica, la forma de Estado es género y la forma de gobierno parte o especie de ese género.

Formas de Estado. Consideramos Formas de Estado los modos de estructurarse respecto a todos sus elementos constitutivos, es decir, la forma que adopta el todo social

Como formas de Estado, podemos tipificar la monarquía, la república y dentro de ésta, la central y la federal, la confederación de Estados y algunas otras.

Históricamente la monarquía, fue durante muchos siglos, la forma principal de Estado. A partir de la Edad Media, hubo en Europa infinidad de monarquías, muchas de ellas autocráticas y absolutistas, la monarquía constitucional más típica es la inglesa, en la que la importancia del Parlamento se acentuó a partir de 1648, en que, desde entonces surge el principio de que el rey reina pero no gobierna.

Las repúblicas surgen con fuerza, sobre todo con la independencia de los países de América (1776-1825), de tal manera que la mayor parte de ellos adoptó la forma de Estado de república federal o central.

En nuestros días existen monarquías parlamentarias y constitucionales:

Las repúblicas pueden ser federal: República Central en nuestros días, parece ser que la república es la forma de Estado más constante en la comunidad internacional.

Forma de Gobierno.- Sólo hace referencia a una parte del Estado, a los órganos que ejercen el poder, es la estructura que adoptan los órganos o poderes del Estado, en el ejercicio de sus funciones constitucionales y las relaciones políticas que se establecen entre sí. Para el Derecho Administrativo, interesa sobre todo la estructura jurídica del Estado y su Forma de Gobierno. Las Formas de Gobierno pueden ser: el parlamentarismo y el presidencialismo.

• Régimen Parlamentario.

En este régimen se aprecia la supremacía política, en los asuntos del gobierno, por parte del Poder Legislativo o Parlamento. Es en Inglaterra en donde este sistema puede apreciarse con más precisión.

Coexisten en este sistema dos funcionarios, el Jefe de Estado y el Jefe de Gobierno, en Inglaterra el Jefe de Estado es (actualmente) la Reina, que siguiendo la frase de “El Rey reina, pero no gobierna”, es más bien un símbolo del Estado.

El Jefe de Gobierno, es el Primer Ministro, que generalmente es designado por el Jefe de Estado, a propuesta del Parlamento y encabeza el Gabinete, o Consejo de Ministros, que es el cuerpo colegiado responsable de la dirección, decisión y acción política y gubernativa.

El Gabinete viene a constituir el órgano de mayor jerarquía administrativa y cada ministro es jefe de su ministerio. El Gabinete no es una mera colección de ministros, es una unidad que trabaja en forma colegiada y depende de dos factores: la responsabilidad colectiva y el soporte del partido político.

Un voto de censura del Parlamento puede traer como consecuencia la dimisión de uno o varios miembros, o del Gabinete, así se dice, que cuando dirime el Gabinete, cae el gobierno.

El refrendo ministerial implica responsabilidad política - administrativa de los miembros (ministros) con el primer ministro. Un voto de censura del Parlamento implica la dimisión de los miembros que refrendaron la decisión del gabinete.

Comentario Personal. El régimen parlamentario ha operado más o menos con eficacia en los países anglosajones presumiblemente debido al alto índice de educación, preocupación y participación en política del pueblo, a sus elevados niveles de vida, gran tradición cultural y estabilidad demográfica, en los cuales, aun cuando ha habido movimientos, no son tan graves, ni tan constantes como en los países latinos.

• Régimen Presidencial.

Las características del régimen presidencial no son exactamente iguales en todos los países, sin embargo, sus principales perfiles son:

• Preponderancia política del Poder Ejecutivo sobre los otros poderes.

• Se reúnen en una sola persona las calidades de jefe de Estado y Jefe de Gobierno, que es el Presidente de la República.

• El titular del Poder Ejecutivo selecciona libremente a sus colaboradores, los Secretarios de Estado, sin injerencia del Congreso y también tiene facultad para removerlos.

• Los Secretarios de Estado no funcionan en gabinete colegiado, Consejo de Ministros.

• Los Secretarios de Estado no tienen responsabilidad política frente al Congreso.

• El Congreso no tiene facultades de censura, para los Secretarios y Jefes de Departamento Administrativo.

• Los Secretarios de Estado son funcionarios subordinados jerárquicamente al Presidente de la República y responden personalmente ante él.

El régimen de gobierno de la República Mexicana es típicamente presidencial, al igual que el de los Estados Unidos de América y la mayoría de las repúblicas latinoamericanas.

• Ubicación breve de la división de poderes.

Comparando el sistema inglés, con el sistema continental europeo, creyó Montesquieu necesario que, dentro del Estado, no sólo existiera el poder absoluto del Rey, o del Ejecutivo, sino poderes que equilibraran la gran fuerza del Rey, y que esos poderes bien podrían ser el Legislativo y el Judicial. En este juego de fuerzas y contrapesos, el Poder Legislativo frena al Ejecutivo el Judicial al Ejecutivo y así todos se equilibrarían para tender hacia una verdadera democracia.

La fórmula encontrada por los tratadistas es que no se trata de una división, de autonomía o separación de poderes, sino propiamente de una cooperación, colaboración o una coordinación de todos los poderes para cumplir los cometidos del Estado.

Preponderancia del Poder Ejecutivo.

Ese fenómeno consiste en la concentración de decisiones trascendentales de política interior y exterior, de poder de nombramiento para designar a la mayor parte de los funcionarios del Estado. En la capacidad para diseñar la política económica y monetaria, para determinar la utilización de los recursos patrimoniales y financieros del Estado.

Todo lo anterior hace que este Poder tenga en la realidad una mayor importancia que los otros dos y se rompa, de ese modo, el principio de la división de poderes.

Actualmente, el Presidente Vicente Fox, vuelve a crear por decreto publicado el 4 de diciembre de 2000 una oficina parecida, denominada: Oficina Ejecutiva de la Presidencia de la República, la cual tendrá las funciones de planeación, coordinación, colaboración, apoyo y promoción que directamente encomienda el Presidente.

También con este decreto se crea para auxiliar en el despacho de los asuntos a esta Oficina Ejecutiva, una serie de unidades administrativas que contarán con un titular que será nombrado y removido libremente por el Presidente.

Estas unidades administrativas son las siguientes:

• Jefe de Oficina de Planeación Estratégica y Desarrollo Regional;

• Jefe de Oficina de Políticas Públicas;

• Jefe de Oficina para la Innovación Gubernamental;

• Comisionado de Orden y Respeto;

• Comisionado para el Crecimiento con Calidad;

• Comisionado para el Desarrollo Social;

• Oficina de Representación para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas;

• Oficina de Representación para la Promoción e Integración Social para Personas con Discapacidad;

• Oficina de Representación para Mexicanos en el Exterior y México- Americanos, y

• Dirección General de Administración.

Asimismo, se crea el Secretariado Técnico al que se le dan facultades para “convocar a reuniones a los Secretarios de Estado y demás servidores públicos de la Administración Pública Federal que el Presidente de los Estados Unidos Mexicanos le indique”

Igualmente los Secretarios de Estado están obligados a “proporcionar oportunamente a los titulares de las unidades administrativas de la Oficina Ejecutiva de la Presidencia de la República, la información y el apoyo que éstos requieran para el cumplimiento de sus funciones”.

UNIDAD II.

FORMA DE ESTADO Y DE GOBIERNO DEL ESTADO MEXICANO.

La Forma del Estado Mexicano.

Es de una república representativa, democrática, federal, compuesta de Estados libres y soberanos (autónomos, según la teoría constitucional), en todo lo concerniente a su régimen interior, pero unidos en una federación (Art. 40 Constitucional).

2.1 La forma de gobierno del Estado Mexicano.

Es de tipo presidencial:

• Se reúnen en una sola persona, Presidente de la República, las calidades de jefe de Estado y Jefe de Gobierno.

• No hay Primer Ministro, ni Gabinete que trabaje en forma colegiada y tenga responsabilidad política frente al Congreso.

• El Congreso de la Unión no tiene facultad para censurar a los Secretarios de Estado, ni para hacerlos dimitir, tampoco la tiene respecto de los demás integrantes de la Administración Pública Federal, central y paraestatal.

• El Presidente de la República nombra y remueve libremente a los funcionarios de primer nivel de la Administración Pública Federal, central y paraestatal, y a numerosos funcionarios de niveles inferiores.

• La suma de facultades que otorgan la Constitución y las leyes ordinarias al Presidente de la República en todo su texto, es más amplia y variada que las que otorgan a los otros poderes de la Unión.

• El refrendo ministerial no implica responsabilidad del Secretario de Estado frente al Congreso de la Unión, ni limitaciones de fondo a las facultades y actividades del Presidente de la República, ni a los secretarios de Estado.

La facultad de las Cámaras del Congreso de la Unión se reduce: a llamar a los Secretarios de Estado, Jefes de Departamentos Administrativos, Procurador General de la República, Directores de Organismos Descentralizados y Empresas de Participación Estatal Mayoritaria para que informen:

• Cuando se discuta una ley de su ramo, y

• Cuando se estudie un asunto concerniente a su ramo o actividad.

El resultado de la investigación se comunicará al Ejecutivo, sin que se precise cuáles serán las responsabilidades de los directores del sector paraestatal en ese caso, y tampoco se da facultad al Congreso para obligarlos a dirimir en caso de encontrar anomalías.

2.2 La Competencia Federal, Local y Municipal.

Está constituido por los Poderes de la Unión: Ejecutivo, Legislativo y Judicial.

En un régimen federal como el nuestro, hay una sola soberanía y diferentes potestades, o competencias, derivadas de la Constitución: la competencia federal; la competencia o potestad local, y la esfera municipal.

2.3 El Gobierno de la Federación (Poder Legislativo, Ejecutivo y Judicial).

Se ejerce a través de los poderes federales, previstos en los artículos 50 al 107 de la Constitución de la República y que son:

• El Poder Legislativo.

Está integrado por un Congreso Federal que se divide en dos Cámaras, la de Diputados, que representa a la Nación, y la de Senadores, que representa a las entidades federativas, incluido el Distrito Federal.

La competencia del Poder Legislativo primordialmente se reconoce en materia de iniciativa y formación de leyes.

El Congreso de la Unión tiene facultades para actuar en otros aspectos importantes previstos en el artículo 73, la Cámara de Diputados tiene las facultades exclusivas que establecen los artículos 74 y 75 y la Cámara de Senadores las facultades exclusivas a que se refiere el artículo 76 de la Constitución.

• El Poder Ejecutivo.

Reside en el Presidente de la República y es auxiliado en el ejercicio de sus funciones por las Secretarías y Departamentos de Estado, por la Procuraduría General de la República y por el Gobernador del Distrito Federal hasta 997, así como por los Organismos Descentralizados, Empresas de Estado y Fideicomisos Públicos.

• El Poder Judicial Federal.

Por lo que hace a la administración del Poder Judicial Federal, se inserta en la Constitución un nuevo órgano que se denomina Consejo de la Judicatura Federal, que descargará de funciones administrativas al Pleno del más alto Tribunal de la República.

Se reduce el número de ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación de 26 a 11, jubilando a todos los anteriores, estableciendo una modificación en el procedimiento de designación y también un nuevo órgano que se encargará de aspectos administrativos y que lleva el nombre de Consejo de la Judicatura Federal.

Art. 94.- Se deposita el ejercicio del Poder Judicial de la Federación en una Suprema Corte de Justicia, en un Tribunal Electoral, en Tribunales Colegiados y Unitarios de Circuito y en Juzgados de Distrito.

La administración, vigilancia y disciplina del Poder Judicial de la Federación, con excepción de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, estarán a cargo del Consejo de la Judicatura Federal en los términos, que, conforme a las bases que señala esta Constitución, establezcan las leyes.

La Suprema Corte de Justicia de la Nación se compondrá de once ministros y funcionará en Pleno o en Salas.

En los términos que la ley disponga las sesiones del Pleno y de las Salas serán públicas, y por excepción secretas en los casos en que así lo exijan la moral o el interés público.

La competencia de la Suprema Corte, su funcionamiento en Pleno y Salas, la competencia de los Tribunales de Circuito, de los Juzgados de Distrito y del Tribunal Electoral, así como las responsabilidades en que incurran los servidores públicos del Poder Judicial de la Federación, se regirán por lo que dispongan las leyes, de conformidad con las bases que esta Constitución establece.

El Consejo de la Judicatura Federal determinará el número, división en circuitos, competencia territorial y, en su caso, especialización por materia, de los Tribunales Colegiados y Unitarios de Circuito y de los Juzgados de Distrito.

El Pleno de la Suprema Corte de Justicia estará facultado para expedir acuerdos generales, a fin de lograr una adecuada distribución entre las Salas de los asuntos que competa conocer a la Corte, así como remitir a los Tribunales Colegiados de Circuito, para mayor prontitud en el despacho de los asuntos, aquéllos en los que hubiera establecido jurisprudencia o los que, conforme a los referidos acuerdos, la propia corte determine para una mejor impartición de justicia. Dichos acuerdos surtirán efectos después de publicados. La ley fijará los términos en que sea obligatoria la jurisprudencia que establezcan los tribunales del Poder Judicial de la Federación sobre interpretación de la Constitución, leyes y reglamentos federales o locales y tratados internacionales celebrados por el Estado Mexicano, así como los requisitos para su interrupción y modificación.

La remuneración que perciban por sus servicios los ministros de la Suprema Corte, los magistrados de Circuito, los jueces de Distrito y los consejeros de la Judicatura Federal, así como los magistrados electorales no podrá ser disminuida durante su encargo.

Los ministros de la Suprema Corte de Justicia durarán en su encargo quince años, sólo podrán ser removidos del mismo en los términos del Título Cuarto de esta Constitución y, al vencimiento de su periodo, tendrán derecho a un haber por retiro.

Ninguna persona que haya sido ministro podrá ser nombrado para un nuevo periodo, salvo que hubiera ejercido el cargo con el carácter de provisional o interino.

Los Tribunales Federales son, además de la Suprema Corte de Justicia de la Nación con 11 ministros adscritos, 5 a la Sala Civil y Penal y 5 a la Sala Administrativa y Laboral y el Presidente del Alto Tribunal, los siguientes:

Tribunales Colegiados de Circuito: 131

Tribunales Unitarios: 53 y

Juzgados de Distrito: 203.

Art. 100.- El Consejo de la Judicatura Federal será un órgano del Poder Judicial de la Federación con independencia técnica, de gestión y para emitir sus resoluciones.

El Consejo se integrará por siete miembros de los cuales, uno será el Presidente de la Suprema Corte de Justicia, quien también lo será del Consejo; tres consejeros designados por el Pleno de la Corte, por mayoría de cuando menos ocho votos, de entre los magistrados de Circuito y jueces de Distrito; dos consejeros designados por el Senado, y uno por el Presidente de la República.

El Consejo funcionará en Pleno o en comisiones. El Pleno resolverá sobre la designación, adscripción, ratificación y remoción de magistrados y jueces, así como de los demás asuntos que la ley determine.

Salvo el Presidente del Consejo, los demás consejeros durarán cinco años en su cargo, serán substituidos de manera escalonada, y no podrán ser nombrados para un nuevo periodo.

De conformidad con lo que establece la ley, el Consejo estará facultado para expedir acuerdos generales para el adecuado ejercicio de sus funciones. La Suprema Corte de Justicia podrá solicitar al Consejo la expedición de aquellos acuerdos generales que considere necesarios para asegurar un adecuado ejercicio de la función jurisdiccional federal. El Pleno de la Corte también podrá revisar y, en su caso, revocar los que el Consejo apruebe, por mayoría de cuando menos ocho votos. La ley establecerá los términos y procedimientos para el ejercicio de estas atribuciones.

Las decisiones del Consejo serán definitivas e inatacables y, por lo tanto, no procede juicio ni recurso alguno, en contra de las mismas, salvo las que se refieran a la designación, adscripción, ratificación y remoción de magistrados y jueces, las cuales podrán ser revisadas por la Suprema Corte de Justicia, únicamente para verificar que hayan sido adoptadas conforme a las reglas que establezca la ley orgánica respectiva.

La Suprema Corte de Justicia elaborará su propio presupuesto y el Consejo lo hará para el resto del Poder Judicial de la Federación. Los presupuestos así elaborados serán remitidos por el Presidente de la Suprema Corte para su inclusión en el proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación. La administración de la Suprema Corte de Justicia corresponderá a su Presidente.

2.4 La Competencia Local o de las entidades federativas.

Artículos 40, 41 y 115 a 122 de la Constitución. En las entidades federativas encontramos también sistemáticamente los tres poderes: el Legislativo, el Ejecutivo y el Judicial.

El Legislativo lo constituye el Congreso local, integrado por diputados locales de elección popular directa. En México no existen senadores locales.

El Ejecutivo, que se deposita en el gobernador de elección popular directa, quien cuenta con diversos órganos administrativos que lo auxilian.

El Judicial, integrado por un Tribunal Superior de Justicia que puede tener Salas Colegiadas o Unitarias y Juzgados de Primera Instancia, Menores, Civiles y Penales y Juzgados de Paz.

2.5 La Competencia Municipal.

Artículo 115 constitucional, el gobierno municipal está a cargo del Ayuntamiento, cuerpo colegiado de elección popular directa que realiza fundamentalmente funciones administrativas, en algunos casos tiene facultad de iniciativa de leyes y en algunos otros cuenta con juzgados municipales.

Delimitación de las tres esferas de competencia dentro del Derecho Administrativo.

Tradicionalmente éste sólo ha estudiado la esfera de competencia federal y se ha olvidado de la local y la municipal; o bien, esta última la estudia como adherido de la organización administrativa federal. Consecuencia de lo anterior es que existe Derecho Administrativo y también autoridades administrativas federales, locales y municipales; desde luego, la autonomía de cada Estado impondrá a sus órganos y a su actividad administrativa, de acuerdo con las necesidades y la opinión política de los gobernantes, las características propias a su administración.

UNIDAD III.

FORMAS DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA.

3.1 Centralización administrativa.

Históricamente se ha considerado a la centralización como un sistema de unidades político- administrativas que realizan una parte de la actividad del Estado, con responsabilidad directa frente al Jefe del Estado o Jefe de Gobierno, de tal manera que esas unidades tienen responsabilidad político- administrativa, frente al Jefe de Estado y frente a los Gobernadores en el caso de los Estados de la Federación y constituyen una unidad de decisión, mando y ejecución.

El concepto de centralización administrativa es diferente de la centralización de poder, que es un fenómeno político.

La centralización administrativa, aunque también implica centralización de poder, es un concepto que entraña la división de trabajo y responsabilidad del Estado en órganos subordinados, directamente al Jefe de Estado o Jefe de Gobierno.

Concepto.

La centralización es la forma de organización administrativa en la cual, las unidades, órganos de la administración pública, se ordenan y acomodan articulándose bajo un orden jerárquico a partir del Presidente de la República, con el objeto de unificar las decisiones, el mando, la acción y la ejecución.

La Relación Jerárquica. Los efectos de ésta.

Esa unidad se aprecia a través de la relación jerárquica, que es el orden y grado que guardan entre sí los distintos órganos de la Administración Pública, establecida a través de un vínculo jurídico entre ellos, para determinar órganos superiores, coordinados e inferiores, mediante el ejercicio de los poderes que implica la propia relación y que se ejercen por los titulares (personas físicas) de los mismos.

La relación jerárquica es un instrumento jurídico, político, administrativo, en el Poder Ejecutivo y, como afirmamos, se presenta en todas las formas de organización, al centralizada y las variantes de la llamada paraestatal.

La relación jerárquica como vínculo jurídico no existe en un ordenamiento determinado, hay que estudiarla a través del análisis de la Constitución, la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, la Ley Federal de Entidades Paraestatales, la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado, etc., las leyes orgánicas y especiales que regulan las actividades de cada unidad y administrativa, los reglamentos interiores de trabajo, las circulares, los decretos y demás disposiciones que regulan las relaciones internas entre los funcionarios, empleados y trabajadores de la Administración Pública Federal; y por similares disposiciones, tratándose de las entidades federativas y de los Municipios.

La relación jerárquica trae como consecuencia la agrupación de los órganos centralizados, su diferencia por grados o categorías, atribución de competencia según su grado y superficie territorial donde se ejerce, y dependencia de los inferiores, respecto de los superiores.

3.2 Poderes de la relación jerárquica.

Los poderes que implica la relación jerárquica son:

• Poder de decisión.

• Poder de nombramiento.

• Poder de mando.

• Poder de revisión.

• Poder de vigilancia.

• Poder disciplinario.

• Poder para resolver conflictos de competencia.

1. Poder de decisión. Es la facultad o potestad de señalar un contenido a la actividad de la administración Pública. Decidir, es ejecutar un acto volitivo, para resolver en sentido positivo, o negativo, o de abstención.

Las decisiones más trascendentales se originan en el titular del Poder Ejecutivo.

2. Poder de nombramiento. Es la facultad que otorgan la Constitución y las leyes que de ella emanan para designar a los funcionarios públicos a partir del segundo nivel de jerarquía.

Este poder de nombramiento es muy importante ya que el Jefe de Estado designa no sólo a sus colaboradores más cercanos, sino a un a miembros del Poder Judicial, los directores de casi todas las entidades paraestatales, de todos los tribunales de la administración y administrativos y aun a muchísimos otros personajes de la vida política como lo es el Presidente del Partido Revolucionario Institucional.

El nombramiento se hace atendiendo a la capacidad, a los conocimientos prácticos o técnicos, experiencia, etc.; es la facultad de nombramiento una cuestión subjetiva que impone al nombrado obligaciones de lealtad y de obediencia hacia el Presidente; es, además de una relación jurídica, una relación personal.

3. Poder de mando. Es la facultad de ordenar a los subordinados la realización de actos jurídicos o materiales; puede revestir cualquier aspecto verbal o escrito, a través de memoranda, oficios, circulares, acuerdos telegramas, fax. La orden trae como consecuencia la obligación de obedecer por parte del funcionario inferior.

Si no se obedece la orden, se da lugar a la terminación del nombramiento, o sea, al cese.

4. Poder de revisión. Es la facultad administrativa que tienen los superiores para revisar el trabajo de los inferiores; se puede ejercitar a través de actos materiales, o de disposiciones jurídicas y trae como consecuencia encontrar fallas que pueden llegar a la revocación, modificación, o confirmación de esos actos.

En el poder de revisión se actúa de oficio, es parte de la competencia de la autoridad superior, es un derecho y una obligación, el revisar los actos del subordinado.

5. Poder de vigilancia. Consiste en supervisar el trabajo de los subordinados, vigilar material, o jurídicamente, a los subalternos; cuando se comprueba que los inferiores faltan al cumplimiento de sus labores, surge una serie de responsabilidades civiles, penales y administrativas. Las civiles penales pueden llegar a ser faltas, con relación a los particulares.

6. Poder disciplinario. Es consecuencia de los poderes de vigilancia y de revisión; de este poder deriva una serie de medidas como consecuencia de las faltas, incumplimiento, ilícitos administrativos de los subordinados, cuyas sanciones van desde una llamada de atención verbal, apercibimiento, suspensión, hasta el cese del nombramiento cuando la gravedad de la falta así lo amerite.

7. Poder para resolver conflictos de competencia. Puede suceder que exista conflicto de competencia, por ejemplo: entre la Secretaría de Comercio y la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, sobre el tratamiento que daba darse a la importación de ciertos artículos; el Presidente tiene la facultad de decir a quién corresponde la competencia a través e la Secretaría de Gobernación.

3.3 Órganos que integran la Administración Pública Centralizada.

El número y composición de las unidades administrativas centralizadas es muy variable.

En cada país es muy variable el número de dependencias de la Administración Pública y sus ramos, aun cuando hay coincidencia en ciertas actividades que son tradicionales a través de la historia, por ejemplo: Defensa, Marina, Hacienda o Tesoro, Gobernación, o su equivalente, el Ministerio del Interior, Educación, Trabajo, Relaciones Exteriores, etc.

Sistema legal que rige a la Administración Pública.

Tanto la Administración Pública Federal, como la administración de las entidades federativas y de los Municipios no se rigen por un solo cuerpo legal, sino por todo un conjunto de normas a partir de la Constitución Política de los estados Unidos Mexicanos, la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, la Ley Federal de Entidades Paraestatales, las Leyes Orgánicas y Reglamentarias que regulan la organización, estructura y funcionamiento de cada una de las dependencias centralizadas y de las entidades paraestatales, los reglamentos interiores, los reglamentos de organización y métodos, las circulares, acuerdos, instrucciones y demás normas aplicables.

La Ley Orgánica de la Administración Pública Federal.

Debido a los acontecimientos vividos el pasado 2 de julio y a los resultados obtenidos en dicha elección, el Presidente electo anunció la creación de nuevas Secretarias con lo cual modificará la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal.

Estudio y análisis de la Ley Federal de las entidades paraestatales.

Se refiere expresamente a organismos públicos descentralizados, a empresas públicas o sociedades mercantiles de Estado, a fideicomisos públicos.

Apreciación de la Administración Pública.

La Administración Pública puede desde un punto de vista teórico ser apreciada desde los tres niveles de gobierno:

I. Federal.

• Presidencia y Presidente de la República.

• Secretarios de Estado y Secretarías de Estado.

• Departamentos Administrativos y Jefes e Departamento. A partir del 5 de diciembre de 1997 desaparecieron de la estructura federal los departamentos administrativos.

• Consejería jurídica de la presidencia de la República.

• procuraduría General de la República y Procurador.

• Organismos Desconcentrados.

• Organismos Descentralizados.

• Empresas Públicas y Sociedades Mercantiles de Estado.

• Sociedades Nacionales de Crédito.

• Fideicomisos Públicos.

II. Local.

• Gobernador.

• Secretario General de Gobierno.

• Oficial Mayor.

• Tesorero.

• Procurador de Justicia y Ministerio Público.

• Secretarías, Direcciones o departamentos.

• Organismos Desconcentrados.

• Organismos Descentralizados.

• Empresas Públicas y Sociedad Mercantiles de Estado Locales.

• Fideicomisos Públicos.

III. Municipal.

• Ayuntamiento.

• Presidente Municipal.

• Síndicos y Regidores por materia.

• Tesorería Municipal.

• Organismos Descentralizados.

• Empresas Paramunicipales.

• Fideicomisos Públicos Municipales.

Organización Administrativa Centralizada Federal.

Organismos que la integran. En México los titulares de las unidades administrativas que componen actualmente la organización administrativa centralizada federal son: Presidente de la República; los Secretarios de Estado, el Gobernador del Distrito Federal hasta 1997; el Procurador General de la República, y a partir de mayo de 1996 la Consejería Jurídica del Ejecutivo Federal.

El Presidente de la República como funcionario Político y Administrativo. Al frente del Poder Ejecutivo y como titular del mismo, está un funcionario que recibe el nombre de Presidente de los Estados Unidos Mexicanos. Es electo en forma directa por el pueblo y dura en su cargo seis años. No puede ser reelecto.

Requisitos para ser Presidente de la República.

• Ser ciudadano mexicano por nacimiento, en pleno goce e sus derechos, hijo de padre o madre mexicanos y haber residido en el país al menos durante veinte años;

• Tener treinta y cinco años cumplidos al tiempo de la elección;

• Haber residido en el país durante todo el año anterior al día de la elección. La ausencia del país hasta por treinta días, no interrumpe la residencia;

• No pertenecer al estado eclesiástico ni ser ministro de algún culto;

• No estar en servicio activo, en caso de pertenecer al Ejército, seis meses antes del día de la elección;

• No ser Secretario o Subsecretario de Estado, Jefe o Secretario General del Departamento Administrativo, Procurador General de la República, ni Gobernador de algún Estado a menos de que se separe de su puesto seis meses antes del día de la elección; y

VII. No estar comprendido en alguna de las causas de incapacidad establecidas en el artículo 83.

El interinato en la Constitución de 1917. El interinato en la Constitución de 1917 viene a terminar con la figura del vicepresidente, hasta entonces vigente, aquella institución constituía una inseguridad permanente:

Este sistema se divide en tres clases de presidentes, a saber:

Presidente Interino.- Se nombrará exclusivamente por el Congreso de la Unión en las faltas temporales no mayores de 30 días, caso en el cual la comisión permanente estará facultada para hacerlo. Durará en su encargo en el caso de falta absoluta del presidente hasta que se verifiquen las elecciones convocadas por el Congreso, plazo que no será menor de 14 meses ni mayor de 18 meses a partir de su designación. Cuando la falta sea temporal el presidente interino durará lo que esta.

Presidente Provisional.- Será nombrado exclusivamente por la Comisión Permanente y durará en su encargo durante el tiempo que el Congreso sea convocado a sesiones extraordinarias por la referida comisión, lo cual se hará el mismo día del nombramiento del presidente provisional, quien permanecerá hasta que se constituya el Colegio Electoral y designe un presidente interino o sustituto según sea el caso.

Presidente Sustituto.- Esta figura presidencial quizá sea la que revista mayor importancia dentro de los interinatos, puesto que el designado a pesar de ser elegido al igual que los dos anteriores, por el Congreso de la Unión, erigido en Colegio Electoral, este deberá concluir el periodo respectivo sin posibilidad de ser removido, salvo por alguna causa de las contempladas para la remoción del presidente regular.

Atribuciones del Presidente de la República como Jefe de Estado y Jefe de Gobierno.

El presidente de la República en los Estados Federales con régimen presidencial, tiene el doble carácter de jefe de Estado y jefe de Gobierno, se reúnen en una sola persona esas dos investiduras que en los regímenes parlamentarios, las desempeñan diversos funcionarios.

Como jefe de Estado, representa a la nación, protocolariamente se le rinden los honores que corresponden a esa investidura y pose todas las funciones inherentes a la misma.

Como jefe de Gobierno encabeza la administración pública federal, da contenido político a su estructura, señala las líneas fundamentales de la actividad política y administrativa del Estado. Nombra y remueve a los Secretarios de Estado y Jefes de Departamentos Administrativos, al Procurador General de la República, con la reforma de diciembre de 1994 el presidente propone y el Senado nombra al procurador citado y demás funcionarios cuyo nombramiento no esté especificado en las leyes, como Subsecretarios, oficiales Mayores, o Coordinadores, Presidentes de las Comisiones Intersecretariales, Directores de Organismos Descentralizados (con excepción de la UNAM y la UAM), Empresas Públicas, Organismos Desconcentrados y Fideicomisos Públicos, también designa, propone terna al Senado, y éste designa a los Ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, a los miembros del Servicio Diplomático y Consular, a los miembros de las fuerzas armadas y demás funcionarios previstos en las fracciones II, III, IV Y XVIII del artículo 89 constitucional.

Actos que realiza: a) Políticos, y b) Administrativos.

Actos políticos. No todo lo que hace el Poder Ejecutivo es administrar, como cuando hace declaraciones políticas, da cuenta de la actividad del gobierno, del Estado; orienta filosóficamente, elabora planes y programas políticos, cuando interviene en la convocatoria del Poder Legislativo a sesiones extraordinarias, la firma de tratados internacionales, informa anualmente al Congreso de la Unión; estos actos no son administrativos, son políticos, en el más alto sentido de la palabra.

Se indica en la doctrina que el Presidente de la República es un órgano político- administrativo.

Es político porque, además de integrar uno de los Poderes de la Federación, tiene relaciones jurídico- políticas con los otros Poderes, con las Entidades Federativas, con los Municipios y con otros Estados soberanos, y además, da contenido al programa de gobierno que pondrá en práctica durante su ejercicio.

Su jerarquía. Desde el punto de vista administrativo, es el órgano jerárquicamente superior de la Administración Pública Federal, no sólo centralizada, sino en su totalidad.

Es evidente que el titular del Poder Ejecutivo no puede desarrollar en forma personal todas las actividades que corresponden a la Administración Pública, por ello, en la práctica, y conforme al orden jurídico se han establecido órganos que lo auxilian en la atención de esas actividades y, como ya se dijo, su número y competencia variará en cada Estado y a través de las diversas etapas históricas.

Órganos que auxilian al Titular del Poder Ejecutivo en forma personal.

El Estado mayor presidencial creado en el año de 1941.- El Presidente de la República dispondrá de este órgano técnico- militar que lo auxiliará en la obtención de información general; planificará sus actividades personales propias del encargo y las prevenciones para su seguridad, participará en la ejecución de actividades procedentes así como en la de los servicios conexos, verificando su cumplimiento.

Secretaría particular de la presidencial.- Para el despacho de los asuntos de la presidencia, cuenta el ejecutivo con una secretaría particular, la cual no esta catalogada en la LOAPF, como autoridad administrativa. En la práctica se considera al Secretario Particular como funcionario político.

Unidades dependientes directamente de la Presidencia de la República

El Ejecutivo Federal tiene las siguientes unidades de asesoría, apoyo técnico y coordinación:

• Oficina de coordinación de la Presidencia de la República.- Creada en el año de 1988, da apoyo técnico y asesoría al presidente.

• Director General de asuntos jurídicos de la presidencia de la República.- Creada el 19 de enero de 1983 por acuerdo presidencial; da opinión sobre iniciativas de ley y apoyo en los asuntos jurídicos.

• Dirección General de Comunicación Social de la Presidencia de la República.- Creada por acuerdo presidencial el 31 de enero de 1983, encargada de realizar todos los servicios de información de la presidencia.

• Consejería Jurídica.- Órgano colegiado encargado de asesorar al titular del ejecutivo en todos los asuntos jurídicos inherentes a la nación, así como dar opinión a este respecto de las leyes emitidas por el Congreso de la Unión, sus reformas y adiciones y en general interpretar todas las normas jurídicas propias del Estado mexicano.

3.4 Atribuciones de las Secretarías de Estado.

La Secretaria de Estado. Concepto.

Es un órgano superior político- administrativo, que auxilia al Presidente de la República en el despacho de los asuntos de una rama de la actividad del Estado.

El Secretario de Estado. Concepto.

Es la persona física, titular de la Secretaría; es nombrado y removido libremente por el Presidente de la República, es un funcionario político y administrativo; en ese orden de ideas la Secretaría viene a ser la estructura y el Secretario, el funcionario que la encabeza.

Requisitos para ser Secretaría de Estado.

Art. 91 C.- Para ser Secretario del Despacho se requiere: ser ciudadano mexicano por nacimiento, estar en ejercicio de sus derechos y tener treinta años cumplidos.

Distinción entre Secretario de Estado y Ministro.

En la etapa medieval de la monarquía, los reyes tenían consejeros conocidos con el nombre de cancilleres que desempeñaban labores muy diversas, que con el tiempo fueron conocidas como Secretarías de Despacho y, posteriormente, como Secretarías de Estado. Isabel I de Inglaterra quiso centralizar en una unidad absoluta el despacho de los negocios y nombró Secretario Universal.

Teóricamente, los Secretarios de Estado deberían corresponder a los regímenes de gobierno presidencialistas y los Ministros a los regímenes parlamentarios.

Atribuciones de las secretarías de estado.

1. Secretaría de agricultura, ganadería, desarrollo rural, pesca y alimentación. Es aquella que tiene por objeto: la política y estudios del desarrollo rural para elevar el nivel de vida de las familias del campo; el empleo rural para fomentar productividad; la inversión en el sector rural, creación de empresas de productores rurales; la campaña de sanidad y normas oficiales de sanidad animal y vegetal; la educación e investigación en agricultura, ganadería, apicultura, avicultura y silvicultura, además, congresos, ferias y concursos en esos rubros; la asistencia técnica y capacitación para productores rurales y artesanales; la infraestructura industrial y comercial de la producción agropecuaria; las técnicas para la conservación de suelos agrícolas, pastizales y bosques, así como de obras de irrigación; los asuntos internacionales y comercio exterior agropecuarios; los estímulos fiscales y financieros para la producción rural; así como la pesca en todos sus aspectos.

Le corresponde:

La producción agrícola, ganadera y forestal en todos sus aspectos, estímulos fiscales y financieros, vigilar y evaluar sus resultados.

Organizar y administrar los servicios de defensa agrícola y ganadera, sanidad agropecuaria y forestal. Establecer controles de calidad. Establecer y dirigir escuelas de agricultura y ganadería.

Conservación de los suelos, programar la irrigación, crear el sistema meteorológico.

Organizar y regular el aprovechamiento de recursos forestales.

Levantar y mantener actualizado el inventario de recursos naturales, de cubierta vegetal y población animal.

Fomentar la actividad pesquera con relación a la acuacultura, producción, industrialización y comercialización de los productos pesqueros, construir y conservar obras, organizar la flota pesquera, promover las zonas portuarias , y en coordinación con la Secretaría de Economía, promover el consumo humano de productos pesqueros, asegurar el abasto y la distribución de éstos.

Coordinar y ejecutar la política nacional para crear y apoyar empresas que asocien a grupos de escasos recursos en áreas urbanas, con la intervención de las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal, y los gobiernos estatales y municipales y con la participación de los sectores social y privado.

2. Secretaría de comunicaciones y transportes. Tiene por objeto: la política para el desarrollo del transporte y las comunicaciones; los servicios de correos, telégrafos, telecomunicaciones y satélites; los servicios aéreos nacional e internacional; los ferrocarriles; el autotransporte federal y policía federal de caminos; los puentes internacionales; las normas técnicas de los servicios públicos de comunicaciones y transportes y las tarifas de los mismos; las concesiones de teléfonos, radio y televisión; las sociedades cooperativas para la prestación de servicios de comunicaciones y transportes; así como las comunicaciones y transportes por agua, marina mercante y puertos marítimos.

Le corresponde formular y conducir las políticas y programas para el desarrollo del transporte y las comunicaciones. Organizar y administrar los servicios de correos y telégrafos, los servicios federales de comunicaciones eléctricas y electrónicas, su enlace con los servicios similares públicos concesionados, con los servicios privados de teléfonos, telégrafos e inalámbricos y con los estatales y extranjeros; así como el servicio público de procesamiento remoto de datos. Otorgar concesiones y permisos para establecer y explotar sistemas y servicios telegráficos, telefónicos, sistemas y servicios de comunicación inalámbrica por telecomunicaciones y satélite, de servicio público de procedimiento remoto de datos, estaciones de radio y experimentales, culturales, de aficionados y estaciones de radiodifusión comerciales y culturales; vigilar el aspecto técnico del funcionamiento de tales sistemas, servicios y estaciones.

Otorgar concesiones y permisos para la explotación de servicios de autotransportes en las carreteras federales. La vigilancia en general y el servicio de policía en las carreteras federales.

Promover y organizar la marina mercante. Regular e inspeccionar las comunicaciones y transportes por agua.

Construir y conservar los caminos y puentes federales e internacionales; las estaciones y centrales de autotransporte federal.

3. Secretaría de contraloría y desarrollo administrativo. Tiene por objeto: la inspección del gasto público; nombrar y remover a los contralores internos de las dependencias y entidades; controlar la planeación y el presupuesto; administrar los inmuebles de propiedad federal que no corresponda a otra dependencia o entidad; opinar sobre proyectos de contabilidad, programación y presupuestación y para sistemas acerca de recursos materiales, humanos y financieros junto con la secretaría de hacienda; expedir normas para la construcción, conservación y administración de los inmuebles de la federación; designar auditores externos para las entidades o dependencias; atender las quejas respecto a los convenios que celebren las dependencias; llevar el registro de los inmuebles federales; y controlar las declaraciones patrimoniales de los servidores públicos, conocer las responsabilidades de éstos y aplicar las sanciones correspondientes.

Organizar y coordinar el sistema de control y evaluación gubernamental.

Establecer las bases para auditorías en las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal.

Vigilar el cumplimiento de las disposiciones en materia de planeación, presupuestación, ingresos, financiamiento, inversión, deuda, patrimonio, fondos y valores.

Recibir y registrar las declaraciones patrimoniales.

Establecer normas políticas y lineamientos en materia de adquisiciones, arrendamientos, desincorporación de activos, servicios y obras públicas de la Administración Pública Federal.

Conducir la política inmobiliaria de la Administración Pública Federal.

Autorizar, proyectar, construir, rehabilitar, conservar o administrar, los bienes inmuebles de la Federación.

Llevar el registro público de la propiedad inmobiliaria federal y el inventario general correspondiente.

Reivindicar los bienes propiedad de la nación, por conducto del Procurador General de la República.

4. Secretaria de la defensa nacional. Tiene por objeto: el ejército mexicano y la fuerza aérea; organizar el servicio militar nacional; formular y ejecutar planes para la defensa de la república; la administración de cuarteles, hospitales militares y armamentos; asesorar militarmente la construcción de vías de comunicación; administrar justicia militar y dirigir la educación profesional de los miembros del ejército; intervenir en la importación y exportación de armamento; expedir permisos para portar o almacenar armas de fuego; otorgar permisos para exploraciones científicas extranjeras al territorio nacional; y prestar auxilio a la población civil.

La organización, administración y preparación del ejército y de la fuerza aérea mexicana, la confección de planes de la defensa nacional; la movilización, construcción y preparación de fortificaciones; colonias militares y almacenes del ejército; sanidad militar, la justicia militar, educación militar, servicios sociales del ejército, indultos de delitos del orden militar.

Adquirir y fabricar armamentos, municiones, vestuarios destinados al ejército y a la fuerza aérea.

Intervenir en la expedición de permisos para la aportación de armas de fuego, con objeto de que incluyan las armas prohibidas expresamente por la ley, y aquéllas que la nación reserve para el uso exclusivo del Ejército, Armada y Guardia Nacional, así como vigilar y expedir permisos para el comercio, transporte y almacenamiento de armas de fuego, municiones, explosivos, agresivos químicos, artificios y material estratégico.

5. Secretaría de desarrollo social. Tiene por objeto: la política para combatir la pobreza, la de asentamientos humanos, desarrollo urbano y vivienda; elaborar programas regionales; la atención de grupos indígenas y población rural; celebrar convenios de desarrollo con los gobiernos locales; proyectar la distribución de la población y la ordenación territorial; satisfacer las necesidades de tierra para el desarrollo urbano y la vivienda; promover financiamientos para el desarrollo regional y la vivienda; asegurar el adecuado abastecimientos de productos de consumo básico a la población de escasos recursos; establecer reservas territoriales para el desarrollo de los centros de población; y crear obrar de infraestructura y equipamiento para el desarrollo regional y urbano.

6. Secretaría de educación pública. Tiene por objeto: la enseñanza en todos su niveles; las escuelas oficiales del Distrito Federal y de la federación; las bibliotecas, museos y relaciones culturales internacionales; el correcto desempeño de las profesiones, revalidar estudios y títulos; el patrimonio histórico y cultural de la nación; eventos deportivos, teatrales y cinematográficos; capacitación y adiestramiento, orientación vocacional, enseñanza abierta, acreditación de estudios y becas; criterios educativos para el cine, radio, televisión e industria editorial; promoción de la participación juvenil; y el registro de la propiedad autoral.

Le corresponde en general el despacho de los asuntos relacionados con la educación en todos sus grados.

El manejo de las escuelas de todas clases establecidas por la Federación en toda la República.

Organizar y administrar museos artísticos, arqueológicos e históricos y bibliotecas.

Promover la producción cinematográfica, de radio y televisión y de la industria editorial cuando se trate de cuestiones educativas, coordinar la administración de las estaciones radiodifusoras y televisoras pertenecientes al Ejecutivo Federal con exclusión de las de otras Secretarías.

7. Secretaría de energía. Tiene por objeto: la política energética; el petróleo; otros hidrocarburos; la energía nuclear; las expropiaciones para energéticos; los recursos naturales; la electricidad; los materiales radioactivos; la petroquímica; y el ahorro en el consumo de energía.

Conducir la política energética del país.

Ejercer los derechos de la nación en materia de petróleos y todos los carburos de hidrógeno sólidos, líquidos y gaseosos; energía nuclear; aprovechamiento de los bienes y recursos naturales relativos a generar, conducir, transformar, distribuir y abastecer energía eléctrica.

Otorgar concesiones, autorizaciones y permisos en materia energética.

Regulan condiciones de calidad, suministro de energía y seguridad nuclear, controlar y vigilar su debido cumplimiento.

8. Secretaría de gobernación. Tiene por objeto: la política poblacional, interna y electoral; las relaciones con los otros poderes de la unión, con los estados y municipios y con los servidores públicos; la migración; las corporaciones religiosas; la protección civil y sistema de seguridad pública; las islas federales; el Diario Oficial de la Federación, archivo general de la nación y calendario oficial; intervenir en radio, televisión, cinematografía e industria editorial; el sistema penitenciario federal; y los juegos y sorteos.

Presentar ante el Congreso de la Unión las iniciativas de ley y decreto del Ejecutivo. Publicar las leyes y decretos que expida el Congreso de la Unión.

Publicar el Diario Oficial de la Federación, llevar las relaciones del Poder Ejecutivo con los otros poderes de la Unión, con los gobiernos de los Estados y con las autoridades municipales.

Intervenir en los nombramientos, destituciones, renuncias y jubilaciones de funcionarios. Intervenir y vigilar las funciones electorales. Manejar el Archivo General de la Nación. Administrar las islas de ambos mares, sujetas a la jurisdicción federal. Reglamentar, autorizar y vigilar el juego, loterías y rifas.

Fijar el calendario oficial. Conducir las políticas y programas de protección civil del Ejecutivo. Formular políticas de apoyo a la mujer. Compilar y sistematizar las leyes, tratados internacionales, reglamentos, decretos, acuerdos y disposiciones federales, estatales y municipales, establecer bancos de datos. Formular, regular y conducir la política de comunicación social del Gobierno Federal, y las relaciones con los medios masivos de información.

9. Secretaría de hacienda y crédito público. Tiene por objeto: la planeación nacional; los ingresos; el presupuesto de egresos; la deuda pública; la política monetaria, de seguros y fianzas; el mercado de valores y sistema bancario; los precios y tarifas de los bienes y servicios gubernamentales; las aduanas; estadística e información geográfica, datos para el informe presidencial; y la adquisición de muebles del gobierno federal.

Formular los proyectos de leyes y disposiciones impositivas, leyes de ingresos federales, cobrar los impuestos, derechos, productos y aprovechamiento de la Federación y dirigir la política fiscal y los servicios de aduanas e inspecciones; dirigir la política monetaria y crediticia, manejar la deuda pública de la Federación planear, coordinar y evaluara el sistema bancario del país.

Proyectar y coordinar la planeación del desarrollo.

Formular la Cuenta Anual de la Hacienda Pública Federal.

10. Secretaría de marina. Tiene por objeto: administrar la armada; la vigilancia en aguas territoriales, costas, vías navegables, islas y zona económica exclusiva; la aeronáutica naval militar; la educación naval; intervenir en la justicia militar; la sanidad naval; inspeccionar los servicios de la armada; construir y operar astilleros, diques y varaderos para la armada de México; los almacenes y estaciones de combustibles de la armada; y la oceanografía.

Organizar, administrar y preparar la Armada Nacional, emplear el poder naval federal para la seguridad interior y defensa exterior del país; proyectar, construir, reconstruir, mantener y administrar las obras portuarias que requiere la Armada; vigilar las vías navegables y zonas económica exclusiva; organizar y administrar el servicio de policía marítima e intervenir en la administración de la justicia militar, dirigir la educación pública naval; construir, mantener y operar establecimientos navales destinados a los buques de la Armada de México.

11. Secretaría de medio ambiente y recursos naturales. Tiene por objeto: los ecosistemas, recursos naturales, bienes y servicios ambientales; las áreas naturales protegidas; la protección ambiental; la reforestación y restauración ecológica; la cacería y flora y fauna silvestres; las cuencas hidráulicas, vasos, manantiales y otras aguas federales; los sistemas de agua potable, drenaje, alcantarillado y tratamiento de aguas residuales; la posesión de playas, zona marítimo terrestre y terrenos ganados al mar; y el servicio meteorológico.

La protección, restauración y conservación de los ecosistemas y recursos naturales y bienes y servicios ambientales.

Formular y conducir la política nacional en materia de recursos naturales.

Establecer, normas oficiales mexicanas sobre preservación y restauración de la calidad del medio ambiente; sobre los ecosistemas naturales; sobre el aprovechamiento sustentable de los recursos naturales y de la flora y fauna silvestre, terrestre y acuática, sobre descargas de aguas residuales, y en materia minera; y sobre materiales peligrosos y residuos sólidos y peligrosos.

Otorgar contratos, concesiones, licencias, permisos, autorizaciones, asignaciones, y reconocer derechos, según corresponda, en materia de aguas, forestal, ecológica, explotación de la flora y fauna silvestres, y sobre playas, zona federal marítimo terrestre y terrenos ganados al mar.

12. Secretaría de la reforma agraria. Tiene por objeto: aplicar las leyes agrarias; fomentar dotaciones y restituciones de tierra y aguas; crear centros de población agrícola; límite y deslinde de tierras ejidales y comunales; registro agrario nacional; procurar la solución de conflictos ejidales y comunales; conservación de tierras y aguas para ejidos y comunidades; colonización ejidal; terrenos baldíos, nacionales y sus demasías; y titulación y parcelamientos agrarios.

Ejecutar las resoluciones y acuerdos que dicte el Presidente de la República en materia agraria, resolver los asuntos correspondientes a la organización agraria ejidal.

13. Secretaría de relaciones exteriores. Tiene por objeto: la política exterior, tratados, acuerdos y convenciones internacionales; el servicio exterior mexicano; legalizar firmas; la nacionalización y naturalización; guardar y usar el gran sello de la nación; permisos para extranjeros; promoción comercial y turística del país en el extranjero; extradiciones; los límites del país; y los permisos a sociedades civiles y mercantiles.

Le corresponde la política exterior, las relaciones internacionales o que se deriven de la vigencia de tratados, convenios en los que el país sea parte. Impartir protección a los mexicanos; cobrar derechos consulares.

Dirigir el servicio exterior mexicano en sus aspectos diplomáticos y consular. Intervenir en todas las cuestiones relacionadas con nacionalidad y naturalización. Guardar y usar el gran sello de la nación. Intervenir en la extradición y el despacho de exhortos internacionales.

14. Secretaría de salud. Tiene por objeto: establece la política de asistencia social, servicios médicos y salubridad; aplica los fondos que le otorguen para salud y asistencia pública; administra los bienes y fondos para la atención de los servicios de asistencia pública; norma, coordina y evalúa el sistema nacional de salud; organiza y administra servicios sanitarios en la república, inclusive campañas contra las adicciones; dirige la policía sanitaria, así como la policía especial en puertos, costas y fronteras; realiza el control de comestibles y bebidas; control de medicamentos; organiza congresos sanitarios y asistenciales; y regula la higiene veterinaria que pueda afectar la salud humana.

Establecer y conducir la política nacional en materia de asistencia social, servicios médicos y salubridad general.

Organizar y vigilar las instituciones de beneficencia privada.

Planear, coordinar y evaluar el Sistema Nacional de Salud y proveer a la adecuada participación de las dependencias y entidades públicas que presten servicios de salud.

Organizar y administrar servicios sanitarios generales en toda la República; dirigir la política sanitaria.

Realizar el control higiénico e inspección sobre preparación, posesión, uso, suministro, importación, exportación y circulación de comestibles y bebidas; realizar el control de la preparación, aplicación, importación y exportación de productos biológicos.

Ejecutar el control sobre preparación, posesión, uso, suministro, importación, exportación y distribución de drogas y productos medicinales.

Actuar como autoridad sanitaria.

15. Secretaría de trabajo y previsión social. Tiene por objeto: vigilar la observancia de las leyes laborales relativas al art. 123 constitucional; mantener el equilibrio entre los factores de la producción; promover el incremento de la productividad, la capacitación y el adiestramiento en y para el trabajo; intervenir en los contratos de trabajo de los nacionales en el extranjero, y en los contratos ley de trabajo; establecer el registro de las asociaciones obreras, patronales y profesionales, así como la política de seguridad social de la administración pública federal; dirigir y vigilar el servicio nacional de empleo y proyectar planes para la ocupación en el país; coordinar a las juntas federales de conciliación y arbitraje, a la comisión nacional de los salarios mínimos y a la procuraduría federal de la defensa del trabajo; acudir a reuniones internacionales de trabajo; promover la cultura y recreación entre los trabajadores y sus familias, coordinando exposiciones de trabajo y previsión social; e instrumentar medidas de seguridad e higiene laborales.

Vigilar la observancia y aplicación de las disposiciones relativas contenidas en el artículo 123, apartado A y demás de la Constitución Federal, de la Ley Federal del Trabajo y sus reglamentos; procurar el equilibrio entre los factores de la producción. Establecer el servicio nacional de empleo; vigilar el funcionamiento administrativo de las Juntas Federales de Conciliación y de la Federal de Conciliación y Arbitraje ordenar las medidas de seguridad e higiene industriales, para la protección de los trabajadores.

16. Secretaría de turismo. Tiene por objeto: la política de desarrollo de la actividad turística; autorizar los precios de los servicios turísticos y vigilar con las autoridades correspondientes dichos precios; emitir opinión ante la secretaría de comercio y fomento industrial, cuando la inversión extranjera intervenga en proyectos turísticos; medidas de protección al turismo; en coordinación con la secretaría de relaciones exteriores, promover y facilitar el intercambio turístico en el exterior; organizar, en coordinación con la secretaría de educación pública, la capacitación e investigación turísticas; autorizar los reglamentos interiores de los establecimientos de servicios al turismo; proyectar y apoyar el desarrollo de la infraestructura turística; imponer sanciones por incumplimiento a las disposiciones en materia turística; y promover zonas de desarrollo turístico.

Formular y conducir la política turística nacional. Registrar a los prestadores de servicios turísticos en los términos señalados por las leyes. Promover y opinar el otorgamiento de facilidades y franquicias a los prestadores de servicios turísticos. Autorizar los precios y tarifas de los servicios turísticos.

Regular, orientar y estimular las medidas de protección al turismo, y vigilar su cumplimiento.

Formular y difundir la información oficial en materia de turismo.

Llevar la estadística en materia de turismo.

17. Secretaría de seguridad pública y servicios a la justicia. Tiene por objeto: desarrollar las políticas de seguridad pública y proponer la política criminal en el ámbito federal; presidir el Consejo Nacional de Seguridad Pública; representar al poder ejecutivo federal en el sistema nacional de seguridad pública; fomentar la participación ciudadana en la formulación de planes en la prevención de delitos federales y del fuero común; salvaguardar la integridad y el patrimonio de las personas; organizar y dirigir el servicio civil de carrera de la policía; celebrar convenios de colaboración; auxiliar al poder judicial de la federación y a la procuraduría general de la república; ejecutar las penas por delitos del orden federal; participar en el traslado de los reos; y administrar el Sistema Federal para el tratamiento de menores infractores.

18. Secretaría de Economía. Tiene por objeto: formular y conducir las políticas generales de industria, comercio exterior, interior, abasto y precios del país; regular, promover y vigilar la comercialización, distribución y consumo de los bienes y servicios; establecer la política de industrialización, distribución y consumo de productos agrícolas, ganaderos, forestales, mineros y pesqueros; determinar los aranceles, precios oficiales, restricciones para la importación y exportación, estímulos al comercio exterior; regular, orientar y estimular las medidas de protección al consumidor, coordinar y dirigir el Sistema Nacional para el Abasto; fomentar la organización y constitución de sociedades cooperativas; regular y orientar la inversión extranjera y la transferencia de tecnología, establecer calidad, pesas y medidas necesarias para la actividad comercial, fomentar el desarrollo del pequeño comercio rural y urbano; y organizar la distribución y consumo a fin de evitar el acaparamiento y el encarecimiento de los productos y servicios.

La Secretaría de Estado y su Titular.

Los Secretarios de Estado.

La Secretaría de Estado, es el órgano superior político-administrativo compuesto por la estructura jurídica y el conjunto de personas y elementos materiales a su disposición, para ejercitar su competencia, bajo la autoridad del titular, quien a su vez, depende del Ejecutivo.

Las Secretarías y los Secretarios de Estado están previstos en los artículos 90 a 93 de la Constitución, así como en el artículo 89, fracción III:

Secretario de Estado. Concepto.

Es un funcionario político- administrativo, nombrado y removido por el Presidente de la República, acuerda con este último y es subordinado jerárquicamente del mismo, teniendo a su cargo y encabezando una Secretaría de Estado. Forma parte del Cuerpo Colegiado previsto en el artículo 29 de la Constitución para suspender las garantías individuales; informa anualmente al Congreso de la Unión, refrenda los actos del Presidente de la República relativos a la Secretaría de su ramo, puede ser llamado a informar por cualquiera de las Cámaras del Congreso, cuando se trate algún asunto relativo a la Secretaría que encabeza o se discuta una ley de la misma.

Carácter político y administrativo del Secretario de Estado.

1. El carácter político.

• Requisitos personales conforme a la Constitución. Ser ciudadano mexicano por nacimiento, estar en ejercicio de sus derechos y tener treinta año como mínimo.

• Nivel Jerárquico. Forma parte del Poder Ejecutivo, en el nivel jerárquico superior, únicamente después del Presidente de la República.

• Su relación con otros poderes. Tiene relación con otros poderes y con otras entidades públicas.

• Obligación de presentar informe anual al Congreso de la Unión. Al iniciarse el periodo de sesiones ordinarias, del estado que guardan sus respectivos ramos.

• Debe informar cuando sea citado por el Congreso. Cualquiera de las Cámaras del Congreso, podrá citarlos para que informen cuando se discuta una ley, o se estudie un negocio relativo a su Secretaría.

• La facultad y el deber de refrendo. El refrendo ministerial es la obligación y el derecho que tiene el titular de una Secretaría para firmar, conjuntamente con el Presidente, los reglamentos, decretos, y órdenes de este funcionario, que se refieren al ramo de su Secretaría. El artículo 92 de la Constitución, expresa que sin ese requisito no serán obedecidos.

Consideraciones en torno al refrendo ministerial. En el sistema político mexicano, el refrendo es una institución jurídico- constitucional en virtud de la cual uno, o varios Secretarios de Estado, participan en el perfeccionamiento de un acto propio del Presidente de la República. Artículo 92 e la Constitución.

Efectos del refrendo ministerial. Políticamente el refrendo ministerial corresponde teóricamente al régimen parlamentario, ya que implica responsabilidad del ministro conjuntamente con el Primer Ministro y, a su vez, del gabinete, frente al parlamento.

En los Estados Unidos Mexicanos, de acuerdo con la Constitución, el Secretario de Estado no tiene ninguna responsabilidad política, ni administrativa, frente al Congreso; no éste tiene facultades para criticar, censurar o limitar la actividad de los Secretarios de Estado, por lo que, en consecuencia, no hay moción de censura, ni dimisión del Secretario en ese supuesto.

El refrendo, constriñéndonos a México, tiene una misión trascendente: vincular al Secretario de Estado a una decisión del Ejecutivo Federal que, en consecuencia, resulta ser un acto complejo, por cuanto que por lo menos dos voluntades son necesarias para su perfeccionamiento: la del titular del Ejecutivo Federal y la de su o sus Secretarios de Estado.

En el estricto campo administrativo, la exigencia del refrendo constituye un límite interno al ejercicio de las facultades del Presidente de la República, por cuanto que, ante un decreto ilegal o inconstitucional, el Secretario de Estado deberá ser cauto y tomar precauciones, a fin de no refrendarlo, pues su responsabilidad política, está de por medio.

El refrendo como requisito necesario para la validez de los actos del Presidente. El segundo efecto, es que la firma viene a ser un requisito necesario para la validez de los actos administrativos, previsto en el artículo 92 de la Constitución y forma parte de la competencia colegiada por la ejecución de los mismos, ya que sin ese requisito, según señala el precepto citado, no serán obedecidos.

• Intervención en el acuerdo para suspender las garantías individuales. El Secretario de Estado también tiene el carácter de funcionario político, porque forma parte del Cuerpo Colegiado de Funcionarios que de acuerdo con el artículo 29 reformado de la Constitución, puede decretar la suspensión total, o parcial, de las garantías individuales, en casos graves que pongan a la sociedad en grave peligro o conflicto, los Secretarios de Estado forman parte de ese Cuerpo, que consideramos es órgano político, porque tiene la responsabilidad de decretar la suspensión de garantías individuales, actos, en nuestra opinión, evidentemente de contenido político.

• Actividad de naturaleza política. El cargo en sí mismo, entraña una actividad de naturaleza política, por cuanto el Secretario de Estado, en los límites de su actividad, da contenido a la misma, con principios políticos de gobierno, en concordancia con los que sustenta el titular del Poder Ejecutivo.

2. El Secretario de Estado como funcionario administrativo.

Administrativamente los Secretarios de Estado son:

• Los Jefes Superiores de la unidad administrativa de la que son titulares.

• Ellos administran esa unidad en todos sus aspectos, designando al personal de confianza, que no designe el Presidente de la República.

• Los Secretarios y las Secretarías de Estado, en su actividad, están sujetos al orden jurídico, sus facultades están determinadas a partir de la Constitución, en la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal y en una serie de leyes que prevén facultades y actividades a las Secretarias.

A parte de lo anterior, las Secretarías se rigen también por los reglamentos administrativos, reglamentos interiores, circulares, oficios circulares, acuerdos, decretos y órdenes del Presidente de la República.

3.5 La Procuraduría General de la República y su Titular.

La Procuraduría General de la República es un órgano superior político- administrativo, que auxilia al Presidente de la República en el despacho de los asuntos jurídicos administrativos del Estado, conforme al artículo 102 de la Constitución y la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República.

El Ministerio Público Federal es “una institución dependiente del Ejecutivo Federal presidido pro el Procurador General, quien tiene a su cargo la persecución de todos los delitos del orden federal y hacer que los juicios se sigan con toda regularidad para que la administración de justicia sea pronta y expedita, e intervenir en todos los negocios que la ley determine”.

La palabra Procurador y Procuraduría también hacen referencia a defensores de consumidores, personas o grupos sociales; así también lleva el nombre de Procurador; el Procurador General del Consumidor, el Procurados de la Defensa, del Trabajo, el Procurador del Menor, los Procuradores Agrarios, etc.

La Procuraduría General de la República y el Ministerio Público Federal son instituciones que en México adquieren características que aun cuando hay semejanza con otras parecidas, la Constitución de 1917 les da una dimensión muy propia al reconocer el monopolio de la acción penal a cargo del Estado y que encomienda su ejercicio a un solo órgano que es el Ministerio Público.

Tanto la institución del Procurador General de la República como la del Ministerio Público tiene orígenes en el derecho comparado. Así se dice que el Ministerio Público es fundamentalmente de origen francés.

Fundamentos para considerarlo como integrando parte de la Organización Centralizada Federal.

La evolución de la Administración Pública Federal, nos ha dado la razón al ser incorporado el Procurador dentro de la estructura de la Administración Pública Centralizada Federal por lo que, creemos que ya no existe duda alguna de la ubicación e la Procuraduría General de la República y de su titular.

Ubicación de la Procuraduría General de la República y del Procurador dentro de la Estructura del Estado Federal Mexicano.

Durante mucho tiempo, y debido a la tradición de las constituciones y leyes que en el siglo pasado regularon a estas instituciones, se sostuvo, por un sector de la doctrina, que el Procurador General de la República era un funcionario judicial y que pertenecía al Poder Judicial Federal y también se indicaba que su función era jurisdiccional. Inclusive, existe un precedente de la Suprema Corte de Justicia en el sentido de que forma parte del Poder Judicial Federal porque el artículo constitucional que lo prevé se encuentra ubicado dentro de lso que regulan este poder (artículo 102)

El Procurador General de la República.

Concepto:

Es un funcionario político, jurídico y administrativo, nombrado con aprobación del senado y removido por el Presidente de la República, acuerda con él, encabeza la PGR, forma parte del cuerpo colegiado que puede acordar la suspensión de garantías (artículo 29 constitucional), e informa anualmente al Congreso de la Unión.

Requisitos para ser Procurador General de la República.

Ser ciudadano mexicano por nacimiento; tener cuando menos treinta y cinco años cumplidos el día de la designación; contar, con antigüedad mínima de diez años, con título profesional de licenciado en derecho; gozar de buena reputación, y no haber sido condenado por delito doloso. El Procurador podrá ser removido libremente por el Ejecutivo.

Carácter Político, Jurídico y Administrativo del Procurador.

Es funcionario político:

• Porque es nombrado con aprobación del Senado y removido libremente por el jefe de estado.

• Acuerda directamente con el presidente.

• Forma parte de la administración pública centralizada en el más alto nivel.

• Tiene relaciones con otros poderes.

• Forma parte del cuerpo colegiado para suspender las garantías individuales.

• Informa anualmente al Congreso de la Unión respecto al Estado que guarda su dependencia.

• Su función implica la realización de actividades en el más alto nivel político.

Es funcionario jurídico porque:

• Era consejero jurídico del gobierno federal hasta el 31 de diciembre de 1994.

• Es parte de todos los juicios en los que la federación sea parte.

• Es parte en todos los juicios relacionados con agentes diplomáticos y consulares.

• Da opinión jurídica sobre la constitucionalidad o institucionalidad de las leyes al titular del ejecutivo.

• Opina sobre las contradicciones de jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y de los Tribunales Colegiados de Circuito en materia de amparo.

• El procurador general, por sí o por medio del Ministerio Público Federal o de sus agentes ejercita la acción penal.

• El Ministerio Público Federal es parte en todos los juicios de amparo.

3.6 Estructura interna de la Secretaría del Estado.

Internamente, cada Secretaría está estructurada en una serie de órganos inferiores, de acuerdo con una división lógica del trabajo, a partir del Secretario de Estado. En cada Secretaría existen varios Subsecretarios.

Actualmente la mayoría de las Secretarías de Estado tienen varios Subsecretarios, que se denominan de acuerdo con la rama específica que atienden.

Después de los Subsecretarios existe un Oficial Mayor, que generalmente se encarga de las gestiones administrativas relativas al personal, a os bienes que tiene a su disposición la Secretaría y en ciertos aspectos del presupuesto.

A continuación se encuentra una serie de Direcciones y unidades que, de acuerdo con una división lógica del trabajo realizan actividades específicas.

Las direcciones y Departamentos pueden dividirse en secciones, en mesas, en juntas, comisiones, etc., de acuerdo con las necesidades del servicio, hasta llegar al rango más inferior de la jerarquía administrativa que viene a ser el oficial administrativo, quien realiza las funciones materiales o de menor importancia.

Régimen de Suplencias.

El régimen de suplencias puede establecerse en el Reglamento Interior de cada Secretaría, o bien, por acuerdo de la Presidencia, y en él se establece que en caso de ausencia del titular, podrá suplirlo un Subsecretario, el Oficial Mayor, los Directores o Jefes de Departamento, en su caso.

Los reglamentos interiores de la Secretaría de Estado son expedidos por el Presidente de la República.

Su función primordial es precisar las diversas áreas de competencia de las unidades administrativas internas que de acuerdo con las diferentes leyes tenga cada Secretaría, así como también, esclarecer el régimen de suplencias y otros aspectos de procedimientos interiores.

En la suplencia, en las leyes o en los reglamentos interiores se establece que en las ausencias temporales de un titular de un órgano de Estado (con excepción del Presidente de la República y de la Suprema Corte de Justicia de la Nación) que pueden ser motivados por enfermedad, incapacidad o ausencia, el orden jurídico determina una jerarquía de sustituciones que opera por Ministerio de Ley a efecto de que las oficinas no quedan acéfalas y los trámites continúen con toda normalidad.

3.7 Reglas comunes a las unidades de la administración pública centralizada.

• Todas las unidades que forman parte de la administración central, tienen igual rango entre si y no hay entre ellas preeminencia alguna.

• Tienen la facultad de formular los proyectos de leyes, reglamentos y acuerdos, además de los decretos en asuntos de su competencia que emita el presidente de la República.

• Al frente de cada unidad administrativa estará el titular, quien será auxiliado por una serie de funcionarios y dependencias subordinados, que señalen en cada caso las leyes orgánicas, los reglamentos interiores o las disposiciones legales que les atribuyen competencia.

• Corresponde a los titulares de las Secretarias de Estado y al de la PGR el trámite de los asuntos de la competencia de su dependencia.

• Las dependencias del Ejecutivo podrán contar con órganos administrativos desconcentrados que les estarán jerárquicamente subordinados.

• El régimen de suplencias se determinará en el reglamento interior de cada una de las dependencias.

• Cada dependencia deberá expedir los manuales de organización, de procedimientos y de servicios al público necesarios para su funcionamiento.

• Todas las dependencias establecerán los correspondientes servicios de apoyo administrativo en materia de planeación, programación, presupuesto, informática y estadística, recursos humanos, recursos materiales, contabilidad, fiscalización, archivos, etc.

• Cuando alguna secretaría de Estado necesite informes, datos o cooperación técnica de cualquier otra dependencia pedirá apoyo y esta tendrá obligación de proporcionarlos.

UNIDAD IV

EMPRESAS PÚBLICAS, SOCIEDADES MERCANTILES DE ESTADO O EMPRESAS DE PARTICULARES.

Antecedentes en México.

Los antecedentes de las sociedades mercantiles de Estado en nuestro país se remontan al siglo pasado, cuando se organizaron dos instituciones que, en nuestra opinión, tienen esas características, una de ellas el Banco de Avío. Las funciones de este banco eran de fomentar la industria textil y otras industrias de que carecía la nación en esa época, su capital se integraría con el 20% de los impuestos aduanales de importación de telas de algodón.

El otro banco se denominó Banco Nacional de Amortización de la Moneda de Cobre.

Fundamentación de las Empresas de Estado.

El Estado contemporáneo ha utilizado con mayor frecuencia, desde las primeras décadas del siglo, diversos instrumentos jurídicos- administrativos para llevar a cabo con mayor eficacia, sus tareas y fines. Así es como surgen las instituciones descentralizadas y desconcentradas.

Las exigencias de la actividad económica- industrial y de una sociedad en constante cambio y con grandes avances científicos y tecnológicos, han orientado al Estado a la utilización de técnicas e instrumentos que eran considerados dentro del campo exclusivo de la actividad particular, o de sus empresas.

Desde 1980 en todos los países la empresa pública está en proceso de privatización y posiblemente desaparecerá a futuro.

Otros fundamentos teóricos para que el Estado actúe en esa forma.

• Que al organizarse con las técnicas privadas, se obtienen mejores resultados, pues la eficacia, eficiencia y el rendimiento son mucho mayores.

• Que los funcionarios y empleados en una organización privada pueden seleccionarse entre personas más capacitadas y técnicas y que puede obtenerse su colaboración, porque se pueden pagar mejores emolumentos que los paga la administración central.

• Que no existe problemas de burocratismo y deficiencia administrativa, ni trabas presupuestarias, porque la administración financiera sólo depende de la empresa, y las disposiciones y gastos se hacen con celeridad.

• Que las empresas no están supeditadas al régimen jerárquico que a veces retrasa o entorpece la actividad.

Reducción del número e importancia de las empresas públicas debido al fenómeno de la privatización.

El espacio, el número, el porcentaje de la actividad económica que representaban dentro de los Estados, las llamadas Empresas de Participación Estatal, se ha ido reduciendo, disminuyendo y empequeñeciendo, debido al fenómeno de política, económica de los Estados que se inició a partir de 1980, consistente en la privatización o desincorporación de esas empresas para transferirlas al sector privado o liquidar las ineficientes. Pudiera ser que a futuro queden reducidas únicamente a aquellas que operan en los sectores estratégicos de la economía señalados en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

El concepto de empresa pública como género y como institución político- administrativa.

Empresa, en su acepción jurídica, es “Casa o Sociedad Mercantil o Industrial fundada para emprender o llevar a cabo acciones, negocios o proyectos de importancia”. En el campo de la economía, se le concibe como la organización técnico- económica de los factores de la producción, fundamentalmente trabajo, naturaleza y capital, para obtener bienes o servicios, destinados al consumo, con la intención de obtener beneficios.

Las llamadas empresas de economía mixta son aquellas en las que existe un vínculo de concurrencia en la formación o explotación en una empresa generalmente sociedad mercantil, entre el Estado, alguna entidad federativa o los municipios, y los individuos particulares.

La noción de empresa en el Derecho Mexicano y en particular en el Derecho Mercantil.

• La palabra empresa es utilizada con una frecuencia increíble, como sinónimo de:

• Patrón individual;

• Sociedad mercantil que se dedica a determinada actividad, con ánimo de lucro;

• Sociedad civil- que se dedica a determinada actividad, de contenido económico, pero no de lucro.

Desde el punto de vista de la economía, la empresa es la organización de factores de la producción, elementos naturales, capital y trabajo, bajo una organización y dirección que les da congruencia y estructura, para producir bienes y servicios.

Esa envoltura o vestimenta jurídica necesariamente tendrá que ser alguna de las siguientes:

• La persona física propietaria de la empresa, si ésta no adopta ninguna otra forma de organización.

• Sociedad Civil, o Asociación Civil.

• Sociedades Mercantiles, que son todas aquellas sociedades que se constituyan en alguna de las formas establecidas para las mismas por la Ley General de Sociedades Mercantiles.

• Otro tipo de sociedades mercantiles de nueva creación, y sobre esto estimo que la sociedad mercantil prevista en el LGSM viene a ser un género del cual han surgido numerosas especies, según apuntaré más adelante.

• Excepcionalmente la empresa pública adopta formas de organización centralizada o desconcentrada.

La empresa en la Legislación Mexicana.

La Ley Federal del Trabajo en sus artículos 7, 9, 15, 16, 41, 42, 47, 65, 117, 120, 121, 126, 127, y 131.

La Ley del Impuesto sobre la Renta.

La Ley del Seguro Social artículos 72, 79, 80, 97, fracción III, y 270.

La empresa pública y sus diferencias con la empresa privada.

La empresa privada tiene como finalidad la obtención de un lucro, o ganancia.

Cuando se trata de empresas de Estado, la empresa pierde su característica de obtención de lucro para abarcar una finalidad mucho más amplia, que es atender el interés general o las necesidades colectivas, con independencia de la rentabilidad o utilidad pecuniaria, que se puede obtener de ella.

Características de la Empresa Pública.

• Que el Estado aporte los elementos de capital, naturaleza, organización y regula el elemento trabajo.

• Que la empresa se encuentre destinada a producir bienes o servicios para satisfacer las necesidades colectivas, sin que ello implique obtener lucro necesariamente.

• Que la empresa se encuentre vigilada y controlada en su actividad por el Estado, pudiendo señalar éste las orientaciones de las mismas.

• El régimen de la empresa es de normas de Derecho Público y de Derecho Privado.

4.1 Formas jurídicas de organización de la empresa pública.

La empresa pública necesariamente tendrá que adoptar una estructura jurídica y una forma de organización.

En México la empresa pública tiene una clara orientación hacia las estructuras mercantilistas, con modalidades de intervención estatal.

Esta afirmación tiene sus excepciones, ya que en México hay empresas públicas que son manejadas directamente ya sea por Secretarías de Estado, o son organismos descentralizados.

Las variantes de estructura son las siguientes:

• Dependencias directas del Ejecutivo: El servicio postal y el servicio telegráfico, que desde un punto de vista estrictamente económico pudieran considerarse empresas, pero que son servicios que también históricamente los Estados han organizado y han prestado. En fecha reciente esos dos servicios públicos fue encomendada su prestación a sendos organismos públicos descentralizados.

• Organismos Desconcentrados: La Lotería Nacional para la Asistencia Pública, dependió de la Secretaría de Salud, hasta 1985 en que se transformó en organismo público descentralizado.

• Organismos Descentralizados: A Petróleos Mexicanos, Ferrocarriles Nacionales de México, Conasupo, Aeropuertos y Servicios Auxiliares, Caminos y Puentes Federales de Ingresos y Servicios Conexos, etc.

• Sociedades Mercantiles: Son sociedades mercantiles todas las sociedades que se constituyan en alguna de las formas que menciona el artículo primero de la Ley General de Sociedades Mercantiles, así tenemos:

• Sociedad en Nombre Colectivo;

• Sociedad en Comandita Simple;

• Sociedad en Comandita por Acciones;

• Sociedad de Responsabilidad Limitada;

• Sociedad Anónima;

• Sociedades cooperativas, y

La sociedad Nacional de Crédito y que es la estructura que adoptan todos los bancos del gobierno.

• Como fideicomiso público: La Sociedad Mercantil de Estado. La Empresa de Participación Estatal.

La teoría administrativa ha considerado que existe lo que denomina “empresas de participación estatal”, “sociedades de capital mixto”, o “empresas de interés público y privado”.

Al establecer una clasificación y una regulación distinta: a) para las empresas de participación estatal mayoritaria, y b) para las empresas de participación estatal minoritaria. (Desde 1992 ya no existen estas empresas en la Administración Pública Federal por efecto de la privatización).

4.2 Las sociedades Mercantiles del Estado.

Son aquellas en las que el Estado: a) es el único propietario tanto del capital como de los elementos de la empresa, o b) que su intervención sea tan grande, que pueda afirmarse que la de los particulares resulte inoperante, o poco significativa para la sociedad.

Diversos grados de participación del Estado en las Sociedades Anónimas y sus consecuencias.

Pudiéramos pensar que cuando el Estado tiene más del 15% de las acciones y definitivamente controla la sociedad y decide en forma trascendental sobre sus actividades, estaríamos en presencia de auténticas sociedades mercantiles de Estado o empresas de participación estatal mayoritaria y cuando tiene menos del 50 y concurre con los particulares a la administración de la empresa podrían denominarse, verdaderamente, empresas de participación estatal minoritaria.

Las Sociedades Mercantiles de Estado se regulan en cuanto a su funcionamiento y organización por:

• Régimen de Derecho Público.

• Constitución Política Federal.

• Ley Orgánica de la Administración Pública Federal.

• Ley Federal de Entidades Paraestatales.

• Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público.

• Las Leyes Orgánicas que las rijan, por ejemplo, la Ley del Banco de México, o la ley Orgánica de Nacional Financiera, etc.

• Ley de Instituciones de Crédito.

• Régimen de Derecho Privado.

• Ley General de Sociedades Mercantiles.

• Ley General de Títulos y Operaciones de Crédito.

• Ley General de Organizaciones y Actividades Auxiliares de Crédito.

• Ley General de Instituciones de Seguro.

• Ley Federal de Instituciones de Fianzas.

• Ley del Mercado de Valores.

• Ley de Sociedades de Inversión.

• Código de Comercio.

• Ley de Navegación.

• Código civil para el Distrito Federal.

La Derivación de la Personalidad de estas sociedades.

Su personalidad se deriva, no de un acto de Derecho Público, como en los organismos descentralizados, sino de llenar los requisitos exigidos por la Ley General de Sociedades Mercantiles, en iguales condiciones que las demás sociedades, cuya personalidad nace en el momento de inscribirse en el Registro Público de Comercio.

Cuando se trata de adquisición posterior por compra, de la mayoría de las acciones, por parte del Estado, no se crea por éste la sociedad, sino que adquiere una ya existente.

También puede tratarse de adquisiciones por expropiación.

La Administración Pública como accionista de Sociedades Mercantiles.

La Administración Pública como accionista del Estado, en este tipo de sociedades, adquiere los derechos y obligaciones derivados del carácter de socio que son:

• El derecho a voto en las asambleas ordinarias y extraordinarias de accionistas.

• El derecho de información.

• El derecho a nombrar administradores y consejeros.

• El derecho a nombrar comisarios.

• El derecho a discutir, modificar o, en su caso, aprobar el balance anual.

• El derecho a dividendos.

• El derecho a la parte alícuota que corresponde a cada acción en la liquidación.

La decadencia de la Empresa Pública, S.A. y su futura desaparición con motivo del Redimensionamiento del Estado y consecuente privatización.

La empresa pública está en plena decadencia y en proceso de desaparición de la experiencia política administrativa del Estado Mexicano.

4.3 Las Instituciones Nacionales de Crédito, Organizaciones Auxiliares de Crédito y las Instituciones Nacionales de Crédito.

La LOAPF hace mención expresa en su texto de estas instituciones.

Las Sociedades Nacionales de Crédito, la Nacionalización de la Banca Privada en México y su posterior Reprivatización.

La expropiación de la Banca Privada por parte del Gobierno Federal mexicano, llevada a cabo con fecha primero de septiembre de mil novecientos ochenta y dos, trajo una serie de consecuencias políticas, económicas y jurídicas.

La nacionalización trajo como consecuencia una trasformación del sistema legal que rige los bancos en algunos aspectos a partir de la reformar de los artículos 28, 73, fracción X y 123 apartado B de la Constitución el primero estableció como reservada para el Estado la actividad relativa al servicio público de banca y crédito, aunque para mayo de 1990 fue derogado, y de esta manera volver a operar el sistema bancario mexicano con carácter mixto, es decir privatizar los bancos múltiples y continuar en poder del Estado los bancos de desarrollo.

Las Sociedades Nacionales de Crédito.

El concepto de Sociedad Nacional de Crédito, se recoge en la nueva Ley de Instituciones de Crédito y en cada una de las Leyes Orgánicas de este tipo de Instituciones.

Esta nueva especie de sociedades mercantiles de Estado, denominadas “sociedades nacionales de crédito”, surgieron en nuestro país, como consecuencia de la nacionalización o expropiación de los bancos privados.

Sobre la naturaleza jurídica de las Sociedades Nacionales de Crédito, podemos apuntar que la LOAPF, determina que la SNC, son empresas de participación estatal mayoritaria, pero ninguna de las leyes que las regulan manifiestan si se trata de sociedades mercantiles; incluso, en las remisiones a las leyes supletorias que hacía la LRSPBC (derogada), se omite la aplicación de la Ley General de Sociedades Mercantiles y del derecho común, por subrayar las más importantes.

La base para la existencia de las sociedades anónimas del Estado, ya está reconocida en la Constitución, a partir de las reformas a sus artículos 93, en cuyo contenido se insertó el concepto de “sociedades de participación estatal mayoritaria”, 90, en donde se menciona el llamado sector paraestatal, dentro del que están las empresas de participación estatal mayoritaria y minoritaria.

En consecuencia, es dable afirmar que las Sociedades Nacionales de Crédito, son una especie de sociedades mercantil de Estado. Estructuradas para el único efecto de prestar el servicio público de banca y crédito, en los términos de las leyes que las regulan no sólo porque en el pasado se hayan organizado como tales y por las observaciones que hemos apuntado, sino fundamentalmente porque realizan actos de comercio.

Extinción y liquidación de los Organismos Descentralizados y Empresas de Participación Estatal.

Cuando se trata de la extinción de organismos descentralizados, cuya creación se haga por una ley desde el punto de vista material, su extinción y liquidación también debe ser ordenada por otro acto de la misma naturaleza del que le dio origen, así como también su transformación o modificación.

4.4 El Fideicomiso Público gubernamental o fideicomiso de Estado.

Antecedentes.

Se discute en México, la naturaleza jurídica del fideicomiso. Hay quienes lo consideran como contrato y quienes lo consideran como un negocio jurídico, o un acto unilateral de voluntad.

Definición legal.

Conforme al artículo 346 de la LGTOC “En virtud del fideicomiso, el fideicomitente destina ciertos bienes a un fin lícito determinado, encomendando la realización de ese fin a una institución fiduciaria”.

Clasificación de los Fideicomisos.

Existen también muchas clasificaciones de fideicomisos como las siguientes:

• Expreso y tácito: según que se manifieste en forma indubitable la voluntad, o derive de algún acto en forma tácita. En mi opinión, en México, sólo pueden darse los fideicomisos expresos;

• Oneroso o gratuitos: según se trate de que devengue honorarios el fiduciario, o no, en su caso, de que en relación con la transmisión de bienes ésta sea o no gratuita;

• Fideicomiso público y privado: público será aquel en el que intervengan instituciones gubernamentales como fideicomitentes, o tenga por objeto bienes del Gobierno Federal, o realizar actividades de interés público. Privado es aquel que se celebra exclusivamente entre particulares, y

• Otra clasificación de los fideicomisos, es la que los divide en de garantía, de inversión, de administración, testamentarios y para emisión de certificados de participación.

Patrimonio Fiduciario.

El titular del patrimonio fiduciario, lo será siempre la institución de crédito que desempeñe el cargo de fiduciaria el fideicomitente y, en su caso, los fideicomisarios o beneficiarios, sólo tendrán derecho a los rendimientos que produzca el patrimonio, o, en su caso, a los remanentes que quedaron una vez cumplido el fin para el cual se constituyó, o los derechos que expresamente se hubieren reservado en el acto constitutivo.

Sujetos.

• Fideicomitente, es la persona titular de los bienes o derechos, que transmite a la fiduciaria, para el cumplimiento de una finalidad lícita y, desde luego, debe tener la capacidad jurídica para obligarse y para disponer de los bienes.

• Fideicomisario, es la persona que recibe el beneficio del fideicomiso, o la que recibe los remanentes una vez cumplida la finalidad.

Pueden existir en un fideicomiso desde un punto de vista teórico, diversos fideicomitentes y diversos fideicomisarios, pero sólo un fiduciario.

Forma.

El fideicomiso siempre debe constar por escrito.

Obligaciones de los Fiduciarios.

• Ceñirse y ajustarse a los términos del contrato constitutivo para cumplir la finalidad.

• Aceptar el fideicomiso.

• Conservar y mantener los bienes.

• Llevar contabilidad por separado, para cada fideicomiso.

• Realizar sus actividades a través de un delegado fiduciario, únicamente podrán delegarse aquellas funciones que se consideren secundarias que no impliquen facultades de mando, decisiones, o actos discrecionales.

• Guardar el secreto fiduciario, que es más estricto que el secreto bancario, en general.

• Presentar y rendir cuentas.

• Invertir los fondos ociosos en valores aprobados por la Comisión Nacional de Valores.

• Acatar las instrucciones del Comité Técnico, cuando exista éste.

Facultades del Fiduciario.

• Tendrá las facultades que le señale el acto constitutivo y que pueden ser para realizar actos de dominio, para enajenar, permutar, transferir propiedad, administrar u obtener créditos y gravar, en su caso, arrendar y realizar reparaciones y mejoras.

• Disponer lo necesario para la conservación del patrimonio.

• Actuar en los juicios relativos al fideicomiso otorgar en ellos, mandatos para pleitos y cobranzas.

• Tiene facultades para cobrar, desde luego, sus honorarios y para erogar los gastos inherentes al fideicomiso.

Derechos y Obligaciones del Fideicomitente.

• Reservarse los derechos que estime pertinentes en el acto constitutivo.

• Designar a uno, o varios fideicomisarios.

• Nombrar Comité Técnico.

• Modificar el fideicomiso si se reserva ese derecho.

• Requerir cuentas al fiduciario.

• Transmitir sus derechos de fideicomitente.

• Revocar o terminar el fideicomiso, si se reservó ese derecho.

• Derecho a que le sean devueltos los bienes en fideicomiso, en caso de imposibilidad de ejecución, o que se le entreguen los remanentes, una vez ejecutado el fideicomiso.

Obligaciones del Fideicomitente.

• Pagar los gastos que origine la constitución y el manejo de fideicomiso.

• Pagar los honorarios fiduciarios.

• En caso de que se transmitan inmuebles, estará obligado al saneamiento para el caso de evicción.

• Colaborar con el fiduciario al cumplimiento del fin, cuando para ello sea necesaria dicha colaboración.

Derechos y Obligaciones del Fideicomisario.

• Están limitados por el acto constitutivo. En principio tiene derecho a recibir los rendimientos, o los remanentes, que queden a la extinción del fideicomiso, salvo pacto en contrario.

• Derecho a exigir rendición de cuentas.

• Derecho a modificar el fideicomiso, si es irrevocable por parte del fideicomitente.

• Facultad para transferir sus derechos de fideicomisario.

• Derecho a revocar, y dar por terminado anticipadamente el fideicomiso, si así se prevé en el acto constitutivo.

• Obligación de pagar los impuestos, derechos y multas que se causen con la ejecución del fideicomiso.

• Obligación de pagar los gastos que se causen en la ejecución y extinción del fideicomiso.

• Obligación de pagar los honorarios fiduciarios.

Extinción del Fideicomiso.

El fideicomiso puede extinguirse:

• Por vencimiento del plazo (el fideicomiso no puede exceder de 30 años, salvo ciertas excepciones).

• Por convenio entre las partes.

• Por revocación anticipada del fideicomitente, o del fideicomisario, si se previó en el acto constitutivo.

• Por hacerse imposible el cumplimiento del fin.

• Por desaparecer el patrimonio fiduciario.

• Por renuncia o remoción del fiduciario.

• Por quiebra o liquidación del fiduciario.

• Por haberse cumplido la finalidad.

Las Instituciones Fiduciarias.

En México, el fideicomiso sólo puede ser desempeñado por instituciones de crédito a las que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público haya otorgado concesión o autorización para actuar precisamente en el ramo fiduciario.

Ahora son departamentos fiduciarios de institución de banca múltiple, o sociedades de crédito de banca de desarrollo.

El término máximo que señala la Ley General de Títulos y Operaciones de Crédito, para los fideicomisos, es de 30 años, salvo aquellos que se constituyan a favor de alguna institución de beneficencia o su finalidad sea de orden público, conforme a la fracción III, del artículo 359, del propio ordenamiento.

Otro principio que regula la actividad de las fiduciarias es que éstas tienen que llevar contabilidades por separado para cada fideicomiso.

El fideicomiso público, gubernamental o del Estado.

La Ley Federal de Entidades Paraestatales, es el primer ordenamiento de su rango que en México regula el fideicomiso público.

Concepto de Fideicomiso Público.

El fideicomiso público es un contrato por medio del cual, el Gobierno Federal, los gobiernos de los Estados o los Ayuntamientos; a través de sus dependencias centrales o paraestatales, con el carácter de fideicomitente, transmite la titularidad de bienes del dominio público (previo decreto de desincorporación), o del dominio privado de la Federación, entidad o municipios o afecta fondos públicos, en una institución fiduciaria, para realizar un fin lícito, de interés público.

Elementos del Fideicomiso Público.

Los elementos del fideicomiso público serían:

• El fideicomitente, que puede ser:

• El Gobierno Federal;

• Los Gobiernos de las Entidades Federativas, y

• Los Ayuntamientos en los Municipios.

• Patrimonio Fiduciario. La transmisión de la titularidad de los bienes del dominio público o del dominio privado de la Federación, o de fondos públicos, de acuerdo con la Ley Cambiaria, deberá seguir la forma de transmisión que se requiere para cada tipo de bienes, pero si se trata de bienes del dominio público, deberá tenerse en cuenta que éstos deberán desafectarse de dicho dominio, y pasar al dominio privado de la Federación, mediante el respetivo Decreto de desincorporación dictado por el Ejecutivo. Constituyen el patrimonio fiduciario el conjunto de bienes de las entidades que ya hemos mencionado y que puede consistir en:

• Bienes del dominio público, previa desincorporación;

• Bienes del dominio privado;

• Bienes muebles;

• Dinero en efectivo;

• Subsidios, y

• Derechos.

Por efecto del fideicomiso, esos bienes se transfieren al fiduciario para que con ellos realice el objeto y las finalidades que se pactan en el contrato respectivo.

• El fiduciario. A partir de 1991, sólo pueden ser fiduciarias las instituciones de Crédito de Banca Múltiple o de Banca de Desarrollo.

• Objeto. Los fideicomisos públicos pueden tener por objeto lo siguiente:

• La inversión.

• Manejo y administración de obras públicas;

• Prestación de servicios, y

• La producción de bienes para el mercado.

En los fideicomisos previstos en los incisos b), c) y d), se aprecia la posibilidad de que el fideicomiso se utilice como una variante de la empresa pública, y opere bajo las reglas del fideicomiso, sin tener personalidad jurídica propia.

• Fines de los fideicomisos. Los fines varían, los fines siempre serán de interés público, satisfacer mejor las necesidades colectivas, obtener mejores rendimientos de los elementos de la Administración Pública, optimizar esa actividad y tender a una mejor eficiencia y eficacia. Los fines concretos que se persiguen por los fideicomitentes son pactados, en cada contrato.

• Duración. En los fideicomisos normales, la duración máxima de éstos es de 30 años, sin embargo, hace la salvedad la ley de que cuando sean instituciones de beneficencia o de orden público, su duración puede ser indefinida.

Regulación.

Dentro del contexto del Derecho Público, consideramos que rigen actualmente al fideicomiso público, los siguientes ordenamientos legales:

• La Ley Orgánica de la Administración Pública Federal.

• La Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público.

• La Ley General de Deuda Pública.

• El Presupuesto de Egresos de la Federación, correspondiente a cada año fiscal.

• La Ley de Ingresos de la Federación, correspondiente a cada ejercicio fiscal.

• La Ley General de Bienes Nacionales.

• La Ley Adquisiciones y Obras Públicas.

• Decreto de 27 de febrero de 1979, que establece las bases para la constitución, incremento, modificación, organización, funcionamiento y extinción de los fideicomisos establecidos o que establezca el Gobierno Federal. Considero que este Decreto quedó derogado al promulgarse la Ley Federal de Entidades Paraestatales.

• La Ley Federal de Entidades Paraestatales.

• La Ley de Instituciones de Crédito.

Existe una serie de disposiciones internas cuya naturaleza jurídica, a la luz de la Teoría General del Derecho, sería la de un Reglamento Interno y que se conoce en la práctica bancaria con el nombre de “Reglas de Operación”, son fijadas por el Comité Técnico de cada fideicomiso.

Las reglas de operación se refieren a determinar las bases conforme a las cuales se descontarán los créditos y, fundamentalmente, determinan:

• Quiénes pueden ser los sujetos del crédito;

• Los montos máximos de os créditos;

• Las garantías para los mismos;

• El plazo;

• Las tasas de interés normal y moratorio;

• Los gastos que se puedan cargar a los acreditados;

• La información y documentación que se requiere;

• Los procedimientos de descuento, y

• Además de las normas interpretativas.

El régimen del fideicomiso público federal está disperso en multitud de ordenamientos, lo cual dificulta su estudio sistemático.

Bases de los fideicomisos públicos conforme al decreto publicado en el Diario Oficial de 27 de febrero de 1979.

• Constitución: Para la constitución de los fideicomisos del Gobierno federal se requiere:

• Autorización del Ejecutivo Federal, por conducto de la Secretaria de Programación y Presupuesto. Desaparecida desde 1992.

• En esa autorización se establecerán los objetivos y características generales del fideicomiso;

• La Secretaría de Hacienda y Crédito Público será la dependencia encargada de constituir y contratar los fideicomisos del Gobierno Federal;

• En los contratos respectivos, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público debería precisar los fines del fideicomiso, sus condiciones y términos;

• En los contratos, quedarán debidamente precisados los derechos y acciones que corresponda ejecutar al fiduciario sobre los bienes fideicomitados;

• También deberá precisar los derechos que se reserve el fideicomitente;

• Deberán señalarse las facultades del Comité Técnico, en el caso de que se constituya éste;

• La Secretaría de Hacienda y Crédito Público precisará que cuando las instituciones fiduciarias necesiten otorgar mandatos no podrán abarcar facultades de mando o decisión, tampoco tendrán facultades para sustituir los poderes salvo en los que tengan el mandato para pleitos y cobranzas.

• La fiduciaria será la responsable de realizar los fines del fideicomiso y de asumir el cumplimiento de las obligaciones legales y contractuales.

• Se podrá establecer Comité Técnico y, en este caso, en dicho colegio habrá un representante del Coordinador del Sector respectivo y uno de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público. La fiduciaria también tendrá un representante permanente con voz, pero sin voto.

• Cuando se constituya Comité Técnico en el contrato de fideicomiso se precisarán sus facultades conforme a las instrucciones del Ejecutivo, si las hubiese, y se precisarán los derechos que correspondan al fiduciario, entendiéndose que las facultades del Comité Técnico constituyen limitaciones a la fiduciaria.

• La fiduciaria deberá abstenerse de cumplir resoluciones del Comité Técnico:

• Si excede en sus facultades conforme al acto constitutivo, o

• Viola el contrato del fideicomiso.

• Las fiduciarias deberán presentar a la Secretaría de Programación y Presupuesto, a través del Coordinador de Sector, los Proyectos Anuales de Presupuesto, firmados por el Delegado Fiduciario General.

• El Delegado Fiduciario General deberá presentar a la Secretaria de Hacienda y Crédito Público los proyectos y programas de actividad que requieran de financiamiento, aprobados por el Comité Técnico, si los hay, y en su caso obtener de la misma Secretaria la autorización por escrito para poder gestionar y contratar cualquier financiamiento de acuerdo con la Ley General de Deuda Pública, y

• En los contratos constitutivos de fideicomisos, el gobierno se reservará la facultad de revocarlos, sin perjuicio de los derechos de terceros y con la salvedad de fideicomisos constituidos por mandato de ley o en los que la naturaleza de los fines no lo permita.

• Modificación y extinción: La modificación o extinción de los fideicomisos del Gobierno Federal deberá ser propuesta por el Coordinador de Sector correspondiente o por la Secretaría de Programación y Presupuesto, y de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, quien la emitirá en un plazo de 30 días a partir de la fecha que les fuere solicitada.

Comités Técnicos y Delegados Fiduciarios Especiales.

El Decreto, prevé la constitución de Comité Técnico y la designación de Delegados Fiduciarios Especiales.

Registro del Fideicomiso Público.

La Secretaría de Hacienda y Crédito Público, estará obligada a inscribir esos fideicomisos en el Registro que llevará ese efecto, y además, registrar, dentro de los diez días, la creación, modificación o reformas a los mismos.

El Fideicomiso no tiene personalidad Jurídica.

Es evidente que el fideicomiso desde ningún aspecto que se analice, puede considerase que llegue a tener personalidad jurídica propia.

El fideicomiso es un contrato y de ninguna manera se desprende que ese contrato dé nacimiento a una persona jurídica distinta de las partes contratantes, es decir, fideicomitente, fiduciario y fideicomisario.

La legislación, la jurisprudencia y la doctrina consideran que el fideicomiso es un contrato.

Los delegados fiduciarios.

Son uno o más funcionarios que designan las instituciones, especialmente para encargarse del desempeño de fideicomisos, comisiones y mandatos fiduciarios y de cuyos actos responderá directa o ilimitadamente la institución, sin perjuicio de las responsabilidades civiles o penales en que ellos incurran personalmente.

Delegados Fiduciarios Especiales.

En el uso bancario, se han ido conociendo en fechas recientes como Delegados Fiduciarios Especiales a aquellas personas que se designan específicamente para actuar como Delegados Fiduciarios, en Fideicomisos que establece el Gobierno Federal como fideicomitente.

En muchos de los fideicomisos, el nombramiento del Delegado Fiduciario Especial, al que llaman Director General, corresponde:

• Al Presidente de la República;

• Al Secretario que encabeza el sector respectivo, y

• Al comité Técnico del Fideicomiso.

Estos funcionarios son de carácter político, porque su nombramiento tiene esos matices, acuerdan con el Jefe de Estado o funcionario cabeza de sector, existe relación jerárquica y están agrupados por sectores.

Diferencia entre los Delegados Fiduciarios normales y los Delegados Fiduciarios Especiales.

El concepto de Delegado Fiduciario Especial, en nuestra opinión, es derivado de la práctica del Gobierno Federal, en los fideicomisos, en los que a través de la SPP (desaparecida desde 1992), es fideicomitente y en los contratos que celebra con las instituciones nacionales de crédito, principalmente ha utilizado la expresión de Delegado Fiduciario Especial, para identificar a aquella persona que prácticamente es designada en los términos de dichos contratos y que se encargará única y exclusivamente de ejecutar todas las operaciones realizadas por el fideicomiso de que se trate, su nombramiento obedece exclusivamente a encargarse, con especialidad, de un fideicomiso en particular, constituido por el Gobierno Federal.

Comité Técnico del Fideicomiso.

Una de las figuras típicas del fideicomiso mexicano, es la del Comité Técnico de los fideicomisos.

Esta figura, de perfiles un tanto brumosos, porque nuestras leyes, por lo menos las mercantiles, lo citan esporádicamente y en fechas muy recientes, tienen características propias en nuestro Derecho y, creemos, es una institución muy particular de la experiencia jurídica mexicana.

Su carácter potestativo en los Fideicomisos Privados.

El fideicomiso es un contrato y si bien el fideicomitente tiene la facultad de establecer el Comité Técnico, creo que tendrá necesariamente que contar con la voluntad y el consentimiento del fiduciario, el que deberá introducir en las normas creadoras del Comité Técnico, todos aquellos principios que estime pertinentes, precisamente en función de buscar que su responsabilidad esté siempre bien resguardada y no dejar a las decisiones de este Comité, muchos aspectos que son fundamentales.

El Comité Técnico impone cargas administrativas y de costos a la operación a los fideicomisos, pues a menos de que la membresía de los representantes de fideicomisos, fideicomisario y fiduciario fuera, meramente honoraria, los miembros del Comité Técnico devengan honorarios que, por otra parte, están perfectamente justificados, porque se trata de trabajo y de trabajos calificado, que debe ser remunerado mediante el pago de los honorarios correspondientes.

Los Comités Técnicos de los Fideicomisos.

Son órganos colegiados que se designan en el acto constitutivo del fideicomiso, o en sus reformas, si es que el fideicomitente se reservó esas facultades y cuyo objeto, a primera vista, sería el coadyuvar con el fiduciario en el desempeño del fideicomiso, y determinar la distribución de los fondos conforme a las reglas y facultades que en el acto constitutivo del fideicomiso se señalaron para el Comité.

Generalmente, en Comité Técnico está un representante propietario y un suplente del fideicomitente, igual representación por el fiduciario e idéntica, por el fideicomisario.

Normas que rigen al Comité Técnico en el Fideicomiso Privado.

Las reglas para su funcionamiento, sesiones, fechas, convocatorias, y demás, deben preverse en el acto constitutivo, las que además deberán contener principios acerca de su duración, su permanente, las facultades de sus integrantes, cuestiones de votos de calidad.

Normas que rigen al Comité Técnico en los Fideicomisos Públicos. El Comité Técnico en los Fideicomisos Públicos o Gubernamentales.

Las normas relativas al Comité Técnico, en los fideicomisos federales, durante mucho tiempo, fueron consuetudinarias y, estimamos, es a partir de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, en que se hace referencia, aun cuando en forma muy general, a este órgano.

La designación del Comité Técnico, se hace, generalmente, o bien en el Acuerdo Presidencial respectivo, o en los contratos que celebra la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, u otras dependencias, con la institución fiduciaria, en donde se establecen las reglas que rigen el Comité Técnico, sus facultades y las facultades que se otorgan al Director General de Fideicomiso, o bien, delegado fiduciario especial.

En Decreto publicado en el Diario Oficial de 27 de febrero de 1979, el Ejecutivo Federal estableció las bases para la constitución, incremento, organización, estructura, modificación y extinción de los fideicomisos establecidos pro el Gobierno Federal.

De dichos preceptos puede concluirse lo siguiente:

• En el Comité Técnico siempre figurará, por lo menos, un representante de la dependencia que sea Coordinadora del Sector en el que esté agrupado el fideicomiso.

• Siempre existirá un representante, será de la SHCP.

• El fiduciario deberá mantener también un representante con voz, pero sin voto.

• La presidencia del Comité, si no está encomendada expresamente al representante de alguna dependencia, en el acto constitutivo, corresponderá a la que ejerza la Coordinación del Sector respectivo.

• En los contratos de fideicomiso se precisarán las facultades del Comité Técnico y éstas constituyen limitaciones para la institución fiduciaria.

• La fiduciaria deberá abstenerse de cumplir las resoluciones que el Comité Técnico dicte, en exceso de las facultades fijadas en el acto constitutivo, o en violación a las cláusulas del contrato de fideicomiso, siendo responsable de los daños y perjuicios que se causen, en caso de ejecutar actos en acatamientos de acuerdos dictados, precisamente, en exceso de dichas facultades o en violación al citado contrato.

Concepto del Comité Técnico del Fideicomiso Público.

Es un cuerpo colegiado designado en el acto constitutivo de un fideicomiso, por el fideicomitente, y en el cual existen representantes del fideicomitente, del fiduciario y, en su caso, del fideicomisario. Sus facultades se fijan en el propio acto constitutivo y, en la práctica, es un órgano auxiliar de administración del fideicomiso.

Responsabilidad del Comité Técnico.

Sólo por analogía podría establecerse un principio de responsabilidad del Comité Técnico, como cuerpo colegiado, frente al fideicomitente, pero ésta es una cuestión que debiera definirse bien por la legislación, o bien por criterios jurisprudenciales.

La reforma del Estado y la Reducción de los Fideicomisos Públicos.

El fenómeno de la reforma del Estado también ha afectado a los fideicomisos públicos, éstos casi no se privatizan, pero sí se liquidan y son disueltos.

UNIDAD V

ORGANISMOS AUTÓNOMOS.

Desde finales del siglo pasado se inició la creación de organismos públicos descentralizados, que en su momento la práctica de los Estados y la doctrina consideraron que tenían autonomía; esa autonomía en mi opinión muy personal, no llegó a precisarse con claridad, pues de todas maneras se trataba de organismos creados por el Estado, dotados de personalidad jurídica y patrimonio también por el Estado y que prestaron o prestan servicios y que desempeñan actividades que, o correspondan al Estado o son de interés público.

Un típico caso de organismo descentralizado autónomo, en mi opinión lo constituye la Universidad Nacional Autónoma de México, que de acuerdo con los términos de su Ley Orgánica, es un organismos descentralizado, corporación pública el Estado Mexicano (no de la Administración Pública Federal).

El primer organismo del que se habló con gran inquietud de autonomía, fue la Universidad Nacional Autónoma de México. En México, los estudiantes universitarios realizaron un movimiento de huelga que culminaría en el otorgamiento por el gobierno de la República de autonomía a la Universidad Nacional de 1929.

Esta ley fue derogada por la de 1944, y conforme a su artículo 2° tiene derecho para:

• Organizarse como lo estime mejor, dentro de los lineamientos de la ley.

• Impartir sus enseñanzas y desarrollar sus investigaciones de acuerdo con el principio de libertad de cátedra e investigación.

El vínculo entre la Universidad y el Estado lo constituye, el que fue creada por el Congreso Federal; que el gobierno no interviene en su organización interna, ni en la designación o elección de sus funcionarios; y, que el otro vínculo que mantiene con el gobierno, es el hecho de que éste tiene la obligación de otorgar un subsidio a la Universidad que le permita prestar y cumplir los objetivos que la ley le señala.

De acuerdo con estas ideas, la Universidad Nacional Autónoma de México y las universidades que tengan autonomía otorgada por la ley, son instituciones del Estado que no están adscritas orgánicamente a ninguno de los poderes federales; que éstos no pueden imponerles determinadas conductas y que la autonomía no significa más que cumplir con los objetivos antes comentados; pero no constituyen entidades soberanas dentro del Estado.

Han surgido organismos a los que también les llaman autónomos y que por lo menos dos de ellos topográficamente no están adscritos a ninguno de los capítulos de la Constitución, que se refieren a los poderes de la Unión y que son el Instituto Federal Electoral y el Banco de México.

5.1 Instituto Federal Electoral.

La organización de las elecciones y el conducir el progreso electoral mismo fue una tarea que tuvo a su cargo la Secretaría de Gobernación a través de la Comisión Federal Electoral hasta el año de 1990, la opinión pública y los partidos políticos, siempre fueron contrarios a la actividad de la Comisión Federal Electoral, pues le imputaban numerosas irregularidades; y de ahí surgió la tendencia para que se creara un organismo dotado de plena autonomía que fue creado en la reforma al artículo 41 constitucional, según decreto publicado en el Diario Oficial el 6 de abril de 1990.

En la exposición de motivos de dicha reforma, se sustentó la necesidad de que el Instituto Federal Electoral fuera autónomo, sin embargo de 1990- abril de 1996 su Consejo General estuvo presidido por el Secretario de Gobierno.

La más trascendente de las reformas constitucionales es a nuestro juicio, en esta materia la nueva reforma al artículo 41 de la Constitución, según decreto publicado en el Diario Oficial del 22 de agosto de 1996, principalmente en su fracción III. Y el consejero Presidente ya no será el Secretario de Gobierno.

Es un organismo autónomo, es de comentar que no lo califican de organismo descentralizado, sino simplemente organismo público autónomo y no como otros organismos que son de la Administración Pública Federal; lo que en cierta forma nos da la razón que es un organismo público que realiza una función importante del Estado, pero no pertenece a la Administración Pública Federal, de ahí que se indique que teóricamente puede ser un cuarto poder.

Artículo 41.-...

III.- La organización de las elecciones federales es una función estatal que se realiza a través de un organismo público autónomo denominado Instituto Federal Electoral, dotado de personalidad jurídica y patrimonio propios, en cuya integración participan el Poder Legislativo de la Unión, los partidos políticos nacionales y los ciudadanos, en los términos que ordene la ley. En el ejercicio de esa función estatal, la certeza, legalidad, independencia, imparcialidad y objetividad serán principios rectores.

El Instituto Federal Electoral será autoridad en la materia, independiente en sus decisiones y funcionamiento y profesional en su desempeño; contará en su estructura con órganos de dirección, ejecutivo, técnicos y de vigilancia. El Consejo General será su órgano superior de dirección y se integrará por un consejero Presidente y ocho consejeros electorales, y concurrirán, con voz pero sin voto, los consejeros del Poder Legislativo, los representantes de los partidos políticos y un Secretario Ejecutivo; la ley determinará las reglas para la organización y funcionamiento de los órganos, así como las relaciones de mando entre éstos. Los órganos ejecutivos y técnicos dispondrán del personal calificado necesario para prestar el servicio profesional electoral. Las disposiciones de la ley electoral y del Estatuto que con base en ella apruebe el Consejo General, regirán las relaciones de trabajo de los servidores del organismo público. Los órganos de vigilancia se integrarán mayoritariamente por representantes de los partidos políticos nacionales. Las mesas directivas de casilla estarán integradas por ciudadanos.

El consejero Presidente y los consejeros electorales del Consejo General serán elegidos, sucesivamente, por el voto de las dos terceras partes de los miembros presidentes de la Cámara de Diputados, o en sus recesos por la Comisión Permanente, a propuesta de los grupos parlamentarios. Conforme al mismo procedimiento, se designarán ocho consejeros electorales suplentes, en orden de prelación. La ley establecerá las reglas y el procedimiento correspondientes.

El consejero Presidente y los consejeros electorales durarán en su cargo siete años y no podrán tener ningún otro empleo, cargo o comisión, con excepción de aquellos en que actúen en representación del Consejo General y de los que desempeñen en asociaciones docentes, científicas, culturales, de investigación o de beneficencia, no remunerados. La retribución que perciban el consejero Presidente y los consejeros electorales será igual a la prevista para los Ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación.

El Secretario Ejecutivo será nombrado por las dos terceras partes del Consejo General a propuesta de su Presidente.

La ley establecerá los requisitos que deberán reunir para su designación el Consejero Presidente del Consejo General, los Consejeros Electorales y el Secretario Ejecutivo del Instituto Federal Electoral, los que estarán sujetos al régimen de responsabilidades establecido en el Título Cuarto de esta Constitución.

Los consejeros del Poder Legislativo serán propuestos por los grupos parlamentarios con afiliación de partido en alguna de las Cámaras. Solo habrá un Consejero por cada grupo parlamentario no obstante su reconocimiento en ambas Cámaras del Congreso de la Unión.

El Instituto Federal Electoral tendrá a su cargo en forma integral y directa, además de las que le determine la ley, las actividades relativas a la capacitación y educación cívica, geografía electoral, los derechos y prerrogativas de las agrupaciones y de los partidos políticos, al padrón y lista de electores, impresión de materiales electorales, preparación de la jornada electoral, los cómputos en los términos que señale la ley, declaración de validez y otorgamiento de constancias en las elecciones de diputados y senadores, cómputo de la elección de Presidente de los Estados Unidos Mexicanos en cada uno de los distritos electorales uninominales, así como la regulación de la observación electoral y de las encuestas o sondeos de opinión con fines electorales. Las sesiones de todos los órganos colegiados de dirección serán públicas en los términos que señale la ley.

5.2 Comisión Nacional de Derechos Humanos.

La Comisión Nacional de Derechos Humanos originalmente fue creada en el mes de junio de 1990 por un acuerdo presidencial, como un órgano desconcentrado de la Secretaría de Gobernación; evidentemente no tenía autonomía, pues era un órgano desconcentrado y tampoco en esa fecha había bases constitucionales para crear dicha Comisión y así lo expresamos varios académicos.

Posteriormente se realizó la reforma para añadir un apartado B al artículo 102 constitucional que está ubicado dentro del capítulo relativo al Poder Judicial Federal y el artículo desde su origen hasta la reforma, regulaba y regula al Ministerio Público Federal y al Procurador General de la República.

Art. 102 B.-

El Congreso de la Unión y las legislaturas de las entidades federativas, en el ámbito de sus respectivas competencias, establecerán organismos de protección de los derechos humanos que ampara el orden jurídico mexicano, los que conocerán de quejas en contra de actos u omisiones de naturaleza administrativa provenientes de cualquier autoridad o servidor público, con excepción de los del Poder Judicial de la Federación, que violen estos derechos.

Los organismos a que se refiere el párrafo anterior, formularán recomendaciones públicas, no vinculatorias y denuncias y quejas ante las autoridades respectivas.

Estos organismos no serán competentes tratándose de asuntos electorales, laborales y jurisdiccionales.

El organismo que establezca el Congreso de la Unión se denominará Comisión Nacional de los Derechos Humanos; contará con autonomía de gestión y presupuestaria, personalidad jurídica y patrimonio propios.

La Comisión Nacional de los Derechos Humanos tendrá un Consejo Consultivo integrado por diez consejeros que serán elegidos por el voto de las dos terceras partes de los miembros presentes de la Cámara de Senadores o, en sus recesos, por la Comisión Permanente del Congreso de la Unión, con la misma votación calificada. La ley determinará los procedimientos a seguir para la presentación de las propuestas por la propia Cámara. Anualmente serán substituidos los dos consejeros de mayor antigüedad en el cargo, salvo que fuesen propuestos y ratificados para un segundo período.

El Presidente de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, quien lo será también del Consejo Consultivo, será elegido en los mismos términos del párrafo anterior. Durará en su encargo cinco años, podrá ser reelecto por una sola vez y sólo podrá ser removido de sus funciones en los términos del Título Cuarto de esta Constitución.

El Presidente de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos presentará anualmente a los Poderes de la Unión un informe de actividades. Al efecto comparecerá ante las Cámaras del Congreso en los términos que disponga la ley.

La Comisión Nacional de los Derechos Humanos conocerá de las inconformidades que se presenten en relación con las recomendaciones, acuerdos u omisiones de los organismos equivalentes en las entidades federativas.

Este artículo cambió presuntamente para darle mayor autonomía y cambió de nombre. Cabe señalar que hasta la fecha (enero, 2001), no se ha emitido la ley reglamentaria que debe expedirse de acuerdo con la reforma constitucional del artículo 102, apartado B.

Evidentemente, la Comisión Nacional de Derechos Humanos no forma parte: a) del Poder Judicial Federal y la Procuraduría General de la República, ya que no cumple las funciones que la Constitución y las leyes encomiendan a estas dos instituciones.

El poder de nombramiento está en manos del Presidente de la República y desde ese punto de visa, estimo que la Comisión no es totalmente autónoma.

5.3 Banco de México.

El más reciente de los organismos a los que la Constitución y la ley dota de gran autonomía, es el Banco de México, la exposición de motivos de la reforma del artículo 28 de la Constitución en sus partes relativas, fundamenta la autonomía del Banco de México como sigue:

Los argumentos expuestos en favor de la autonomía del banco central se ven reforzados por diversos estudios comparativos, llevados a cabo particularmente durante la última década. Sus resultados muestran que los países dotados con bancos centrales autónomos Alemania, Suiza y Estados Unidos, entre otros, suelen gozar de las tasas de inflación más bajas.

La efectiva autonomía del banco central requiere de ciertos presupuestos que se propone consignar en el artículo 28 constitucional. Elemento esencial de la autonomía de un banco central es la facultad exclusiva que debe tener para determinar el monto y manejo de su propio crédito, definido en el sentido más amplio. Por ello es necesario establecer en nuestra Constitución Política que ninguna autoridad podrá ordenar al banco central conceder financiamiento, es decir, otorgar crédito por cualquier medio o adquirir valores. De otra manera, la consecuencia de la estabilidad de precios, criterio rector para la actuación del banco central, se pondría en grave riesgo.

Factor determinante de la efectiva autonomía del banco central es el procedimiento para nombrar y, en su caso, remover a las personas a cuyo cargo esté su conducción. Al efecto, la iniciativa que esas personas sean designadas por el Presidente de la República con la aprobación del Senado o, en sus recesos, de la Comisión Permanente. Asimismo, como una significativa salvaguarda de la autonomía de la institución, se señala que tales personas no podrán ser removidas sino por la Comisión de faltas graves.

Se insistió en la autonomía en la nueva Ley del Banco de México 1994.

La existencia del Banco de México está prevista en el artículo 28 constitucional, que evidentemente y de acuerdo con la topografía constitucional no está dentro de los capítulos o títulos de la Constitución, relativos a los tres poderes de la Unión. Y los comisarios ya no los nombra a partir del 1° de abril de 1994 la Secretaría de la Contraloría y Desarrollo Administrativo.

El Banco de México ya no está ubicado por lo menos formalmente, como un órgano, dependencia o entidad de la administración pública federal, y tampoco adopta ninguna de las estructuras de las llamadas Entidades Paraestatales; pues dejó de ser Sociedad Anónima en 1982, para convertirse en organismo público descentralizado, y a su vez, deja de ser organismo público descentralizado para convertirse, de acuerdo con el artículo 1° de la Ley del Banco de México, en persona de derecho público con una gran vaguedad e indefinición; casi casi me atrevería yo a calificarlo de proteico, todo en función de darle mayor autonomía para enfrentar las nuevas tareas que en materia económica le encomendaron las reformas al artículo 28 de la Constitución y su nueva ley; mismas que no fueron lo suficientemente eficaces para prevenir o palear la grave crisis, devaluación e inflación que México confronta a partir de diciembre de 1994.

UNIDAD VI.

ADMINISTRACIÓN PÚBLICA DE LOS ESTADOS DE LA FEDERACIÓN Y EL MUNICIPIO.

6.1 Las Entidades Federativas.

Las entidades federativas son partes integrantes de la Federación, de acuerdo con los artículos 42, fracción I, 43 y 44 de la Constitución Federal y los respectivos de las Constituciones locales, como tales, tienen territorio, población, orden jurídico y órganos de gobierno, que son los poderes.

6.2 Administración Pública de los Estados de la Federación.

El órgano político y administrativo de la jerarquía superior dentro de los Estados de la Federación, es el “Gobernador del Estado”, quien encabeza el Poder Ejecutivo; es electo en forma directa por los ciudadanos de la entidad y su ejercicio constitucional dura un lapso de seis años. A él corresponden los poderes que caracterizan la centralización administrativa y que son los siguientes: Poder de decisión, de nombramiento, de mando, de revisión, de vigilancia, disciplinario, y poder para resolver conflictos de competencia. Además, es el funcionario del que dependen los demás órganos de la administración local.

El Gobernador del Estado es el Jefe de la Administración Pública local; es un funcionario político, porque debe llenar determinados requisitos personales conforme a las Constituciones Locales, porque tiene relaciones con los otros poderes locales, con los Municipios, con los poderes federales y con organismos de la Administración Pública Central y realiza actividades de naturaleza política. Administrativamente es el funcionario de mayor jerarquía de la administración local y él designa libremente a sus colaboradores, así como también los remueve y acuerda con ellos.

Unidades Administrativas que integran la Administración Pública Central Local.

Hay varios tipos de unidades administrativas que son constantes, o existen en la mayoría de los Estados y que son las siguientes:

• Secretaría General de Gobierno.

• Tesorería General del Estado.

• Oficial Mayor.

• Procuraduría General de Justicia del Estado y Ministerio Público local.

• Otras unidades administrativas cuya designación, atribuciones o competencia y organización, son muy diversas en cada entidad federativa.

1. Secretaría General de Gobierno y su titular. Todas las Constituciones de las entidades federativas, prevén la existencia de un funcionario político- administrativo, que designan indistintamente con el nombre de Secretario General de Gobierno, o Secretario de Gobierno, el que debe tener determinados requisitos personales conforme a la Constitución local; encabeza la Administración Pública en la jerarquía administrativa después del Gobernador; en algunas ocasiones tiene la facultad de informar al Congreso Local y en todas las Constituciones de los Estados se prevé que tiene la facultad de refrendo.

El Secretario General de Gobierno encabeza una unidad administrativa llamada Secretaría General de Gobierno; es un órgano intermedio entre el Gobernador y las demás dependencias de la Administración Pública.

Otra función política importante de este funcionario es la de suplir; en sus ausencias temporales, al Gobernador.

a) Su similitud y diferencias con un Secretario de Estado Federal.

El Secretario de Gobierno en algunos aspectos tiene similitudes con los Secretarios de Estado de la Federación, como son:

• Reunir requisitos personales de acuerdo con la Constitución;

• Tener facultad de refrendo;

• Obligación de ocurrir a la Legislatura, cuando ésta los llame para tratar una ley de cualquier ramo;

• Ser funcionario político y administrativo, y

• Ser nombrado y removido libremente por el Gobernador.

Las diferencias consisten en:

• El Secretario de Gobierno despacha en todos los ramos de la administración local y el Secretario de Estado, únicamente en una materia, o ramo de la administración, y

• Su carácter político- administrativo como Gobernador Provisional por ministerio de Ley.

El Secretario de Gobierno queda investido con las facultades político- administrativas cuando suple las faltas temporales del Gobernador; quedando en calidad de Gobernador Provisional con todas las atribuciones que le corresponden al titular, por ministerio de ley.

b) Es jerárquicamente superior a todas las otras unidades y titulares del Gobierno local.

Estas características tipifican al Secretario General de Gobierno, en nuestro concepto, como un Vicegobernador, con la salvedad de que no es electo por el pueblo, sino designado y removido discrecionalmente por el Gobernador.

2. Tesorería General de Estado. La Tesorería General de Estado o “Recaudación de Rentas”, como también suele llamársele, es un órgano que también encontramos en todas las entidades federativas, su titular es nombrado y removido libremente por el Gobernador correspondiente.

a) Facultades del titular de la Tesorería General de Estado.

Son las siguientes:

• Recaudar todos los ingresos que, por impuestos, aportaciones de seguridad social, contribuciones de mejoras, derechos, productos y aprovechamientos, correspondan a la entidad.

• Señalar la política fiscal del Estado.

• Recaudar las participaciones en impuestos federales, así como los ingresos por concepto de Derecho Privado.

• La adquisición, administración y enajenación de los bienes muebles e inmuebles, del dominio público, y del dominio privado de la entidad.

• Representar a la Hacienda Pública en asuntos, litigios o sobre los derechos patrimoniales de la entidad.

• La preparación de los proyectos del presupuesto anual de egreso y de la Ley de Ingresos de la Entidad.

• La distribución de los fondos públicos conforme al presupuesto y la realización de los pagos que correspondan a la entidad por cualquier causa.

3. Oficialía Mayor. Viene a ser una unidad administrativa intermedia que, generalmente, se encarga de las relaciones con los funcionarios y empleados dependientes de la Administración Pública local.

4. Procuraduría General de Justicia y Ministerio Público Local. En todas las Constituciones, encontramos también que existen la Procuraduría General de Justicia y el Ministerio Público local, que desarrollan funciones similares a las que se han expuesto, al estudiar la Procuraduría General de la República, desde luego, dentro del ámbito de la entidad federativa; al titular de la Procuraduría y demás elementos que integran el personal de ésta, los designa y remueve discrecionalmente el Gobernador.

5. Unidades Administrativas de Jerarquía Menor. Todas las entidades de la Federación cuentan con dependencias de la Administración Pública local, que se establecen generalmente a través de una Ley Orgánica del Poder Ejecutivo; en algunas ocasiones les dan el nombre de direcciones, en otras, las designan departamentos y ya señalamos que en los Estados de Guanajuato y Jalisco se llaman Secretarías de Estado.

6.3 Esfera de Competencia Municipal.

Los municipios son estructuras evidentemente político- administrativas que actúan sobre una determinada superficie territorial y en las que los administrados, pueden intervenir en la elección o designación de los órganos del Gobierno local, a través del ejercicio del voto popular.

La autonomía sólo se refiere a los asuntos de gobierno sobre los cuales el Municipio o el Estado, tienen competencia, y al menos técnicamente no hay órgano jerárquico superior desde el punto de vista administrativo.

Las limitaciones que nosotros vemos para clasificar al Municipio como descentralización político- administrativa, es que la descentralización política corresponde a la forma del Estado, o forma de gobierno y, la administrativa, exclusivamente a los órganos del Poder Ejecutivo, ya sea Estado Federal, local o municipal.

En la descentralización política existe una autonomía de decisión, de actuación y hasta de fijación de políticas interiores o dentro de su límite territorial, ya sea del Estado o del Municipio.

La designación de sus funcionarios político- administrativos se hace por elección popular directa en los Ayuntamientos.

6.4 De los Servicios Públicos Municipales.

Los municipios tienen a su cargo los servicios públicos que precisamente la fracción III del artículo 115 de la Constitución encomienda a los municipios.

Art. 115 fracción III. Los Municipios tendrán a su cargo las funciones y servicios públicos siguientes:

• Agua potable, drenaje, alcantarillado, tratamiento y disposición de sus aguas residuales;

• Alumbrado público.

• Limpia, recolección, traslado, tratamiento y disposición final de residuos;

• Mercados y centrales de abasto.

e).- Panteones.

f).- Rastro.

• Calles, parques y jardines y su equipamiento;

• Seguridad pública, en los términos del artículo 21 de esta Constitución, policía preventiva municipal y tránsito; e

i) Los demás que las Legislaturas locales determinen según las condiciones territoriales y socio-económicas de los Municipios, así como su capacidad administrativa y financiera.

Sin perjuicio de su competencia constitucional, en el desempeño de las funciones o la prestación de los servicios a su cargo, los municipios observarán lo dispuesto por las leyes federales y estatales.

Los Municipios, previo acuerdo entre sus ayuntamientos, podrán coordinarse y asociarse para la más eficaz prestación de los servicios públicos o el mejor ejercicio de las funciones que les correspondan. En este caso y tratándose de la asociación de municipios de dos o más Estados, deberán contar con la aprobación de las legislaturas de los Estados respectivas. Así mismo cuando a juicio del ayuntamiento respectivo sea necesario, podrán celebrar convenios con el Estado para que éste, de manera directa o a través del organismo correspondiente, se haga cargo en forma temporal de algunos de ellos, o bien se presten o ejerzan coordinadamente por el Estado y el propio municipio.

Los municipios en la prestación de los servicios públicos deben observar lo dispuesto por las leyes del Estado y de la Federación, sin perjuicio de su competencia constitucional. Además se señalan diferentes formas para la prestación de los servicios públicos:

• Coordinación y Asociación de varios municipios, previo acuerdo entre sus ayuntamientos.

• Coordinación y asociación de municipios de dos o más Estados con aprobación de las legislaturas de los Estados que les correspondan.

• Convenio con el Estado para que éste preste directamente o a través de un organismo en forma temporal algunos servicios, previo juicio del ayuntamiento respectivo.

• Convenio entre el Estado y el Municipio para prestar el servicio coordinadamente.

6.5 Facultades y Atribuciones de los Municipios.

• Facultad de iniciativa de leyes ante la legislatura local, y para expedir, de acuerdo con las bases normativas que deberán establecer las legislaturas de los Estados, los bandos de policía y buen gobierno y los reglamentos, y disposiciones administrativas de observancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones.

• Manejar libremente su hacienda y su patrimonio.

• Administrar los bienes del dominio público y privado del Municipio.

• Organizar la administración y los servicios municipales.

• Atribuciones relativas a cumplir y hacer cumplir las disposiciones de acción política y gubernativa tanto de la Federación, como estatales, por ejemplo, elecciones, censos, servicio militar nacional, materia de trabajo, sanitaria, educativa, etc.

• La existencia de dos órganos de dirección; el ayuntamiento, órgano colegiado, con poder de decisión general; y, el presidente municipal y su cuerpo administrativo, con atribuciones de ejecución.

• La responsabilidad de la actividad pública municipal se encuentra individualizada en el ayuntamiento- presidente municipal.

• La función pública municipal es principalmente de índole administrativa.

• La existencia de un patrimonio, sobre una base fiscal y de apoyo económico, federal y estatal, así como de las contribuciones y otros ingresos que las legislaturas establezcan a su favor.

• El incremento de la prestación de los servicios públicos conocidos como municipales, debido al proceso de urbanización de las comunidades.

• La ejecución directa de las obras públicas municipales con la cooperación económica y física de los beneficiarios en forma directa.

• La capacidad para legislar sobre normas de índole municipal.

• Un poder fiscal delegado por el Poder Legislativo Local.

Y específicamente remitiéndonos al artículo 115 constitucional en su fracción V, tenemos que son:

• Formular, aprobar y administrar la zonificación y planes de desarrollo urbano municipal;

• Participar en la creación y administración de sus reservas territoriales;

• Participar en la formulación de planes de desarrollo regional, los cuales deberán estar en concordancia con los planes generales de la materia. Cuando la Federación o los Estados elaboren proyectos de desarrollo regional deberán asegurar la participación de los municipios.

• Autorizar, controlar, y vigilar la utilización del suelo, en el ámbito de su competencia, en sus jurisdicciones territoriales;

• Intervenir en la regulación de la tenencia de la tierra urbana;

• Otorgar licencias y permisos para construcciones;

• Participar en la creación y administración de zonas de reservas ecológicas y en la elaboración y aplicación de programas de ordenamiento en esta materia;

• Intervenir en la formulación y aplicación de programas de transporte público de pasajeros cuando aquellos afecten su ámbito territorial;

• Celebrar convenios para la administración y custodiar de las zonas federales.

En lo conducente y de conformidad a los fines señalados en el párrafo en el párrafo tercero del artículo 27 de esta Constitución, expedirán los reglamentos y disposiciones administrativas que fueren necesarios.

6.6 Los Territorios Federales, su transformación a Estados de la Federación.

Los territorios federales de Baja California Sur y Quintana Roo, se transformaron en Estados de la Federación.

Dicha transformación se operó por decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación, de fecha 8 de octubre de 1974, que reformó diversos artículos de la Constitución Federal, de Códigos y Leyes que hacían referencia a los territorios federales, por ejemplo, el Código Civil de 1928, que desde esa fecha es: Código Civil el Distrito Federal.

6.7 El Distrito Federal y su Gobierno.

El Distrito Federal como entidad federativa. Al Distrito Federal se le debe considerar como entidad federativa de acuerdo con los artículos 42, fracción I, 43 y 44 de la Constitución, ya que el mismo artículo 43 considera al Distrito Federal como parte integrante de la Federación.

Como entidad federativa, tiene población, territorio, orden jurídico y un gobierno, entendiendo por esta expresión el conjunto de órganos que en un momento dado y dentro de un Estado, ejercen el poder en todos los ámbitos de las relaciones humanas; o como la actividad de estos órganos encaminados a realizar ciertos fines, ya sea dentro de un Estado, o dentro de las partes integrantes del mismo.

El Distrito Federal es una entidad federativa con personalidad jurídica y patrimonio propio.

ART. 44 C La Ciudad de México es el Distrito Federal, sede de los Poderes de la Unión y Capital de los Estados Unidos Mexicanos. Se compondrá del territorio que actualmente tiene y en el caso de que los poderes Federales se trasladen a otro lugar, se erigirá en el Estado del Valle de México con los límites y extensión que le asigne el Congreso General.

El artículo segundo del Estatuto de Gobierno del Distrito Federal, a la letra dice:

Art. 2°.- La Ciudad de México es el Distrito Federal, sede de los Poderes de la Unión y capital de los Estados Unidos Mexicanos. El Distrito Federal es una entidad federativa con personalidad jurídica y patrimonio propio, con plena capacidad para adquirir y poseer toda clase de bienes que le sean necesarios para la prestación de los servicios públicos a cargo, y en general, para el desarrollo de sus propias actividades y funciones. Las características del patrimonio de la ciudad y su régimen jurídico, estarán determinados por la ley que en la materia expida la Asamblea Legislativa.

La lucha política de opinión pública y aun académica por avanzar en la democratización de esa entidad federativa ha sido larga, y a partir del 10 de agosto de 1987 que se reformó la fracción VI del artículo 73 para establecer por primera vez un órgano de representación ciudadana de elección popular directa, la Asamblea de Representantes del Distrito Federal, se ha dado un movimiento que si bien es gradualista, creo que es irreversible a favor de reconocer los derechos políticos de los ciudadanos del Distrito Federal. La asamblea que nació como un órgano proteico pues sus facultades eran fundamentalmente reglamentarias y de gestión ciudadana, se ha transformado a partir de 1993 en un verdadero cuerpo legislativo. Aunque la Constitución y las leyes y quienes detentan el poder no permitan que se le llama Congreso Local, pero creo que la tendencia futura es que se convierta en el Congreso Local del D.F.

Personalidad jurídica del Distrito Federal. Durante mucho tiempo la personalidad jurídica del Distrito Federal fue objeto de polémica, el autor de esta obra sostuvo siempre desde 1973, que al ser una entidad federativa el Distrito Federal tenía personalidad jurídica, no obstante ello durante muchos años se presentaron opiniones encontradas.

Las reformas al artículo 122 de la Constitución y el artículo 2° del Estatuto de Gobierno del Distrito Federal finalmente me dieron la razón.

La Administración Pública del Distrito Federal. La más trascendente de la reforma consiste en el cambio profundo que va de concebir a la Administración Pública del Distrito Federal como departamento Administrativo hasta octubre de 1993 y como gobierno local del Distrito Federal, de ahí que este cambio se dio tanto en la Constitución en 1993 y comprende los artículos 44, 73 fracción VI y 122 Constitucionales.

A su vez, el Estatuto dispone las atribuciones de los órganos locales del gobierno del Distrito Federal y en particular del funcionario que encabeza la Administración Pública Local. De acuerdo con las reformas de 1996, el primer Jefe de Gobierno del Distrito Federal electo por el pueblo el 7 de julio de 1997, tomó posesión de su cargo el día 5 de diciembre del mismo año.

Un avance significativo son las bases para la organización de la Administración Pública del Distrito Federal y la distribución de atribuciones entre sus órganos, el artículo 87 del Estatuto determina que la Administración Pública del Distrito Federal será centralizada, desconcentrada y paraestatal.

Se prevé la expedición por parte de la Asamblea de Representantes del Distrito Federal de la Ley Orgánica de la mencionada Administración Pública del Distrito Federal, el último párrafo del artículo que comento señala qué órganos integran la administración central.

El artículo 91 prevé los órganos desconcentrados.

ART. 91. Para la eficaz atención y eficiente despacho de los asuntos de su competencia, el Jefe de Gobierno del Distrito Federal podrá constituir órganos administrativos desconcentrados que estarán jerárquicamente subordinados al propio Jefe de Gobierno, o bien, a la dependencia que éste determine. Los titulares de estos órganos serán nombrados y removidos libremente por el Jefe de Gobierno.

Por primera vez se establece un programa de difusión pública de leyes, decretos y reglamentos referentes al Distrito Federal (art. 92), los servicios públicos están previstos en el artículo 93, la hacienda pública y la administración de los bienes del dominio público están previstas en los artículos 94, 95 y 96.

ART. 93 La administración pública del Distrito Federal tendrá a su cargo, los servicios públicos que la ley establezca, considerando la capacidad administrativa y financiera de la entidad.

La prestación de servicios públicos podrá concesionarse, en caso de que así lo requiera el interés general y la naturaleza del servicio lo permita, a quienes reúnan los requisitos y en los términos que establezcan las leyes, previa declaratoria que emita el Jefe de Gobierno.

Tomando en cuenta la mayor eficiencia en la prestación de los servicios públicos, el Jefe de Gobierno podrá dictar acuerdos mediante los cuales delegue en los Jefes Delegacionales la facultad de otorgar concesiones de servicios públicos que tengan efecto dentro de la Delegación.

ART. 94 El Distrito Federal manejará, con sujeción a las disposiciones legales aplicables, su hacienda pública, misma que se compondrá de las contribuciones que la Asamblea Legislativa establezca, mediante ley, así como de los rendimientos de los bienes que le pertenezcan y en general de cualquier otro ingreso que en derecho le corresponda.

El Distrito Federal participará en el Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, para lo cual el Jefe de Gobierno del Distrito Federal suscribirá con la Federación el convenio respectivo, en los términos de la legislación aplicable.

Y el régimen de dominio público de los bienes del Distrito Federal está en el artículo 96.

ART. 96 Los bienes inmuebles de dominio público de la Federación ubicados en el territorio del Distrito Federal, estarán única y exclusivamente bajo la jurisdicción de los Poderes Federales. Sin embargo, respecto a dichos inmuebles, se deberán acatar, en lo conducente las disposiciones que en las materias de desarrollo urbano y protección civil del Distrito Federal contengan las leyes que expida la Asamblea Legislativa, los reglamentos correspondientes y las disposiciones administrativas que con base en ellas dicte la autoridad competente salvo que éstos se destinen al uso común, a la prestación de un servicio público, o se relacionen con materias estratégicas o de seguridad nacional, o se presenten situaciones de emergencia, derivadas de siniestros o desastres. Corresponde a la Federación la restauración y conservación de monumentos históricos, artísticos o arqueológicos y demás bienes de propiedad federal que se encuentren en el territorio del Distrito Federal. El Jefe de Gobierno del Distrito Federal podrá participar en dicha restauración y conservación, dentro del ámbito de sus atribuciones y de conformidad con la legislación aplicable y los convenios que se suscriban con las autoridades federales competentes, fundamentalmente de aquéllos que en el contexto urbano de la Ciudad de México sean representativos de ella.

La administración pública paraestatal está definida en los artículos 97, 98 y 99, así como las empresas, sociedades, asociaciones civiles y mercantiles y fideicomisos públicos que se prevén en los artículos 101 y 102.

ART. 97 Los organismos descentralizados, las empresas de participación estatal mayoritaria y los fideicomisos públicos, integran la administración pública paraestatal.

ART. 98 Los organismos descentralizados serán las entidades con personalidad jurídica y patrimonio propio, creadas por decreto del Jefe de Gobierno del Distrito Federal o por ley de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, cualquiera que sea la estructura legal que adopten. La fusión, extinción o liquidación de organismos descentralizados se realizará conforme al procedimiento seguido para su creación.

Las empresas de participación estatal mayoritaria y los fideicomisos públicos serán aquéllos que se constituyan en los términos y con los requisitos que señale la ley orgánica que regule la administración pública del Distrito Federal.

ART. 99 Los organismos descentralizados y empresas de participación estatal tendrán por objeto principal:

I. La realización de actividades determinadas como prioritarias por las leyes aplicables;

II. La generación de bienes y la prestación de servicios públicos o sociales prioritarios para el funcionamiento de la Ciudad y la satisfacción de las necesidades colectivas; y

III. El auxilio operativo en el ejercicio de funciones tecnológicas o técnicas del Jefe de Gobierno.

La Asamblea Legislativa del Distrito Federal promulgó la Ley Orgánica de la Administración Pública del Distrito Federal (Diario Oficial 30 de diciembre de 1994). Culminó con el reconocimiento de que en el Distrito Federal existe la administración pública de dicha entidad federativa.

La ley con buen criterio, establece las bases de la administración pública del Distrito Federal, como una administración local y no federal. La estructuración de la administración pública del Distrito Federal conforme a la ley que comento sigue exactamente el plan descriptivo del que esto escribe ha sostenido siempre en su mencionado libro, es decir, la administración pública está constituida: a) por órganos centrales, b) por órganos desconcentrados, descentralizados, empresas públicas y fideicomisos públicos, esto está estructurado en los artículos 1° y 2° de dicha ley.

El Jefe de Gobierno Federal es el titular de la administración pública del Distrito Federal conforme al artículo 4°, lo que corrobora también lo expresado.

Las delegaciones político administrativas del Distrito Federal.

Del territorio del Distrito Federal.- Existe un proyecto a futuro de realizar una nueva distribución geográfica y territorial de las delegaciones subdividiendo algunas, se menciona a las de Gustavo A. Madero e Iztapalapa.

La división en delegaciones está en el artículo 10 de LOAP como sigue:

Art. 10.- El Distrito Federal se divide en 16 demarcaciones territoriales denominadas:

• Álvaro Obregón;

• Azcapotzalco;

• Benito Juárez;

• Coyoacán;

• Cuajimalpa de Morelos;

• Cuauhtémoc;

• Gustavo A. Madero;

• Iztacalco;

• Iztapalapa;

• La Magdalena Contreras;

• Miguel Hidalgo;

• Milpa Alta;

• Tláhuac;

• Tlalpan;

• Venustiano Carranza, y

• Xochimilco.

Las delegaciones político- administrativas se establecieron a partir de la reforma al artículo 76 fracción VI de agosto de 1982 y han existido desde entonces y sufren un importante cambio con el Estatuto de Gobierno del Distrito Federal.

Desde la Ley de 1970 se suprimió el calificativo de delegaciones político- administrativas y simplemente las leyes, hasta la actual, sólo hablan de Delegaciones del Distrito Federal.

Los artículos 104, 108, 110 y 111 que prevén la posibilidad de modificar a futuro el número de delegaciones y sus limites respectivos, así como el artículo 117 que señala cuáles son las facultades de cada delegación.

ART. 104 La Administración Pública del Distrito Federal contará con un órgano político-administrativo en cada demarcación territorial.

Para los efectos de este Estatuto y las leyes, las demarcaciones territoriales y los órganos político-administrativos en cada una de ellas se denominarán genéricamente Delegaciones.

La Asamblea Legislativa establecerá en la Ley Orgánica de la Administración Pública del Distrito Federal el número de Delegaciones, su ámbito territorial y su identificación nominativa.

ART. 108 Sin perjuicio de lo dispuesto por la legislación sobre responsabilidades aplicable a los servidores públicos del Distrito Federal, la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, a propuesta del Jefe de Gobierno o de los diputados, podrá remover a los Jefes Delegacionales por las causas graves siguientes:

I. Por violaciones sistemáticas a la Constitución, al presente Estatuto o a las leyes federales y del Distrito Federal;

II. Por contravenir de manera grave y sistemática los reglamentos, acuerdos y demás resoluciones del Jefe de Gobierno del Distrito Federal;

III. Por realizar cualquier acto o incurrir en omisiones que afecten gravemente el funcionamiento de la administración pública del Distrito Federal o el orden público en la Entidad;

IV. Por desempeñar cualquier otro empleo, cargo o comisión en la Federación, Estados, Distrito Federal o Municipios, durante el tiempo que dure su encargo, excepto las actividades docentes, académicas y de investigación científica no remuneradas;

V. Por invadir de manera reiterada y sistemática la esfera de competencia de la administración pública central o paraestatal del Distrito Federal;

VI. Por incumplir reiterada y sistemáticamente las resoluciones de los órganos jurisdiccionales Federales o del Distrito Federal;

VII. Por realizar actos que afecten gravemente las relaciones de la Delegación con el Jefe de Gobierno del Distrito Federal, y

VIII. Por realizar actos que afecten de manera grave las relaciones del Jefe de Gobierno con los Poderes de la Unión.

La Asamblea Legislativa calificará la gravedad de la falta y resolverá en definitiva sobre la remoción, por el voto de las dos terceras partes de los miembros integrantes de la Legislatura, siempre y cuando el Jefe Delegacional haya tenido oportunidad suficiente para rendir las pruebas y hacer los alegatos que a su juicio convengan. La resolución de la Asamblea será definitiva e inatacable y surtirá sus efectos de inmediato.

En caso de remoción del Jefe Delegacional, la Asamblea Legislativa del Distrito Federal designará, a propuesta del Jefe de Gobierno, por mayoría absoluta de los integrantes de la Legislatura, al sustituto para que termine el encargo.

En el caso de sentencia ejecutoria condenatoria por delito doloso en contra de un Jefe Delegacional, sin dilación alguna el juez dará cuenta a la Asamblea Legislativa del Distrito Federal para el solo efecto de que declare la destitución del cargo y nombre al sustituto, observando lo dispuesto en el párrafo anterior.

Las sanciones distintas a la remoción serán aplicadas conforme a las disposiciones conducentes de la ley de la materia.

Los Jefes Delegacionales deberán observar y hacer cumplir las resoluciones que emitan el Jefe de Gobierno, la Asamblea Legislativa, el Tribunal Superior de Justicia, y las demás autoridades jurisdiccionales.

Las controversias de carácter competencial administrativo que se presentaren entre las Delegaciones y los demás órganos y dependencias de la Administración Pública del Distrito Federal serán resueltas por el Jefe de Gobierno.

ART. 110 El comité a que se refiere el artículo anterior y la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, para la determinación de la variación territorial, deberán incluir, entre otros, los siguientes elementos:

I. Población;

II. Configuración geográfica;

III. Identidad cultural de los habitantes;

IV. Factores históricos;

V. Condiciones socioeconómicas;

VI. Infraestructura y equipamiento urbano;

VII. Número y extensión de colonias, barrios, pueblos o unidades habitacionales de las Delegaciones;

VIII. Directrices de conformación o reclasificación de asentamientos humanos con categoría de colonias;

IX. Previsión de los redimensionamientos estructurales y funcionales delegacionales; y

X. Presupuesto de egresos y previsiones de ingresos de la entidad.

ART. 111 En todo caso, la variación de la división territorial deberá perseguir:

I. Un mejor equilibrio en el desarrollo de la Ciudad;

II. Un mejoramiento de la función de gobierno y prestación de servicios públicos;

III. Mayor oportunidad y cobertura de los actos de autoridad;

IV. Incremento de la eficacia gubernativa;

V. Mayor participación social;

VI.Otros resultados previsibles en beneficio de la población; y

VII. Contribuir a la estabilidad financiera de la entidad.

ART. 117 Las Delegaciones tendrán competencia, dentro de sus respectivas jurisdicciones, en las materias de: gobierno, administración, asuntos jurídicos, obras, servicios, actividades sociales, protección civil, seguridad pública, promoción económica, cultural y deportiva, y las demás que señalen las leyes.

El ejercicio de tales atribuciones se realizará siempre de conformidad con las leyes y demás disposiciones normativas aplicables en cada materia y respetando las asignaciones presupuestales.

Los Jefes Delegacionales tendrán bajo su responsabilidad las siguientes atribuciones:

I. Dirigir las actividades de la Administración Pública de la Delegación;

II. Prestar los servicios públicos y realizar obras, atribuidos por la ley y demás disposiciones aplicables, dentro del marco de las asignaciones presupuestales;

III. Participar en la prestación de servicios o realización de obras con otras Delegaciones y con el gobierno de la Ciudad conforme las disposiciones presupuestales y de carácter administrativo aplicables;

IV. Opinar sobre la concesión de servicios públicos que tengan efectos en la Delegación y sobre los convenios que se suscriban entre el Distrito Federal y la Federación o los estados o municipios limítrofes que afecten directamente a la Delegación;

V. Otorgar y revocar, en su caso, licencias, permisos, autorizaciones y concesiones, observando las leyes y reglamentos aplicables;

VI. Imponer sanciones administrativas por infracciones a las leyes y reglamentos;

VII. Proponer al Jefe de Gobierno, los proyectos de programas operativos anuales y de presupuesto de la Delegación, sujetándose a las estimaciones de ingresos para el Distrito Federal;

VIII. Coadyuvar con la dependencia de la administración pública del Distrito Federal que resulte competente, en las tareas de seguridad pública y protección civil en la Delegación;

IX. Designar a los servidores públicos de la Delegación, sujetándose a las disposiciones del Servicio Civil de Carrera. En todo caso, los funcionarios de confianza, mandos medios y superiores, serán designados y removidos libremente por el Jefe Delegacional;

X. Establecer la estructura organizacional de la Delegación conforme a las disposiciones aplicables, y

XI. Las demás que les otorguen este Estatuto, las leyes, los reglamentos y los acuerdos que expida el Jefe de Gobierno.

Por lo que hace al territorio, está regulado en los artículos 8° y 12 de la LOAP del Distrito Federal.

Del Territorio del Distrito Federal.

Art. 6° La Ciudad de México es el Distrito Federal, entidad federativa con personalidad jurídica y patrimonio propio, sede de los Poderes de la Unión y capital de los Estados Unidos Mexicanos. Se compone del territorio que actualmente tiene y sus límites geográficos son los fijados por los decretos del 15 y 17 de diciembre de 1898 y el del 27 de julio de 1994, expedidos por el Congreso de la Unión, así como los Convenios que el Poder Legislativo Federal llegase a aprobar de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 46 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

Régimen Patrimonial del Distrito Federal. El Estatuto de Gobierno del Distrito Federal, prevé el Régimen Patrimonial del Distrito Federal.

ART. 137. El patrimonio del Distrito Federal se compone de los bienes de dominio público y los bienes de dominio privado. La ley regulará el régimen patrimonial del Distrito Federal, sus disposiciones serán de orden e interés públicos y de observancia obligatoria.

ART. 138. Excepto aquéllos pertenecientes a la Federación en términos de la legislación aplicable, los bienes de dominio público del Distrito Federal son los siguientes:

I. Los de uso común;

II. Los bienes muebles e inmuebles que de hecho se utilicen para la prestación de servicios públicos o actividades equiparables a ello, o los que utilicen las dependencias y entidades de la administración pública del Distrito Federal para el desarrollo de sus actividades;

III. Los inmuebles expropiados a favor del Distrito Federal, una vez que sean destinados a un servicio público o algunas de las actividades que se equiparen a los servicios públicos o que de hecho se utilicen para esos fines;

IV. Las tierras y aguas a excepción de las comprendidas en el artículo 27, párrafos cuarto, quinto y octavo de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos;

V. Los monumentos históricos o artísticos, propiedad del Distrito Federal;

VI. Los canales, zanjas y acueductos, propiedad o construidos por el Distrito Federal, así como los cauces de los ríos que hubiesen dejado de serlo, siempre y cuando no sean de jurisdicción federal, debiendo observarse al respecto las disposiciones de la Ley de Aguas Nacionales;

VII. Los inmuebles ubicados en el territorio del Distrito Federal y que la Federación transmita a éste, con la finalidad de satisfacer las necesidades de crecimiento, vivienda y desarrollo urbano;

VIII. Las servidumbres, cuando el predio dominante sean algunos de los anteriores;

IX. Los muebles propiedad del Distrito Federal que por su naturaleza no sean normalmente sustituibles, como los documentos, publicaciones periódicas, mapas, planos, folletos y grabados importantes o raros, así como las colecciones de sus bienes, los especímenes tipos de la flora y la fauna, las colecciones científicas y filatélicas, los archivos y fonograbaciones, películas, archivos fotográficos, cintas magnetofónicas y cualquier otra que tenga imágenes y sonidos; y

X. Las pinturas murales, las esculturas y cualquier obra artística incorporada o adherida permanentemente a los inmuebles del Distrito Federal.

Los bienes de dominio público son inalienables, imprescriptibles, inembargables y no estarán sujetos a ningún gravamen o afectación de dominio, mientras no cambien su situación jurídica, a acción reivindicatoria o de posesión definitiva o provisional.

ART. 139. Excepto aquéllos pertenecientes a la Federación en términos de la legislación aplicable, son bienes de dominio privado del Distrito Federal los siguientes:

I. Los no comprendidos en el artículo 138 y cuyo uso y utilidad no tengan interés público;

II. Los que hayan formado parte de entidades del Distrito Federal;

III. Las tierras ubicadas dentro del Distrito Federal que sean susceptibles de ser enajenadas a particulares;

IV. Los bienes muebles que se encuentren dentro del Distrito Federal, considerados como mostrencos, conforme al Código Civil para el Distrito Federal en Materia Común y para toda la República en Materia Federal;

V. Los bienes muebles propiedad del Distrito Federal al servicio del mismo;

VI. Los bienes que por cualquier título adquiera el Distrito Federal y que no estén destinados a un servicio público; y

VII. Los bienes inmuebles que el Distrito Federal adquiera por vía de derecho público y que tengan por objeto la constitución de reservas territoriales, el desarrollo urbano o habitacional o la regularización de la tenencia de la tierra.

Los bienes de dominio privado son inembargables e imprescriptibles.

ART. 140. La explotación, uso y aprovechamiento de los bienes del patrimonio del Distrito Federal serán regulados por los ordenamientos que expida la Asamblea Legislativa.

ART. 141. Los bienes inmuebles de dominio público, podrán ser enajenados previo decreto de desincorporación que expida el Jefe de Gobierno del Distrito Federal.

ART. 142. La transmisión de los bienes inmuebles del dominio privado será a título gratuito u oneroso, en los términos que establezca la ley que expida la Asamblea Legislativa.

ART. 143. Los Tribunales del Distrito Federal, de acuerdo con su competencia, conocerán de los juicios civiles, penales y administrativos que se relacionen con bienes del dominio público o privado del Distrito Federal.

ART. 144. El Jefe de Gobierno del Distrito Federal ejercerá los actos de adquisición, posesión, enajenación, desincorporación, aprovechamiento, administración, utilización, conservación, mantenimiento, control, inspección y vigilancia de los bienes propiedad del Distrito Federal en los términos que señale la ley.

La Asamblea Legislativa será informada sobre las enajenaciones de inmuebles que se hubieren realizado en el periodo respectivo.

ART. 145. La ley establecerá un sistema de información inmobiliaria, el cual estará constituido por el registro, catálogo e inventario de los inmuebles propiedad del Distrito Federal."

6.8 Los Estados de la Federación, su Gobierno y su Administración Pública.

El territorio y las entidades federativas. El territorio de la República, sobre el que el Estado Mexicano ejerce su soberanía, consta de varios elementos que son: 1) El territorio continental, limitado al norte y al sur por las fronteras con los Estados Unidos de Norteamérica, Guatemala y Belice respectivamente y por el este y el oeste por el mar Caribe y el Golfo de México y el Océano Pacífico; 2) El mar territorial; 3) La plataforma continental; 4) Las islas y los zócalos submarinos; 5) La zona económica exclusiva, y 6) El espacio superestante.

El territorio continental se encuentra dividido en entidades federativas, mismas a que se refiere el artículo 43 de la Constitución.

Administración Paraestatal local.

Organismos Descentralizados, Desconcentrados y Empresas y Sociedades Mercantiles de las Entidades Federativas.

• Organismos públicos descentralizados;

• Organismos desconcentrados;

• Sociedades mercantiles de Estado, y

• Fideicomisos públicos locales.

a) Los Organismos Descentralizados. Generalmente éstos se tipifican en la creación de Universidades o Institutos Tecnológicos, también existen Direcciones de Pensiones Civiles en el Estado de Veracruz, en el Estado de Sonora existe el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado de Sonora y en casi todas las entidades federativas hay Instituto de Protección a la Infancia de cada Entidad como Organismo Descentralizado, ahora Desarrollo Integral de la Familia, según decreto de 13 de enero de 1977.

Algunos de los servicios públicos locales son administrados por Organismos Descentralizados.

Los organismos públicos descentralizados de las entidades federativas siguen los lineamientos de sus similares del Gobierno Federal, con dos excepciones, que son: el régimen de control de vigilancia y la sectorización que no existe a nivel local.

b) Organismos Desconcentrados. A que se hizo referencia en el capítulo respectivo al que remito en obvio de repeticiones.

c) Sociedades Mercantiles de Estado locales. Existen también a nivel local Sociedades Mercantiles organizadas por los Gobiernos de los Estados para producir bienes y servicios.

d) Fideicomisos públicos locales. En muchas entidades federativas existen fideicomisos públicos cuyo fideicomitente es el Estado representado normalmente por el Gobernador y es de aclarar, que a estos fideicomisos no les son aplicables las normas de Derecho Público que se describen en el capítulo de Fideicomiso Público Federal y únicamente se rigen por la Ley General de Títulos y Operaciones de Crédito, la LGICOA de 1941 en lo conducente y aplicable a aquellos fideicomisos constituidos hasta 1982, la LRSPBC de 1985 y la nueva Ley de Instituciones de Crédito de 1990. Estimo que las normas reglamentarias, acuerdos y decretos del Ejecutivo Federal no les son aplicables a estos fideicomisos, por ser constituidos por las entidades federativas, y por otra parte, por ser el fideicomiso materia mercantil bancaria federal, las Legislaturas locales no pueden legislar sobre esta materia. Las normas que regulan los fideicomisos públicos locales, están consignadas en los contratos de fideicomiso, muy especialmente las que se refieren al Comité Técnico y a sus reglas de operación, lo que ocasiona problemas para la investigación, en vista del secreto fiduciario.

El Municipio.

Ubicación del Municipio dentro del sistema federal. El Estado Mexicano, desde el punto de vista constitucional, es una Federación constituida por las entidades federativas y el Distrito Federal y a la vez que existe la Federación como Estado soberano, las entidades federativas son autónomas para organizar su régimen interno y, dentro de ellas, existe la estructura, político- administrativa fundamental que es el Municipio.

Es evidente que la autonomía del Municipio debe referirse a su esfera de competencia, pues no obstante que existen opiniones que rebasan la coloquial expresión de que México tiene tres niveles de gobierno, criterio que corresponde a la organización misma del Estado Federal. La existencia de esos tres niveles de gobierno son:

1° El Estado Federal soberano, unitario, independiente, autodeterminado, formando parte de la comunidad internacional, y regulado por la Constitución en los artículos 39 al 114.

2° Las entidades federativas que forman parte del Estado Federal, y que están enlistadas en la Constitución en el artículo 43 y estructuradas en el artículo 116, y el Municipio, previsto también en la propia Constitución en el artículo 115; de donde la Constitución Federal establece esos tres tipos de organización en un nivel jerárquico descendente y con una diversa distribución de autonomía correspondiente al artículo 115 y estrictamente dentro del territorio municipal. Y, evidentemente, se trata de una coordinación de atribuciones y competencias que en ningún momento entraña contradicciones.

Carácter político- administrativo.

• Administración directa por las autoridades centrales, por ejemplo, en los distritos federales, en los Estados de forma federal; esta administración está en decadencia en los países federales a 1996 se está consolidando el Gobierno Local.

• Administración descentralizada, con nexos entre la centralización y el Municipio, en los Estados de régimen central.

• Administración autónoma, con los municipios de México, de acuerdo con el artículo 115 constitucional, y otros países en los que la autonomía municipal está prevista en la Constitución.

Sus características de acuerdo al artículo 115 constitucional. El texto del artículo 115 de la Constitución Federal, sufrió una serie de reformas a partir del 22 de marzo de 2000, por lo cual las características del Municipio son las siguientes:

• El Municipio es la base de la división territorial y de la organización política y administrativa de los Estados.

• El Municipio está previsto y su personalidad jurídica se encuentra conferida en la fracción II del artículo 115 constitucional y en las Constituciones locales. También se señalan las bases de su régimen y se reconoce que es sujeto activo del crédito fiscal municipal en el artículo 31 fracción IV de la Constitución.

• Tiene patrimonio propio que maneja conforme a la ley.

• Se administra por un Ayuntamiento de elección popular directa que se encuentra integrado por:

• Un Presidente Municipal.

• Regidores que la ley determine.

• Síndicos que la ley determine.

• El Ayuntamiento ejercerá su competencia de manera exclusiva y no habrá autoridad intermedia entre éste y el gobierno del Estado.

• Impera el principio de no reelección inmediata tanto para los presidentes municipales, regidores y síndicos electos popularmente por elección directa.

• Los municipios administran libremente su hacienda formada por los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, de las contribuciones y de los ingresos que señalen las Legislaturas de los Estados a su favor.

• La policía preventiva municipal estará al mando del presidente municipal, salvo excepciones que se encuentran en el artículo en el artículo 115, fracción VII.

Reforma del Municipio. En el año 2000, con fecha 22 de marzo se adicionan varios párrafos y se modifican otros del artículo 115 constitucional, estas reformas principalmente fueron en la fracción I de este artículo donde se especifica por quiénes se integrará el Ayuntamiento; fracción II al que se le adicionó el objeto de las leyes que los ayuntamientos pueden aprobar; fracción III en la cual se especifican los servicios públicos que tendrá a cargo el Municipio; fracción IV donde se establece que los ayuntamientos pueden proponer a las legislaturas estatales las cuotas y tarifas aplicables impuestos, derechos, contribuciones de mejoras y tablas de valores unitarios de suelo y construcciones para el cobro de las contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria; fracción V, se enumeran por incisos las facultades de los municipios y fracción VII en donde se le da al Municipio el mando de la policía preventiva municipal.

ART. 115 Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa el Municipio Libre, conforme a las bases siguientes:

I. Cada Municipio será gobernado por un Ayuntamiento de elección popular directa, integrado por un Presidente Municipal y el número de regidores y síndicos que la ley determine. La competencia que esta Constitución otorga al gobierno municipal se ejercerá por el Ayuntamiento de manera exclusiva y no habrá autoridad intermedia alguna entre éste y el gobierno del Estado.

Los presidentes municipales, regidores y síndicos de los ayuntamientos, electos popularmente por elección directa, no podrán ser reelectos para el período inmediato. Las personas que por elección indirecta, o por nombramiento o designación de alguna autoridad desempeñen las funciones propias de esos cargos, cualquiera que sea la denominación que se les dé, no podrán ser electas para el período inmediato. Todos los funcionarios antes mencionados, cuando tengan el carácter de propietarios, no podrán ser electos para el período inmediato con el carácter de suplentes pero los que tengan el carácter de suplentes, sí podrán ser electos para el periodo inmediato como propietarios a menos que hayan estado en ejercicio.

Las Legislaturas locales, por acuerdo de las dos terceras partes de sus integrantes, podrán suspender ayuntamientos, declarar que éstos han desaparecido y suspender o revocar el mandato a alguno de sus miembros, por alguna de las causas graves que la ley local prevenga, siempre y cuando sus miembros hayan tenido oportunidad suficiente para rendir las pruebas y hacer los alegatos que a su juicio convengan.

Si alguno de los miembros dejare de desempeñar su cargo, será sustituido por su suplente, o se procederá según lo disponga la ley.

En caso de declararse desaparecido un Ayuntamiento o por renuncia o falta absoluta de la mayoría de sus miembros, si conforme a la ley no procede que entren en funciones los suplentes ni que se celebren nuevas elecciones, las legislaturas de los Estados designarán de entre los vecinos a los Concejos Municipales que concluirán los períodos respectivos; estos Concejos estarán integrados por el número de miembros que determine la ley, quienes deberán cumplir los requisitos de elegibilidad establecidos para los regidores;

II.- Los municipios estarán investidos de personalidad jurídica y manejarán su patrimonio conforme a la ley.

Los ayuntamientos tendrán facultades para aprobar, de acuerdo con las leyes en materia municipal que deberán expedir las legislaturas de los Estados, los bandos de policía y gobierno, los reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones, que organicen la administración pública municipal, regulen las materias, procedimientos, funciones y servicios públicos de su competencia y aseguren la participación ciudadana y vecinal.

El objeto de las leyes a que se refiere el párrafo anterior será establecer:

• Las bases generales de la administración pública municipal y del procedimiento administrativo, incluyendo los medios de impugnación y los órganos para dirimir las controversias entre dicha administración y los particulares, con sujeción a los principios de igualdad, publicidad, audiencia y legalidad;

• Los casos en que se requiera el acuerdo de las dos terceras partes de los miembros de los ayuntamientos para dictar resoluciones que afecten el patrimonio inmobiliario municipal o para celebrar actos o convenios que comprometan al Municipio por un plazo mayor al periodo del Ayuntamiento;

• Las normas de aplicación general para celebrar los convenios a que se refieren tanto las fracciones III y IV de este artículo, como el segundo párrafo de la fracción VII del artículo 116 de esta Constitución;

• El procedimiento y condiciones para que el gobierno estatal asuma una función o servicio municipal cuando, al no existir el convenio correspondiente, la legislatura estatal considere que el municipio de que se trate esté imposibilitado para ejercerlos o prestarlos; en este caso, será necesaria solicitud previa del ayuntamiento respectivo, aprobada por cuando menos las dos terceras partes de sus integrantes; y

• Las disposiciones aplicables en aquellos municipios que no cuenten con los bandos o reglamentos correspondientes.

Las legislaturas estatales emitirán las normas que establezcan los procedimientos mediante los cuales se resolverán los conflictos que se presenten entre los municipios y el gobierno del estado, o entre aquéllos, con motivo de los actos derivados de los incisos c) y d) anteriores;

III. Los Municipios tendrán a su cargo las funciones y servicios públicos siguientes: a) Agua potable, drenaje, alcantarillado, tratamiento y disposición de sus aguas residuales;

b).- Alumbrado público.

• Limpia, recolección, traslado, tratamiento y disposición final de residuos;

• Mercados y centrales de abasto.

e).- Panteones.

f).- Rastro.

g) Calles, parques y jardines y su equipamiento;

h) Seguridad pública, en los términos del artículo 21 de esta Constitución, policía preventiva municipal y tránsito; e

i).- Los demás que las Legislaturas locales determinen según las condiciones territoriales y socio-económicas de los Municipios, así como su capacidad administrativa y financiera.

Sin perjuicio de su competencia constitucional, en el desempeño de las funciones o la prestación de los servicios a su cargo, los municipios observarán lo dispuesto por las leyes federales y estatales.

Los Municipios, previo acuerdo entre sus ayuntamientos, podrán coordinarse y asociarse para la más eficaz prestación de los servicios públicos o el mejor ejercicio de las funciones que les correspondan. En este caso y tratándose de la asociación de municipios de dos o más Estados, deberán contar con la aprobación de las legislaturas de los Estados respectivas. Así mismo cuando a juicio del ayuntamiento respectivo sea necesario, podrán celebrar convenios con el Estado para que éste, de manera directa o a través del organismo correspondiente, se haga cargo en forma temporal de algunos de ellos, o bien se presten o ejerzan coordinadamente por el Estado y el propio municipio; IV.- Los municipios administrarán libremente su hacienda, la cual se formará de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como de las contribuciones y otros ingresos que las legislaturas establezcan a su favor, y en todo caso:

a).- Percibirán las contribuciones, incluyendo tasas adicionales, que establezcan los Estados sobre la propiedad inmobiliaria, de su fraccionamiento, división, consolidación, traslación y mejora así como las que tengan por base el cambio de valor de los inmuebles.

Los municipios podrán celebrar convenios con el Estado para que éste se haga cargo de algunas de las funciones relacionadas con la administración de esas contribuciones.

b).- Las participaciones federales, que serán cubiertas por la Federación a los Municipios con arreglo a las bases, montos y plazos que anualmente se determinen por las Legislaturas de los Estados.

c).- Los ingresos derivados de la prestación de servicios públicos a su cargo.

Las leyes federales no limitarán la facultad de los Estados para establecer las contribuciones a que se refieren los incisos a) y c), ni concederán exenciones en relación con las mismas. Las leyes estatales no establecerán exenciones o subsidios en favor de persona o institución alguna respecto de dichas contribuciones. Sólo estarán exentos los bienes de dominio público de la Federación, de los Estados o los Municipios, salvo que tales bienes sean utilizados por entidades paraestatales o por particulares, bajo cualquier título, para fines administrativos o propósitos distintos a los de su objeto público. Los ayuntamientos, en el ámbito de su competencia, propondrán a las legislaturas estatales las cuotas y tarifas aplicables a impuestos, derechos, contribuciones de mejoras y las tablas de valores unitarios de suelo y construcciones que sirvan de base para el cobro de las contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria.

Las legislaturas de los Estados aprobarán las leyes de ingresos de los municipios, revisarán y fiscalizarán sus cuentas públicas. Los presupuestos de egresos serán aprobados por los ayuntamientos con base en sus ingresos disponibles.

Los recursos que integran la hacienda municipal serán ejercidos en forma directa por los ayuntamientos, o bien, por quien ellos autoricen, conforme a la ley;

V. Los Municipios, en los términos de las leyes federales y Estatales relativas, estarán facultados para:

• Formular, aprobar y administrar la zonificación y planes de desarrollo urbano municipal;

• Participar en la creación y administración de sus reservas territoriales;

• Participar en la formulación de planes de desarrollo regional, los cuales deberán estar en concordancia con los planes generales de la materia. Cuando la Federación o los Estados elaboren proyectos de desarrollo regional deberán asegurar la participación de los municipios;

• Autorizar, controlar y vigilar la utilización del suelo, en el ámbito de su competencia, en sus jurisdicciones territoriales;

• Intervenir en la regularización de la tenencia de la tierra urbana;

• Otorgar licencias y permisos para construcciones;

• Participar en la creación y administración de zonas de reservas ecológicas y en la elaboración y aplicación de programas de ordenamiento en esta materia;

• Intervenir en la formulación y aplicación de programas de transporte público de pasajeros cuando aquellos afecten su ámbito territorial; e

• Celebrar convenios para la administración y custodia de las zonas federales.

En lo conducente y de conformidad a los fines señalados en el párrafo tercero del artículo 27 de esta Constitución, expedirán los reglamentos y disposiciones administrativas que fueren necesarios;

VI.- Cuando dos o más centros urbanos situados en territorios municipales de dos o más entidades federativas formen o tiendan a formar una continuidad demográfica, la Federación, las entidades federativas y los Municipios respectivos, en el ámbito de sus competencias, planearán y regularán de manera conjunta y coordinada el desarrollo de dichos centros con apego a la ley federal de la materia.

VII. La policía preventiva municipal estará al mando del presidente Municipal, en los términos del reglamento correspondiente. Aquélla acatará las órdenes que el Gobernador del Estado le transmita en aquellos casos que éste juzgue como de fuerza mayor o alteración grave del orden público.

El Ejecutivo Federal tendrá el mando de la fuerza pública en los lugares donde resida habitual o transitoriamente;

VIII.- La leyes de los estados introducirán el principio de la representación proporcional en la elección de los ayuntamientos de todos los municipios.

Las relaciones de trabajo entre los municipios y sus trabajadores, se regirán por las leyes que expidan las legislaturas de los estados con base en lo dispuesto en el Artículo 123 de esta Constitución, y sus disposiciones reglamentarias.

IX.- Derogada.

X.- Derogada.

• Personalidad jurídica del Municipio. La personalidad jurídica del Municipio está reconocida en la Constitución en el artículo 115, fracción II; en consecuencia, son personas jurídicas de Derecho Público, órganos político- administrativos con autonomía para administrar las cuestiones estrictamente locales municipales dentro de su territorio.

• Poder ejecutivo municipal.

El Ayuntamiento.

Es un cuerpo colegiado de elección popular directa, de acuerdo con lo que dispone el artículo 115 constitucional. A él corresponde el ejecutar todas las atribuciones inherentes al Municipio.

El Ayuntamiento estará integrado por un presidente municipal (quien además de ejercer las facultades que le confieren las leyes tendrá el mando de la policía preventiva municipal en los términos del reglamento correspondiente) y el número de regidores y síndicos que la ley determine. Ejercerá su competencia de manera exclusiva sin que medie autoridad entre éste y el Gobierno.

En caso de que alguno de los miembros del Ayuntamiento dejare de desempeñar su cargo, será sustituido por un suplente. Si se declare desaparecido un Ayuntamiento por renuncia o falta absoluta de sus miembros, las legislaturas de los Estados designarán de entre los vecinos a los consejeros municipales que concluirán el período. Estos consejos se integrará por el número de miembros que determine la ley y además deberán cumplir con los requisitos de elegibilidad establecidos para los regidores.

El Ayuntamiento como cuerpo colegiado está formado por regidores, síndicos, munícipes o ediles, que de todas estas formas se les designa. El Presidente Municipal, llamado también Alcalde, forma parte de este cuerpo. El número de ellos es muy variable, pues depende de la importancia del Municipio. Serán pocos en los pueblos y numerosos en las grandes ciudades.

El Ayuntamiento, como cuerpo colegiado, celebra sus sesiones periódicamente; sus decisiones o resoluciones se denominan resoluciones de Cabildo y se da constancia de ellas en un libro que se llama Libro de Cabildo, que contiene las actas de Cabildo, cuya redacción y certificación corresponde al Secretario del Ayuntamiento.

El Ayuntamiento como órgano jerárquico superior en el Municipio, tiene funciones de las que sobresalen: la de aprobar los bandos de policía y gobierno, los reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones, que organicen la administración pública municipal, regulen las materias, procedimientos, funciones y servicios públicos de su competencia y aseguren la participación ciudadana y vecinal.

Estas leyes tendrán como objetivo establecer:

• Bases generales de la administración pública municipal y del procedimiento administrativo, los medios de impugnación y los órganos para dirimir las controversias entre particulares y dicha administración.

• Los casos en los que se necesite el acuerdo de las dos terceras partes de los miembros de los ayuntamientos para dictar resoluciones referentes al patrimonio inmobiliario municipal o para celebrar actos o convenios que vayan a durar más allá del período del Ayuntamiento.

• Las normas de aplicación general para celebrar convenios con el Estado con relación a la prestación de los servicios públicos y para alguna de las funciones relacionadas con la administración de las contribuciones.

• El procedimiento y condiciones para que el gobierno estatal asuma una función o servicio municipal cuando no exista convenio y el municipio esté imposibilitado para ejercer o prestar dicho servicio.

• Las disposiciones aplicables a los municipios que no cuenten con los bandos o reglamentos correspondientes.

Las legislaturas estatales establecerán los procedimientos para resolver los conflictos que se susciten entre los Municipios, el Gobierno y el Estado, o entre aquellos, por actos derivados de las normas aplicables a los convenios celebrados el Municipio y el Estado y en cuanto a los procedimientos y condiciones que el Estado asuma por un servicio municipal en sustitución del Municipio.

El Municipio tiene a su cargo las funciones de los siguientes servicios públicos:

• Agua potable.

• Drenaje.

• Alcantarillado.

• Tratamiento y disposición de aguas residuales.

• Alumbrado público.

• Limpia que consistirá en recolección, traslado, tratamiento y disposición final de residuos.

• Mercados.

• Centrales de abasto.

• Panteones.

• Rastro.

• Calles, parques, jardines y su equipamiento.

• Seguridad pública en los términos del artículo 21 de esta Constitución.

• Policía Preventiva municipal y tránsito.

• Las que determinen las legislaturas locales de acuerdo con su capacidad administrativa y financiera.

Se garantiza la autonomía municipal, al establecerse que las legislaturas locales, serán las que tienen la facultad, por acuerdo de las dos terceras partes de sus integrantes, para suspender a los Ayuntamientos o declarar que éstos han desaparecido, así como suspender o revocar el mandato a alguno de sus miembros, según lo establezca la ley local correspondiente y que se otorgará garantía de audiencia a los interesados, con esto se asegura la autonomía de los Ayuntamientos y estimo que se garantiza su estabilidad, pues ya los Gobernadores no podrán ejercer las funciones que anteriormente tenían a este respecto.

Relaciones entre el Municipio, la Federación y las entidades federativas.

Hay que hacer una distinción entre la teoría y lo que ocurre en la realidad; por una parte, el Municipio es autónomo y libre, como lo menciona la Constitución; estas características son tanto en relación a la Federación, como a la entidad federativa. Esto se deduce de las múltiples interpretaciones al artículo 115 constitucional; sin embargo, la realidad es diferente; la mayoría de las veces, por si acaso hubiere alguna excepción en el mundo, la Federación adopta una actitud paternalista con relación al Municipio después de haberlo abandonado, y tuvo que adquirir recursos económicos por medio de préstamos hipotecarios con instituciones particulares, viéndose definitivamente insolventes, incapaces de pagar lo que adquirió para solventar las necesidades más urgentes, por medio de subsidios les quita la carga de encima, siendo mucho más fácil la solución que no pocos tratadistas dan de dejar verdaderamente libre el Municipio para que tenga ingresos de donde le sea posible obtenerlos, con relación al Estado, se autojustifica su actitud cuando determina qué bienes serán los que, en su hacienda, el Municipio administre, diciendo que podría ser arriesgado; menospreciando la capacidad de quienes administran el Municipio (Ayuntamiento y Presidente Municipal); que ellos tengan libre disposición de los ingresos que por diversos conceptos debieran llegar directamente al Municipio (impuestos, sanciones administrativas, etcétera).

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