Administración pública mexicana

Ciencias políticas. Estado. Elementos. Territorio. Pueblo. Gobierno. Federal. Local. Municipal. Ciencia administrativa. Corrientes. Marx. Weber. Taylor. Marco jurídico. Estructura. Fundación. Servidor. Burocracia. Normas. Reglamento. Reformas. SS (Seguridad Social)

  • Enviado por: Daniel Chacón
  • Idioma: castellano
  • País: México México
  • 54 páginas
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TEORÍA DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA I

Conceptos y definiciones básicos:

La administración pública estudia al Estado (objeto de estudio) y este se debe concebir como una empresa pública, toda vez que este (estado) es una organización jurídica.-

Los elementos del estado son:

Población: todo un conjunto de personas (Carácter cuantitativo). Los hombres que pertenecen a un Estado componen la población de éste. La población desempeña, desde el punto de vista jurídico, un papel doble. Puede, en efecto, ser considerada como objeto o como sujeto de la actividad estatal. La doctrina que ahora exponemos tiene su antecedente en la distinción, esbozada por Rousseau, entre súbdito y ciudadanos. En cuanto súbditos, los hombres que integran la. Población háyanse sometidos a la autoridad política y, por tanto, forman el objeto del ejercicio del poder; en cuanto ciudadanos, participan en la formación de la voluntad general y son, por ende, sujetos de la actividad del Estado. Es, pues, completamente falsa la tesis que concibe a éste dividido en dos personas distintas, no ligadas por vínculo jurídico alguno: el soberano, por una parte, y el pueblo, por la otra.

En cuanto objeto del imperium, la población revelase como un conjunto de elementos subordinados a la actividad del Estado; en cuanto sujeto, los individuos que la forman aparecen como miembros de la comunidad política, en un plano de coordinación.

La calidad de miembros de la comunidad jurídicamente organizada supone necesariamente, en quienes la poseen, el carácter de personas y, por ende, la existencia, en favor de los mismos, de una esfera de derechos subjetivos públicos.

El conjunto de derechos que el individuo puede hacer valer frente al Estado constituye lo que en la terminología jurídica recibe la denominación de status personal. Las facultades que lo integran son de tres clases, a saber:

  • Derechos de libertad.

  • Derechos que se traducen en la facultad de pedir la intervención del Estado en favor de intereses individuales.

  • Derechos políticos.

  • Territorio: espacio geográfico en donde el estado ejerce su soberanía. Existen agrupaciones humanas en las que el territorio no es de importancia primordial; por ejemplo: la Iglesia, las organizaciones internacionales, etcétera. Pero tratándose del Estado, el territorio es un elemento de primer orden, colocado al lado del elemento humano en cuanto a que su presencia es imprescindible para que surja y se conserve el Estado.

    Los hombres llamados a componer el Estado, deben estar permanentemente establecidos en su suelo, suelo que se llama patria; que deriva de dos vocablos latinos: terra patrum (tierra de los padres).La formación estatal misma supone un territorio. Sin la existencia del territorio no podría haber Estado

    Pueblo: individuo mayores de edad con derechos y obligaciones.

    Poder: (antecede al gobierno) que es la facultad de imponer una voluntad para lograr una convivencia social. Toda sociedad organizada ha menester de una voluntad que la dirija. Esta voluntad constituye el poder del grupo.

    Tal poder es unas veces de tipo coactivo; otras, carece de este carácter. El poder simple, o no coactivo, tiene capacidad para dictar determinadas prescripciones a los miembros del grupo, pero no está en condiciones de asegurar el cumplimiento de aquéllas por sí mismo, es decir, con medios propios. Cuando una organización carece de poder coactivo, los individuos que la forman tienen libertad para abandonarla en cualquier momento. Ello aparece con toda claridad incluso en las organizaciones no estatales más poderosas del mundo, como la Iglesia Católica. Esta última no puede, por sí misma, constreñir a sus fieles o a sus sacerdotes a que permanezcan en su seno, a no ser que el Estado le preste su apoyo.

    Si una organización ejerce un poder simple, los medios de que dispone para sancionar sus mandatos no son de tipo coactivo, sino meramente disciplinarios. El poder de dominación es, en cambio, irresistible. Los mandatos que expide tienen una pretensión de validez absoluta, y pueden ser impuestos en forma violenta, contra la voluntad del obligado.

    Gobierno: es el ejercicio del poder a través de un conjunto de órganos administrativos. El Gobierno es esencialmente la acción por la cual la autoridad impone una línea de conducta, un precepto, a individuos humanos. Los gobernados son los habitantes del Estado, nacionales y extranjeros, que se encuentran en el territorio estatal.

    La actividad de la autoridad en su aspecto de Gobierno es dar órdenes. Puede también proceder por vía de sugestiones, pero solo supletoriamente. Su misión principal es ordenar. Naturalmente que esas órdenes no deben ser arbitrarias, sino que han de dirigirse hacia la consecución del bien público.

    El campo propio de esas órdenes se extiende a todas las materias que hemos visto integran el bien público, materias que de cerca o de lejos, en el orden de los fines o de los medios, se refieren al bien público temporal.

    La organización del gobierno es a través de dos maneras:

    La constitución es lo que le da orden al estado, para esto se apoya en la función legislativa la cual la compone el congreso de la unión:

    Cámara de senadores (128)

    Cámara de diputados (300 + 200)

    Ambas cámaras tienen la función de crear leyes, excepto modificar la constitución, para estos casos existen dos procedimientos:

    Legislativa ordinaria.- que hacer cotidiano (propuesta de leyes).-

    Legislativa extraordinaria.- no compete al quehacer cotidiano de ambas cámaras.-

    EL ESTADO

    Organización política soberana de una sociedad humana establecida en un territorio determinado, bajo un régimen jurídico, con independencia y autodeterminación con órganos de gobierno y de administración que persigue determinados fines mediante actividades concretas.-

    Derechos de los estados.-

    • Ser soberanos.-

    • Defender su territorio.-

    • Estructura de estado y de gobierno.-

    • Establecer sistema monetario, tributario, defensa externa e interna, orden jurídico, bases para su desarrollo, establecer relaciones de orden internacional.-

    Teoría de la división de poderes.-

    Según los tratadistas es que no se trata de una división de poderes, sino de una cooperación, colaboración o una coordinación de todos los poderes para cumplir los objetivos del estado.

    Forma de Gobierno.-

    Modo de estructurarse respecto a todos sus elementos constitutivos.- Atiende a la estructura, en México es de una republica representativa, democrática, federal compuesta de estados libres y soberanos, pero unidos a una federación.-

    La Administración Pública

    CONCEPTO DE ADMINISTRACION PÚBLICA.

    Es la parte de los órganos del estado que depende directa o indirectamente del poder ejecutivo, tiene a su cargo toda la actividad estatal que no desarrollan los otros poderes, su acción es continua y permanente siempre persigue el interés publico, adopta una forma de organización jerarquizada y cuenta con:

    • Elementos personales

    • Elementos patrimoniales

    • Estructura jurídica

    • Procedimientos técnicos

    La administración pública se entiende como la realización de la actividad que corresponde alos organos que forman ese sector.

    Administrar, es realizar una serie de actos para conseguir una finalidad.

    Orígenes de la ciencia administrativa

    Las primeras aportaciones al pensamiento sobre administración se remontan a los antiguos egipcios, extendiéndose hasta 1300 AC. Las interpretaciones de los primeros pairos egipcios muestran la importancia de la administración y la organización en la antigüedad. Existen registros comprables de la antigua China, en los que las parábolas de Confucio contienen sugerencias para la administración pública apropiadas. Aunque los documentos de la Grecia antigua no hacen referencia específica a principios y prácticas de administración, su forma de vida indica gran preferencia por el pensamiento administrativo. Sin embargo, Sócrates, en su conversación con Nicomáquides, se refiere a la administración como una habilidad separada de los conocimientos técnicos y la experiencia.  En la Roma antigua se encontró mayor reconocimiento de la función administrativa. La existencia de los magistrados romanos, con sus jurisdicciones funcionales de autoridad y sus niveles de importancia, indica una relación jerárquica que se encuentra en las organizaciones comerciales actuales. Mediante la disposición de estos niveles administrativos y de la delegación de autoridad, la ciudad de Roma se expandió hasta constituir el imperio romano. Tal grado de eficiencia en organización no se había registrado antes.

    Con el advenimiento del cristianismo, la Iglesia Católica se convirtió en la siguiente fuerza importante en la estructuración del pensamiento administrativo. Ésta es la organización formal más eficaz de la historia de la civilización occidental. La creación de la jerarquía de autoridad, el proceso de promoción desde adentro, el estudio de problemas por comisiones, la especialización de actividades de acuerdo con líneas funcionales y la utilización de consejo del personal asesor son prácticas administrativas comunes que en la actualidad emplean las empresas. Es difícil creer que hasta fecha reciente las empresas empezaron a emplear estas fructíferas innovaciones administrativas.

    Además de la Iglesia, la milicia ha desempeñado un importante papel en la elaboración de principios administrativos. La historia está llena de dirigentes militares que comunicaron sus planes y objetivos a sus subordinados. Asimismo, los militares han sido instrumentos en la práctica de la organización lineal y en la utilización de funciones de asesoría.

    De este modo, la Iglesia Católica y los militares constituyen importantes fuerzas que han contribuido al desarrollo de los principios y prácticas de administración en la civilización occidental.

    CORRIENTES CLASICAS DEL PENSAMIENTO ADMINISTRATIVO

    Sócrates, Platon y Aristóteles: pensadores que no evadieron sus responsabilidad ante una sentencia del Estado, que fueron idealistas y pretendían buscar la formación del Estado ideal. Aristóteles, el padre del Constitucionalismo, descubrió la existencia de tres actividades concretas por el Estado:

    • legislar

    • polis-griega

    • división de funciones

    En la época de la monarquía la actividad administrativa fue muy escasa. Durante la época aristocrática el Aereopago tenia las funciones de carácter legislativo, en tanto que el Arconato las tenia de carácter ejecutivo o administrativo. En la época de la tiranía las actividades administrativas tenían poca importancia.

    Lo importante de la administración estaba determinado por la existencia de los tres Arcontes:

    1º. Arconte Polemarco, encargado de los asuntos de guerra.

    2º. Arconte Eponimo, ejercía las funciones propiamente administrativas.

    3º. Arconte Religiosa, ejercía las funciones eclesiásticas.

    ROMA:

    Careció de pensadores políticos originales, en cambio tuvo una gran práctica política, en la que sin lugar a dudas se realizaron actividades correspondientes a los que hoy conocemos como Ciencia de la Administración Publica.

    FRANCIA:

    Uno de los países en los que sin lugar a dudas se ha trabajado para establecer los principios de la administración pública. Es evidente que la Revolución Francesa ofreció al mundo las posibilidades de establecer nuevas formas de organización política y administrativa, terminando no solamente con el poder de las monarquías absolutistas, sino edificando sobre sus viejas teorías, nuevas formas de organización administrativa, aun cuando estaban fundadas en los principios de la centralización y tenían como origen el pensamiento y acción de las ciencias camerales del absolutismo. Sin embargo, en todo caso, siempre debe tenerse presente que la Revolución Inglesa había terminado, cien años antes, con el absolutismo inglés estableciendo y reimplantando definitivamente el sistema parlamentario que en la práctica política, marcó el inicio de la división de poderes. .

    ETAPAS DEL PENSAMIENTO ADMINISTRATIVO FRANCÉS:

    1_. El pensamiento administrativo del absolutismo, que tenía como denominador común a las ciencias camerales y por supuesto a la ciencia de la policía como una parte importante de las mismas.

    2_. El pensamiento de Carlos DE SECONDAT, Barón de MONTESQUIEU, en cuya obra "El Espíritu de las Leyes" publicada en 1748, que en su capítulo relativo a la Constitución de Inglaterra, aborda lo relacionado con la División de Poderes, siendo parte muy importante de ellos, el ejecutivo, que es el que realiza la administración pública.

    3_. El pensamiento administrativo de Anne Roberto Jacobo TURGOT, que siendo exponente del absolutismo del antiguo régimen, anterior a la Revolución Francesa, debe ser considerado, sin embargo, como reformador del mismo, no tanto en la teoría, sino en la práctica que llevó a cabo como intendente de Limoges, como titular de la Cartera de Marina y Contralor General de las Finanzas de la Francia absolutista.

    4_. Surgimiento del pensamiento administrativo francés, como producto de la Revolución Francesa, expresado a través de la obra de Carlos Juan Bautista BONNIN.

    5_. El proyecto del Código Administrativo francés elaborado por BONNIN y cuya tendencia siguieron José María DE GERANDO, Luis Antonio MAcAREL y CORMENIN

    LAS CIENCIAS CAMERALES

    Aun cuando Albion SMALL ha considerado a las ciencias camerales como un capítulo perdido de las ciencias sociales, sin embargo, tienen alguna importancia en el campo de la administración pública, pero fundamentalmente como antecedentes de la misma. Se acepta que el nombre de QUIMERA durante la Edad media era considerada el lugar en el cual se guardaban los ingresos del reino, o bien, el lugar donde los ingresos eran conservados, posteriormente al incrementarse la necesidad de la actividad financiera, el ingreso dejó de ser un fin en sí mismo.

    El cameralismo al que también se le llamó cameralia puede ser considerado como la base del pensamiento del Estado absolutista. Se afirma que el primer libro de texto cameralista es el escrito por

    Pedro Simón GASSER en 1729, conocido con el nombre de "introducción a las Ciencias Económica, Política y Cameral'.

    CARLOS LUIS DE SECONDAT, BARÓN DE MONTESQUIEU

    Tiene una importancia extraordinaria en el campo de la Ciencia de la Administración Pública, no solamente de Francia, su país natal, sino de todos los países occidentales. Al abordar en su obra citada, el tema, De la Constitución de Inglaterra en donde trata lo relacionado con la división de poderes dice:

    En cada Estado hay tres clases de poderes:

    • la potestad legislativa: el príncipe o el magistrado hace leyes por algún tiempo o para siempre, y enmienda o abroga las leyes hechas.

    • la potestad ejecutiva de las cosas que dependen del derecho de gentes; hace la paz o la guerra envía y recibe embajadores, establece la seguridad, precave las invasiones de las que dependen dé el derecho civil.

    • la potestad judicial castiga los delitos o juzga los litigios de los particulares.

    Cuando la potestad legislativa está reunida a la ejecutiva en una misma persona o cuerpo de magistratura, entonces no hay libertad; porque se puede temer que el mismo monarca o el mismo senado hagan leyes tiránicas, para ejecutadas tiránicamente.

    "Tampoco hay libertad, si la potestad de juzgar no está separada de la legislativa y de la ejecutiva. Si estuviese anexa a la potestad legislativa, sería arbitraria la facultad de disponer de la vida y de la libertad de los ciudadanos, puesto que el juez sería legislador. Si estuviese unida a la potestad ejecutiva podría el Juez tener la fuerza de un opresor

    CARLOS JUAN BAUTISTA BONNIN.

    Considerado el fundador de la ciencia de la administración publica, dice que “la ciencia de la administración es la disciplina que estudia las materias relativas a la administración, dividiéndola en administración publica y especiales. En su obra trata lo relativo a las autoridades de la administración, al administrador y al administrado, a la administración en relación con el derecho civil y con lo que llama propiedades, estudia también a la policía administrativa, a la que considera diferente de la policía judicial. Afirma que la administración es una consecuencia de la asociación y que esta lo es del espíritu de sociabilidad inherente a la especie humana, adhiriéndose con ello, en este aspecto a la concepción del estagirita. Para el, la ciencia administrativa se compone de principios de naturaleza universal e invariable, tanto en su método de organización como en sus medios de ejecución y la considera como el resorte que debe hacer sentir la bondad de las leyes y la sabiduría del gobierno. Sostiene que la administración debe tener los puntos fundamentales que son:

  • que la administración nació con la asociación o comunidad.

  • que la conservación de esta es el principio de la administración.

  • que la administración es el gobierno de la comunidad.

  • que la acción social es su carácter y su atribución la ejecución de las leyes generales.

  • HENRY FAYOL.

    Sostiene que para dirigir una empresa se requiere del uso y de la aplicaron de operaciones o funciones básicas, como son: las técnicas, las comerciales, las financieras, las de seguridad, las de contabilidad y las administrativas.

    ALEMANIA

    Las características del pensamiento de la administración pública de Alemania tienen similitud con las de Francia, pues ambos países tuvieron similares pasos en el surgimiento y evolución de la administración pública, los dos empezaron con el absolutismo que tenía como expresión administrativa al cameralismo y si en Francia, Anne Roberto Jacobo TURGOT había sido el último y más importante administrador del absolutismo, Alemania, entonces conocida como Prusia contaría con Juan Enrique VON JUSTl como el máximo representante del cameralismo absolutista, enarbolando la tesis de la Ciencia de la Policía, que consideraba como todo aquello pendiente a procurar el bienestar de la población del Estado, a través de la conservación del orden y la disciplina, formulando los reglamentos que procuren la prosperidad de la misma mediante el mejor aprovechamiento de las tierras, de las, actividades, del comercio, del fomento de la agricultura y de la circulación del dinero.

    CARLOS MARX.

    Tratadista de la filosofía política, de la economía y de la ciencia de la administración publica. Para Marx el Estado capitalista ha vivido en la antinomia entre publica y la privada, por lo cual la administración se limita a una actividad formal y negativa en virtud de que su poder acaba donde comienza la vida privada, lo que significa que la actividad de la administración publica esta limitada por las condiciones existentes de una sociedad a la que debe servir, por lo cual no puede pedírsele que modifique esas condiciones.

    MAX WEBER: fue un economista y sociólogo alemán, quien a través de su estudio de las civilizaciones desarrolló el concepto moderno de Burocracia refutando, criticando y ampliando las apreciaciones de Marx. Intentó probar que el capitalismo fue influido fuertemente por los valores éticos y religiosos y que por lo tanto, las relaciones económicas no podían explicar únicamente las relaciones de fuerza en el capitalismo, como había planteado Marx. Definió la burocracia como la forma más eficiente de organización teniendo en cuenta la complejidad de los aparatos estatales, de las dependencias gubernamentales y pensando en las necesidades de sociedades cambiantes y dinámicas.

    La burocracia resulta un "tipo ideal de organización" delimitada por una estructura de dominación legal que se ejerce por medio de un cuadro administrativo aplicable a grandes organizaciones tanto del estado como del sector privado. Representa una estructura administrativa y de personal de una organización.

    Max Weber identificó las siguientes normas básicas fundamentales para el desarrollo burocrático:

    • Los cargos constituyen el núcleo principal del cuadro administrativo burocrático.

    • Existe un sistema de carrera administrativa.

    • Posición externa e interna neutral del burócrata con respecto al cargo (es una profesión, es de comportamiento impersonal).

    • Funcionarios organizados por jerarquía de mando.

    • Remuneraciones sobre salarios sin gratificaciones por servicios.

    • Los niveles de autoridad están determinados por el trabajo o la función desarrollada.

    • Nombramientos por méritos y calidad de trabajo.

    • Trabajo sobre procedimientos y normas establecidas.

    • Registro en papel de todas las actividades desarrolladas y se basa en documentos y procedimientos por escrito (formularios, comprobantes, certificaciones etc).

    Entre las características identificadas en las sociedades para hacer factible el desarrollo del modelo burocrático están:

    En lo político: La burocracia es el cuadro administrativo que corresponde a la estructura de dominación legal.

    En lo económico: Implica el desarrollo de la economía monetaria, ya que las transacciones en dinero racionalizan la actividad económica, permiten presupuestar ingresos y gastos de manera sistemática.

    En lo administrativo: Facilita la realización de las numerosas y complejas actividades que aumentan cualitativa y cuantitativamente en las organizaciones. La eficiencia de la burocracia es superior a cualquier otra forma de administración.

    ESTADOS UNIDOS

    El pensamiento administrativo esta formado por vertientes internas y externas. La primera esta formada en virtud de la idiosincrasia norteamericana y la segunda por el pensamiento alemán, francés y en pequeña escala el español. Los precursores son: Alejandro Hamilton, creador y defensor del Federalismo y Thomas Jefferson, impugnador por el celo de defender la soberanía de sus estados miembros.

    Presidente de los estados unidos de Norteamérica hizo estudios relativos a la política y a la administración y que debe comprender los tres puntos siguientes:

  • tomar en cuenta lo que otros han hecho en la misma línea, es decir, la historia del estudio.

  • averiguar exactamente cual es el objeto del estudio.

  • determinar cuales son los mejores métodos para desarrollarlo y las concepciones políticas mas esclarecedoras de que debemos proveernos para introducirnos en el.

  • Wilson se percata que la ciencia de la administración surgió de la ciencia de la policía como parte de las ciencias camerales.

    FREDERIK W. TAYLOR

    Si investigación se enfoco al estudio y conocimiento de un mejor uso de la mano de obra, de los materiales, de la coordinación de esfuerzos, a la división del trabajo y especialización, a la planificación para obtener una mejor productividad. Con base a su investigación propuso 4 principios básicos:

  • el establecimiento de una verdadera ciencia.

  • la selección científica del trabajador.

  • su educación y formación científica

  • la colaboración estrecha y amistosa entre la dirección y los trabajadores.

  • Dentro de los países se han realizados grandes investigaciones siempre dependiendo del tiempo y de las necesidades de cada país, por lo consiguiente se deben de seguir buscando mejorar la administración publica y eficientandolo.

    MARCO JURIDICO DE LA ADMINISTRACION PÚBLICA:

    ARTICULO 90.- La Administración Pública Federal será centralizada y paraestatal conforme a la Ley Orgánica que expida el Congreso, que distribuirá los negocios del orden administrativo de la Federación que estarán a cargo de las Secretarías de Estado y Departamentos Administrativos y definirá las bases generales de la creación del Ejecutivo Federal en su operación.

    Las Leyes determinarán las relaciones entre las entidades paraestatales y el Ejecutivo Federal, o entre éstas y las Secretarías de Estado y Departamentos Administrativos.

    JOSE LOPEZ PORTILLO, Presidente Constitucional de los Estados Unidos Mexicanos, a sus habitantes sabed:

    Que el H. Congreso de la Unión se ha servido dirigirme el siguiente

    DECRETO

    "El Congreso de los Estados Unidos Mexicanos, decreta:

    LEY ORGANICA DE LA ADMINISTRACION PUBLICA FEDERAL1

    La presente ley establece las bases de organización de la administración pública federal, centralizada y paraestatal. La Presidencia de la República, las Secretarías de Estado, los Departamentos Administrativos y la Consejería Jurídica del Ejecutivo Federal, integran la Administración Pública Centralizada. Los organismos descentralizados, las empresas de participación estatal, las instituciones nacionales de crédito, las organizaciones auxiliares nacionales de crédito, las instituciones nacionales de seguros y de fianzas y los fideicomisos, componen la administración pública paraestatal.

    El marco jurídico de la administración pública ya sea federal o estatal se basa en sus leyes orgánicas de la administración, en donde están los derechos y obligaciones que deberán cumplir toda la administración pública.

    Jerarquía del orden jurídico

    La constitución: es el documento supremo que tiene todas las decisiones políticas fundamentales de un estado.

    El tratado: compromisos o acuerdos que celebran dos o más estados, para resolver problemas de interés común. Comercial, político, bélico.

    La Ley: norma de conducta dictada por el poder legislativo, de carácter general, abstracta, obligatoria y sancionada por la fuerza.

    Decreto: disposiciones del poder Ejecutivo, relativas a las distintas ramas de la Administración Pública. Firmados por el Secretario del Estado. Expropiación.

    Reglamento: Disposición del poder ejecutivo que tiene por objeto aclarar, desarrollar o explicar los principios generales contenidos en la ley a la que se refiere.

    Normas jurídicas individualizadas: actos jurídicos que comprometen la voluntad y los intereses de un número siempre limitado de personas y a veces se refiere a una sola persona.

    EL ESTADO, LA CONSTITUCION Y LA ADMINISTRACION PÚBLICA.

    Es evidente que el Estado y su Constitución son determinantes de las funciones del Estado y de la administración publica, pues es precisamente en la Constitución en donde esta estructurada la naturaleza del Estado, su organización y funcionamiento y establecidos los fines que el hombre le asigna así como la relación entre los distintos órganos.

    Entre el Estado, la Constitución y la Administración Pública hay un nexo indisoluble, mediante el cual para comprender uno, deben estudiarse los otros dos.

    El Estado es una creación humana establecida en la Constitución, es decir, el nacimiento de un Estado determinado surge simultáneamente con su Constitución; ambos por regla general son producto del poder u órgano constituyente, que les crea y da vida.

    La administración pública en cambio, como parte de la actividad del Estado, está determinada por su Constitución y por los fines y justificación que éste tiene en un momento determinado de la historia.

    Generalmente es aceptado que el Estado es creación humana, que se lleva a cabo a través de un acto de voluntad ciudadana en el momento en que el pueblo, por medio de sus representantes, que son los integrantes del órgano o congreso constituyente optan, en nombre de la voluntad soberana del pueblo, por una decisión política fundamental, dando forma al tipo de- Estado que consideran adecuado para su país, y creando la Constitución que surge paralela o simultáneamente con el Estado.

    Considero al Estado como la mejor forma de organización social, porque garantiza la existencia de la vida social en plenitud, permitiendo la existencia de grupos, círculos y clases sociales con proyectos e inclusive intereses contrario, y a todos les acepta y protege.

    CRISIS DE ESTADO.

    Ante las reiteradas afirmaciones en el sentido de que existe crisis del Estado o éste, está en crisis, sostengo que ésta no existe porque el Estado es y seguirá siendo la mejor forma de la organización social, pero sí se acepta que han existido y existen crisis en algunos aspectos de los elementos que integran el Estado, o en relación con algún fenómeno sociopolítico y que las sintetizo de la siguiente manera:

    Crisis del gabinete o ministerio. Se presenta cuando los miembros del mismo no han respondido al cumplimiento de sus responsabilidades, provocando la ineficacia del gobierno en las tareas respectivas. Se presenta también cuando hay un desacuerdo de decisión entre el gabinete y la mayoría parlamentaria. Esta crisis puede ser total o parcial del gabinete o ministerio.

    Crisis de los sistemas políticos. Se presenta en el parlamento o en alguna de sus partes si se trata de este sistema, o bien, en algunos aspectos o esferas del presidencialismo por errores, defectos o excesos en órganos secundarios de éste si se trata del sistema presidencial e inclusive del propio Presidente.

    Crisis de las formas de gobierno. Esta crisis consiste en que una forma determinada de gobierno no ha respondido a las necesidades del cambio de una sociedad determinada, Así por ejemplo la monarquía absoluta y hereditaria, como forma de gobierno no solamente entro el crisis sino desapareció totalmente para dar paso a la monarquía constitucional.

    ADMINISTRACION PÚBLICA.

    La administración pública es una parte importante del Estado, que obviamente interesa a la sociedad porque su acción es más concreta y con mayores posibilidades de ser visualizada por la población del Estado y que inclusive esta acción pone de manifiesto con evidencia si la administración publica se lleva a cabo eficazmente para beneficio de la sociedad y si el estado a través de su órgano correspondiente actúa en forma adecuada para resolver los problemas sociales.

    En México, en materia federal, la acción del Estado en la parte correspondiente a la administración publica, está señalada en el artículo 89 constitucional citado, que establece las facultades del ejecutivo federal, algunas de las cuales las llevara cabo como Jefe del Estado, pero muchas otras son de carácter administrativo, no solamente es desde el punto de vista formal por estar encomendadas al órgano ejecutivo, sino por la naturaleza de las mismas ya que representan el contenido del acto administrativo, en tanto que ,el artículo 90 de la Constitución que se comenta establece las formas en que se lleva a cabo la administración publica federal en México, señalando además que la Ley reglamentaria de este articulo, que es la Ley Orgánica de la Administración Publica Federal publicada en el Diario Oficial de la Federación el 29 de diciembre de 1976y distribuirá los negocios del orden administrativo de la federación que estarán a cargo de las Secretarias de Estado y definirá las bases generales de creación de las entidades paraestatales.

    CONSTITUCIONALISMO.

    El constitucionalismo es el pensamiento de un pueblo, expresado en sus congresos constituyentes, asambleas legislativas extraordinarias o convenciones, a través de la opinión de sus representantes estableciendo las bases de la sociedad que constituyen, organizada, política y jurídicamente, as ícomo la estructura, organización y funcionamiento de los órganos estatales, Su esfera de competencia y su relación con los gobernados, fundados en los principios de las doctrinas universales, que garantizan, para éstos, el respeto de sus derechos ;a través de los sistemas de equilibrio que existe, como la división de poderes, el federalismo, la democracia y otros más; y de aquellos que en forma directa se encargan de tutelar los derechos del gobernado, que representan el contenido de un Estado de Derecho. Expresado en la Constitución Federal de los Estados Unidos Mexicanos del 4 de Octubre de 1824.

    TEORIAS O PRINCIPIOS.

    La Teoría de la División o Separación de Poderes, que debe constituir, a la manera de la expresión de MONTESQUIU, un sistema de frenos y contrapesos, en el cual cada poder limite a los otros dos, mediante el reparto tradicional y equitativo de sus competencias y facultades.

    El Sistema Federal o Federalista que debe garantizar un reparto De facultades y competencias entre las autoridades federales, las de las entidades federadas y los Municipios

    La democracia que sostiene que todo poder público dimana del pueblo y se instituye para beneficio de éste.

    La Teoría de la Representación, ya que en la actualidad resulta casi imposible que el pueblo ejerza en forma directa el poder político, por lo que es necesario la elección de sus representantes que expresen su Voluntad.

    El sistema Presidencial, se presenta como una de las opciones mas convenientes para la atención de los problemas de la población, posición que se incrementa ante el hecho de que el ejecutivo es el titular del órgano administrativo encargado de llevar a cabo la parte de la actividad del Estado conocida con el nombre de la administración publica.

    La forma republicana, es el equilibrio entre las autoridades de los organos del poder publico y la libertad de los gobernados.

    LA ADMINISTRACION PÚBLICA EN MEXICO.

    En el caso de México a fines del 88, y principios del año siguiente, con el cambio de poderes en el ejecutivo, se impulso sobre todo en las esferas oficiales, la discusión sobre el papel protagónico de la sociedad civil. Se dijo que el Estado en realidad responde a sus señalamientos. Después de ese tiempo sólo esporádicamente se vuelve a replantear tales cuestiones. En realidad en nuestro país, e incluso puede observarse algo similar a nivel mundial, no es extraña la formación de reducidos grupos que inconformes con el descuido o inatención a problemas específicos por parte del Estado, exigen en forma organizada la ejecución de medidas que satisfagan sus demandas. Estos grupos no cabe duda gozan de libertad política, pero de acuerdo con Raymond Aron, esta es de un tipo "...de libertades formales que garantiza al ciudadano una participación en los asuntos públicos, que le da la impresión de que por medio de sus elegidos y eventualmente también de sus opiniones, ejerce una influencia sobre el destino de la colectividad"(Aron. R. 1991. p. 144) Pensemos en los ecologistas, los homosexuales, etc.,. Se trata de grupos muy reducidos y sin gran presencia en la mayoría de la población, que gozan de libertad política justamente porque no plantean transformaciones que engloben a la sociedad y el modo en que se producen y distribuyen la riqueza; esto solo lo hacen los partidos políticos, pero hoy en día son raros aquellos que piden cambios estructurales. El Estado deja hacer a estos grupos y partidos, para dar una muestra de que garantiza la libertad política, porque no ponen en entredicho ni buscan la transformación de las relaciones sociales de producción.

    Cambios en la administración pública central desde 1821 a la fecha

    Con el objeto de fundamentar lo dicho en el apartado anterior, consideramos necesario hacer un recuento, muy somero, de los cambios que ha ido sufriendo la administración pública central de nuestro país desde su surgimiento como nación independiente.

    Una vez consolidado el movimiento de independencia de nuestro país, en 1821 se establece el Reglamento para el Gobierno Interior y Exterior de las Secretarías de Estado y Despacho Universal que sería el órgano regulador de las funciones de las primeras cuatro Secretarías que conformaron la administración pública de México. Éstas recibían el nombre de Secretarías de Estado y del Despacho Universal y cuatro fueron, por ser cuatro las causas o principios que se consideraron debería, el nuevo gobierno, vigilar para garantizar su independencia recién adquirida.

    Así, la primera administración central estaba integrada por:

    • Relaciones Exteriores e Interiores.

    • Justicia y Negocios Eclesiásticos.

    • Guerra y Marina.

    • Hacienda.

    Con esta estructura tan elemental y con un aparato burocrático mínimo México logró mantener, con no pocos problemas, tanto internos como externos, su relativa independencia con respecto de otras naciones e iniciar un proceso de desarrollo social que involucrara a los habitantes de esta nueva nación.

    De entre los problemas internos, destaca desde luego, la pugna por el poder encabezada por los grupos conservador y liberal que caracterizó al Siglo XIX y que constituyó una gran limitante para el desarrollo del país en todos sus órdenes.

    Para 1836 con el triunfo del grupo conservador, se crea el Supremo Poder Conservador y se elaboran las Bases y Leyes Constitucionales de la República Mexicana, las cuales cambian el nombre de las secretarías por el de ministerios y se añaden nuevas funciones a dos de las Secretarías, ahora Ministerios ya existentes. Al de Relaciones Exteriores, se añade la función de Policía y el concepto de Relaciones Interiores se modifica por el de Gobernación; al de Justicia se le agregan las funciones de Instrucción Pública e Industria. De tal manera que en 1843 la administración central sufre el primer cambio significativo aunque aún vinculada al principio de las "cuatro causas".

    Resulta interesante hacer notar que justamente cuando el gobierno estuvo en manos del grupo conservador que pugnaba por una organización administrativa centralizada fue cuando mayor impulso recibió la administración pública, cuando la estructura se hace más compleja y cuando más se diferenciaron sus funciones. De esta manera, en 1853 al final de las múltiples idas y venidas de Antonio López de Santa Anna al poder, lanza el decreto Bases para la Administración de la República por medio del cual los ministerios vuelven a recibir el nombre de secretarías y la estructura administrativa aumenta y diferencia aún más sus funciones.

    Los cambios en la estructura adoptada en 1853 pueden sintetizarse de la siguiente manera: se da una separación de las relaciones exteriores y los asuntos de gobierno interno en dos dependencias diferentes. Se crea una secretaría encargada del fomento, la colonización, la industria y el comercio y, finalmente, se incluye el ramo correspondiente al crédito público dentro de la Secretaría de Hacienda. De acuerdo con lo anterior, para esa fecha el sector central estaba compuesto ya por 6 secretarías.

    Como consecuencia del movimiento liberal que concluye con el levantamiento de Ayutla y la promulgación de la Constitución de 1857 y posteriormente a la llegada al poder de Benito Juárez, en 1861, se suprime de la Secretaría de Justicia, Negocios Eclesiásticos e Instrucción Pública, el ramo correspondiente a los asuntos de la Iglesia.

    Durante el largo período de la dictadura Porfirista, la estructura de la administración pública central sufre básicamente dos cambios de importancia. La inclusión, en 1891, de la Secretaría de Comunicaciones y Obras Públicas y en 1905, de la Secretaría de Instrucción Pública y Bellas Artes con lo cual, de las seis secretarías existentes en la época de Juárez, con Díaz aumentó a ocho.

    Una vez consolidada la Revolución que concluyó con la dictadura Porfirista, Venustiano Carranza expide, en abril de 1917, la Primera Ley de Secretarías y Departamentos de Estado por medio de la cual se establecen 5 secretarías y se introduce el concepto de Departamentos de Estado como dependencias auxiliares del presidente en los asuntos de carácter técnico. La estructura emanada de esa primera ley contempla los siguientes cambios a nivel de las secretarías: una reunificación de los asuntos relacionados con el exterior y el gobierno interno del país, en la Secretaría de Estado; desaparición de la Secretaría de Negocios Eclesiásticos e Instrucción Pública; desaparición de la función de colonización de la Secretaría de Fomento; y la creación de la Secretaría de Comunicaciones.

    En relación con el nuevo concepto de departamentos, los primeros que existieron fueron los siguientes: Judicial, Universitario y Bellas Artes y Salubridad Pública.

    Esta estructura prevalece por muy poco tiempo ya que el propio Carranza, en diciembre del mismo año (1917) deroga la ley y decreta la Segunda Ley de Secretarías y Departamentos de Estado por medio de la cual se realizan las siguientes modificaciones: se vuelven a separar las funciones del interior y del exterior, creando una secretaría para cada uno de estos asuntos; a la Secretaría de Comunicaciones se añade la función de las Obras Públicas; desaparece el ramo del Fomento de la de Industria y Comercio a la que se le añade, en cambio, el ramo del Trabajo; Fomento pasa a formar parte de la Secretaría de Agricultura.

    Estas modificaciones dan lugar a que el número de Secretarías previsto para el sector central ascienda a 7 y los Departamentos, por su parte, aumentaron a 5, con la creación de los de Aprovisionamientos Generales, Establecimientos Fabriles y Aprovisionamientos Militares y el de la Contraloría. Desaparece el Departamento Judicial.

    Después del asesinato de Carranza, el 20 de mayo de 1920, asume la presidencia de la República Adolfo de la Huerta en calidad de presidente interino. Meses después, Álvaro Obregón llega a la presidencia para cubrir el período que va de 1920 a 1924. El gobierno de Obregón se caracterizó por el apoyo e impulso que recibieron los programas de índole social, lo cual se demuestra con la creación, en 1921, de la Secretaría de Educación Pública como parte de la administración pública central y la consecuente desaparición del Departamento Universitario y Bellas Artes cuyas funciones son asumidas por la flamante secretaría.

    En este período destaca también la desaparición del Departamento de Aprovisionamientos Generales y la creación del Departamento de Estadística Nacional.

    El siguiente período de gobierno - 1924-1928 - encabezado por Plutarco Elías Calles no presenta cambios importantes en la estructura de la administración pública central, aunque en el ámbito de lo político se sientan, para bien o para mal, las bases del sistema político que hasta la fecha conocemos.

    Sin embargo, en el mes de enero de 1927, Calles propone una enmienda a la Constitución con el objeto de dar la posibilidad de que el Presidente pueda ser reelecto en un segundo período no consecutivo. Esta reforma se realizó para que Obregón fuera reelecto. Un año más tarde, se vuelve a modificar la Constitución, en esta ocasión para ampliar de cuatro a seis años el período presidencial.

    Obregón es reelecto el 1º de julio de 1928 y asesinado dos días después. Emilio Portes Gil ocupa la presidencia en calidad de interino, el 30 de noviembre del mismo año y concluye sus funciones en febrero de 1930. La acción más importante que se da en ese período es la creación del Departamento del Distrito Federal. De febrero de 1930 y hasta septiembre de 1932 Pascual Ortiz Rubio ocupa la presidencia de la República, a la cual renuncia dos años antes de concluir su mandato.

    Abelardo Rodríguez concluye el período anterior y en 1933, como consecuencia de la situación económica prevaleciente en el país a raíz de los efectos de la gran crisis que azotó al mundo entero, propone la creación de la Secretaría de la Economía Nacional que vendría a sustituir a la anterior Secretaría de Industria, Comercio y Trabajo. Asimismo, crea el Departamento del Trabajo.

    En 1934 se modifica la Ley de Secretarías y Departamentos de Estado para dar lugar a otros cambios significativos. Se suprimen los Departamentos de Contraloría y el de Estadística Nacional y se crea el Agrario. Lázaro Cárdenas toma posesión de la presidencia el 30 de noviembre de 1934 y concluye su período 6 años después. A lo largo de su administración destacan, desde luego, la nacionalización de los ferrocarriles (junio de 1937), la creación de la Comisión Federal de Electricidad (agosto de 1937) y la expropiación petrolera (marzo de 1938).

    La Ley de Secretarías y Departamentos de Estado sufre dos modificaciones durante el período cardenista. La primera se hizo en diciembre de 1935 para dar lugar a la creación de tres nuevos departamentos: Departamento Autónomo de Asuntos Indígenas, Departamento de Educación Física y el Departamento Forestal de Caza y Pesca. En 1937 se crea la Secretaría de Asistencia Pública y la segunda modificación a la Ley se llevó a cabo en diciembre de 1939 con el objeto de separar las funciones de Guerra y Marina en dos distintas dependencias: Secretaría de la Defensa Nacional y Departamento Autónomo de la Marina Nacional.

    De acuerdo con esas modificaciones, la administración pública central quedó integrada por 9 Secretarías y 6 Departamentos:

    - Secretarías:

    - Gobernación.

    - Relaciones Exteriores.

    - Hacienda y Crédito Público.

    - Defensa Nacional.

    - Economía Nacional.

    - Agricultura y Fomento.

    - Comunicaciones y Obras Públicas.

    - Educación Pública.

    - Asistencia Pública.

    Departamentos:

    - Trabajo.

    - Agrario.

    - Salubridad Pública.

    - Asuntos Indígenas.

    - Marina.

    - Del Distrito Federal.

    En el período presidencial de Manuel Avila Camacho (1940-46), el Departamento del Trabajo se convierte en Secretaría del Trabajo y Previsión Social, desaparece el Departamento de Salubridad Pública y sus funciones se suman a las de la Secretaría de Asistencia Pública la que cambia su nombre por el de Secretaría de Salubridad y Asistencia Pública. También el Departamento de Marina se convierte, en este período, en Secretaría.

    Miguel Alemán asume la presidencia de la República en 1946 y al principio de su mandato, en el mes de diciembre, modifica la Ley de Secretarías y Departamentos de Estado para crear la Secretaría de Bienes Nacionales e Inspección Administrativa dentro de la cual se creó la Dirección de Organización Administrativa. Esta nueva Ley da origen a otros cambios en el sector central menos significativos que la creación de la secretaría ya mencionada pero que incorporan nuevas funciones a cargo de este sector. Como consecuencia de esta modificación, el número de Secretarías asciende a 13. En relación con el número de Departamentos, éste se reduce a sólo 2, ya que, como se indicó, en el sexenio anterior, algunos de ellos habían pasado a ser Secretaría o sus funciones incorporadas a una de las ya existentes. Por lo anterior, sólo se conservan el Departamento Agrario y el del Distrito Federal.

    Durante la administración encabezada por Adolfo Ruiz Cortínez (1952-1958), no se dan cambios de relevancia para el objeto de este ensayo. En cambio, en el siguiente período que va de 1958 a 1964, encabezado por Adolfo López Mateos, la Ley de Secretarías y Departamentos de Estado, vuelve a ser modificada para crear la Secretaría del Patrimonio Nacional que sustituye a la de Bienes Nacionales e Inspección Administrativa. Se crea también la Secretaría de la Presidencia, la de Obras Públicas cuyas funciones estaban anteriormente ligadas a la de Comunicaciones, la Secretaría de Economía se sustituye por la de Industria y Comercio y, finalmente, se crea el Departamento de Turismo.

    Lo más relevante en la administración de Gustavo Díaz Ordaz (1964-1970), es la creación de la Comisión de Administración Pública como órgano dependiente de la Secretaría de la Presidencia con el objeto de iniciar los trabajos tendientes a una reforma administrativa que permitiera la reorganización de la administración pública, principalmente en lo que atañe a su sector paraestatal que se había ido desarrollando en forma desmesurada.

    Esta Comisión tiene como antecedente la Dirección de Organización Administrativa de la época alemanista.

    El período de gobierno de Luis Echeverría (1970-76), se caracteriza por la expansión desordenada del sector paraestatal. En 1971, se crea la Dirección General de Estudios Administrativos que sustituye a la Comisión creada por su antecesor. Esta nueva Dirección dependió también de la Secretaría de la Presidencia.

    Otros de los cambios relevantes durante esta administración son la transformación en secretarías de los antiguos departamentos de Asuntos Agrarios y de Turismo, para lo cual no se emite una nueva Ley de Secretarías y Departamentos sino que sólo se modifican algunos de sus artículos para dar cabida a los cambios ya señalados.

    Entre 1976 y 1982 gobierna José López Portillo y a él le corresponde emitir la primera Ley Orgánica de la Administración Pública Federal que sustituye a la Ley de Secretarías y Departamentos de Estado que fue la que normó el comportamiento del sector central de la administración pública desde su creación en 1917.

    La administración pública central está integrada, según lo dispuesto en la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, vigente, por la presidencia de la República, las Secretarías de Estado y los Departamentos Administrativos. En la primera Ley promulgada en 1976 por José López Portillo y que sustituye a las anteriores Leyes de Secretarías y Departamentos de Estado, la Procuraduría General de la República formaba también parte del sector central. Por su parte, la administración pública paraestatal está integrada por los Organismos Descentralizados, Empresas de Participación Estatal, las Instituciones Nacionales de Crédito, las Instituciones Nacionales de Seguros y de Fianzas y los Fideicomisos.1

    La primera Ley estuvo integrada por 56 artículos aglutinados en tres Títulos: De la Administración Pública Federal, conformado por un capítulo único, compuesto por los artículos del 1 al 9; el Título Segundo denominado De la Administración Pública Centralizada, integrado por dos capítulos que abarcaban del artículo 10 al 44 y el Título Tercero, De la Administración Pública Paraestatal, con un sólo capítulo, integrado por los artículos 45 al 56. Además, contaba con 6 cláusulas transitorias. La Ley entró en vigor en diciembre de 1976.

    Lo novedoso de la nueva Ley es que en ella se incorpora al sector paraestatal como parte de la Administración Pública Federal, y, por lo tanto, sujeto de ser regulado por dicha ley. Anteriormente, el sector estaba regulado por la Ley para el Control de los Organismos descentralizados y Empresas de Participación Estatal.

    A nivel central, los cambios más relevantes durante este período son la creación de la Secretaría de Programación y Presupuesto; la desaparición de la Secretaría de la Presidencia, y la inclusión, en la de Obras Públicas, del problema de los asentamientos humanos; se crea el Departamento de Pesca. Asimismo, destaca la creación de la Coordinación General de Estudios Administrativos que sustituyó a la anterior Dirección General, encargada de los estudios conducentes a la reforma administrativa.

    De acuerdo con lo anterior, la estructura administrativa del sector central bajo la nueva ley, era la siguiente:

    - Secretarías:

    - Gobernación.

    - Relaciones Exteriores.

    - Defensa Nacional.

    - Marina.

    - Hacienda y Crédito Público.

    - Programación y Presupuesto.

    - Patrimonio y Fomento Industrial.

    - Comercio.

    - Agricultura y Recursos Hidráulicos.

    - Comunicaciones y Transportes.

    - Asentamientos Humanos y Obras Públicas.

    - Educación Pública.

    - Salubridad y Asistencia.

    - Trabajo y Previsión Social.

    - Reforma Agraria.

    - Turismo.

    - Pesca.

    Departamentos:

    - Distrito Federal.

    Bajo esta administración, el desarrollo del país se concibe bajo tres caminos: la reforma administrativa, la reforma política y la alianza para la producción. El boom de los energéticos a nivel mundial y el "descubrimiento" de nuevos yacimientos petroleros en nuestro país, hizo pensar en la necesidad de idear formas novedosas de administrar la riqueza.

    Lo que no se dijo, fue de qué riqueza se trataba mucho menos a quiénes pertenecía. Lo que sí resultó muy claro, especialmente en los sexenios siguientes y de manera más precisa en el actual, fue que esa riqueza jamás llegó a ser distribuida equitativamente entre el pueblo

    De 1982 a 1988 asume la presidencia de la República Miguel de la Madrid, quien el 23 de diciembre del año en que arriba al poder, lanza un decreto de reforma y adiciones a la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal por medio del cual se crea la Secretaría de la Contraloría General y modifica tres Secretarías: la de Patrimonio y Fomento Industrial, se convierte en la de Energía, Minas e Industria Paraestatal; la de Comercio se transforma en la de Comercio y Fomento Industrial y la de Asentamientos Humanos y Obras Públicas, en Secretaría de Desarrollo Urbano y Ecología.

    A lo largo de este sexenio, una de las preocupaciones fundamentales fue el problema de la moralidad en el desempeño de la función pública. ¿Qué ocurrió en el sexenio anterior y en los previos que fue necesario el reestablecimiento de la Contraloría General, ahora a nivel de Secretaría y no de Departamento como en la época de Carranza? ¿Qué ocurrió con la Reforma Administrativa iniciada por López Portillo? A la primera pregunta debemos contestar que uno de los problemas más graves que ha caracterizado a nuestra administración pública a lo largo de la historia del país es la corrupción. Corrupción que, por diferentes motivos, se da a lo largo y a lo ancho de la administración pública, en los diferentes niveles de gobierno y en diferentes magnitudes, pero siempre presente impidiendo el buen manejo de los asuntos de gobierno y sobre todo, la relación sana entre éste y la ciudadanía.

    Por lo anterior, y con ejemplos que no viene al caso citar, se explica fácilmente la pérdida de credibilidad que nos caracteriza actualmente.

    A la segunda pregunta podemos responder que ocurrió lo mismo que con tantos otros programas de gobierno iniciados y, en el mejor de los casos, fueron archivados en alguna gaveta de alguna dependencia. En cuanto a este proceso, el gobierno De la Madrid pareció darle mayor importancia al problema de la simplificación administrativa e inició, un tanto demagógicamente, el proceso de descentralización administrativa. Afirmamos lo anterior porque este proceso se dio sólo a nivel de desconcentración.

    En 1988 asume la presidencia de la República Carlos Salinas después de una contienda electoral llena de irregularidades. Su triunfo sobre el candidato de uno de los partidos de oposición no fue aceptado por una parte muy importante de la población. Los resultados no fueron convincentes debido a la gran cantidad de anomalías que se presentaron, tales como " la caída del sistema " al término de la jornada electoral y el posterior incendio del local en donde se encontraban guardadas las boletas electorales.

    En este contexto político Salinas gobierna hasta 1994 y a lo largo de toda su administración pero particularmente al inicio de la misma, todas las acciones que emprendió parecieron estar encaminadas más que al bien de la nación, a cobrar la legitimidad que estuvo siempre en tela de juicio.

    Durante este sexenio se realizan nuevas reformas a la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, para eliminar la Secretaría de Programación y Presupuesto, cuyas funciones relativas a la planeación y programación del presupuesto público serían absorbidas por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, la que conservaría las tareas de administrar, controlar e inspeccionar la hacienda pública federal, así como de dirigir la política monetaria y crediticia, manejar la deuda pública y todas aquellas operaciones relacionadas con el sistema bancario.

    Otra modificación del sector central en este período fue la modificación de los nombres de las Secretarías de Desarrollo Urbano y Ecología que se denominó Desarrollo Social y la de Salubridad y Asistencia que cambió por el de Salud.

    En relación con el sector paraestatal, es éste sin duda alguno, el que más modificaciones sufrió, ya que la desincorporación de algunas entidades iniciada en el sexenio anterior, fue llevada prácticamente hasta sus últimas consecuencias. La modernización, leit motiv de este sexenio, fue entendida y explicada en el Plan Nacional de Desarrollo " como el camino para la realización de los objetivos nacionales”. En el mismo Plan se señala que modernizar el Estado implica ser eficaz, "...eliminando el peso de su estructura que limita y en ocasiones erosiona su capacidad de respuesta ante sus obligaciones constitucionales..., ya que su fuerza económica no radica en su tamaño ni en los ámbitos del quehacer productivo...".

    Bajo esta argumentación, el sector paraestatal se redujo a su mínima expresión y el producto de las ventas realizadas fue supuestamente destinado a programas tales como el de Solidaridad, que aunque en forma paliativa dio solución a algunos de los problemas más graves que afecta a nuestra población, la pobreza.

    En su primer Informe de Gobierno, Salinas se refiere a la modernización como " una forma de organización de nuestro país para producir riqueza y bienestar y para distribuirla equitativamente. Quiere decir, el compromiso de respetar la iniciativa comunitaria y la superación personal; y de la ineludible necesidad de aumentar el peso ciudadano y el de las organizaciones sociales en la formación y en la conducción del Estado”. Así, la modernización se planteó para modificar las relaciones Estado-sociedad civil, y justificar el modelo de desarrollo neo-liberal imperante a lo largo del sexenio, modelo impuesto por factores externos y en nada compatibles con la realidad nacional.

    Los resultados de este modelo y los efectos de la llamada modernización, no tardaron en manifestarse. El 2 de enero de 1994, el país despertó convulsionado por el "¡YA BASTA!" proclamado por las comunidades indígenas de Chiapas.

    Es interesante destacar que, al lado de la modernización, durante este sexenio se habló de manera reiterativa, de la reforma del Estado y de su redimensionamiento con el objeto de readecuar su tamaño mediante la precisa definición de funciones de los órganos de la Administración Pública Federal con lo cual se justificó la venta, fusión y desincorporación de las entidades del sector paraestatal a que ya se hizo referencia.

    Sin embargo, llama la atención la gran cantidad de organismos desconcentrados y descentralizados que se crearon durante este período, tales como el Consejo Nacional para la Cultura y las Artes, la Comisión Nacional del Deporte, la Comisión Nacional del Agua, la Comisión Nacional para el Ahorro de Energía, la Comisión Nacional de Derechos Humanos, el Instituto Federal Electoral, por citar sólo algunos y de infinidad de Programas que obviamente requirieron recursos de toda índole para poder llevar a cabo las funciones para las que fueron creados.

    En diciembre de 1994 asume la presidencia de la República Ernesto Zedillo, quien llega al poder gracias a la muerte de Luis Donaldo Colosio quien había sido el candidato original del partido oficial y quien, de alguna manera, supuestamente garantizaba la continuidad de las políticas establecidas en el gobierno anterior.

    Una vez más, la contienda electoral se ve enturbiada por una serie de cuestionamientos en torno no tanto a los resultados sino, ahora, a los mecanismos utilizados por el partido en el poder, para alcanzar dichos resultados.

    Al inicio de la presente gestión entran en vigor las modificaciones a la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, que en esencia se pueden resumir en los siguientes cambios: la Secretaría de Pesca incorpora funciones de administración y cuidado del medio ambiente y de recursos naturales, por lo que se crea la Secretaría de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca; la Secretaría de Energía, Minas e Industria Paraestatal se denomina Secretaría de Energía; la Secretaría de la Contraloría General de la Federación pasa a ser de Contraloría y Desarrollo Administrativo y llama la atención de manera muy especial, la pervivencia del departamento del Distrito Federal dentro de esta estructura, ya que, de acuerdo con el Estatuto de Gobierno del Distrito Federal, decretado por el Congreso de la Unión el 26 de junio de 1994, se establece en su artículo primero que este Estatuto constituye la norma de organización y funcionamiento del Gobierno del Distrito Federal, razón por la que, desde nuestro punto de vista, debe entenderse que ya no es una dependencia de la Administración Pública Federal, sino que se convierte en una instancia autónoma de gobierno para el Distrito Federal. En este sentido, habrá que esperar la ya anunciada reforma a la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, que muy próximamente se dará a conocer y que seguramente derogará lo relativo a esta dependencia.

    Un apartado separado amerita la transformación de la Secretaría de la Contraloría y Desarrollo Administrativo ya que, desde su creación como Secretaría de la Contraloría General de la Federación, en el año de 1988, bajo la administración de Miguel de la Madrid, hasta la Ley vigente, esta dependencia ha conservado las funciones de organización, coordinación, control y evaluación del funcionamiento de la Administración Pública Federal, así como la de inspección y auditoria del ejercicio del gasto público y su congruencia con el presupuesto de egresos.

    Cabe destacar que la incorporación, en la dependencia, de la función de desarrollo administrativo, alude al interés por lograr una síntesis integral en materia de organización y coordinación administrativa en todos los órganos de la Administración Pública Federal, con el objeto de que los recursos con los que cuenta sean aprovechados y utilizados con criterios que permitan promover la descentralización, la desconcentración y la simplificación administrativas, por lo menos es lo que se deriva de la lectura del artículo 37 de la Ley en cuestión.

    Otra atribución relevante de esta Secretaría es autorizar conjuntamente con la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, las estructuras orgánicas y ocupacionales de las dependencias y entidades de toda la Administración Pública Federal.

    En materia de adquisiciones, arrendamientos, desincorporación de activos, servicios y obras públicas, esta Secretaría también tiene importantes facultades, ya que establece las normas, políticas y lineamientos generales. Asimismo, es la encargada de expedir las normas técnicas, y en su caso, hasta se encarga de construir, habilitar, conservar y administrar los edificios públicos y en general los bienes inmuebles de la Federación cuando no están expresamente asignados a otra dependencia o entidad. Relacionado con lo anterior, la Secretaría de la Contraloría también tiene el encargo de llevar el registro público de la propiedad inmobiliaria federal y el inventario general correspondiente.

    Como se puede observar, esta Secretaría tiene una fuerte responsabilidad en materia de modernización y simplificación administrativa. De hecho, en el sexenio de Salinas, en el año de 1989, se implantó el Programa General de Simplificación de la Administración Pública Federal, que a su vez tuvo un antecedente inmediato en un acuerdo presidencial de 1984.

    Después de este rápido recorrido a lo largo de 174 años de nación independiente, y del análisis somero que se hizo de la estructura administrativa adoptada por diferentes gobiernos para llevar a cabo sus funciones, es necesario afirmar que si bien en cada gobierno se han realizado los cambios considerados pertinentes para resolver los múltiples y complejos problemas que afectan al país y para alcanzar un grado de desarrollo que beneficie a toda la población, también es cierto que en gran parte aún quedan muchos problemas por resolver, otros nuevos han surgido y más seguirán surgiendo. Los beneficios de la llamada modernización aún no llegan a muchas regiones del país ni a una gran cantidad de sectores de la población.

    Las estructuras administrativas deben ser, desde luego, modificadas para atender los diversos asuntos del gobierno, pero la creación o transformación de órganos dependientes del Ejecutivo Federal no debe ni puede entenderse como sinónimo de solución de los grandes problemas que nos aquejan.

    Por eso, lo primero que debe hacer el gobierno de Fox es restablecer el Estado de Derecho que se ha visto paulatinamente deteriorado desde hace varias décadas y bruscamente en los últimos años, y para eso, se requiere realizar más que meras modificaciones a la estructura de la Administración Pública Federal, cambios cualitativos que repercutan en los aspectos económicos, políticos y sociales.

    En lo económico, los cambios que tienen que darse, independientemente del modelo económico a seguir, tendrán que propiciar una verdadera distribución equitativa y justa de la riqueza. Generar empleos que permitan satisfacer las necesidades más elementales de la ciudadanía y les proporcione formas más dignas de vida.

    En lo político, resulta ya impostergable el establecimiento de la democracia así como la descentralización política. Es relevante reconsiderar el respeto a la autonomía que, en el ámbito de su competencia, pueden y deben realizar las administraciones de los gobiernos estatales y municipales para impulsar las tareas de reestructuración administrativa, conforme a sus propias particularidades en coordinación con las políticas federales en la materia.

    LA ADMINISTRACION PÚBLICA EN MEXICO .

    1836

    • Triunfo de los conservadores

    • Se crea el Supremo Poder Conservador

    • Se elaboran las Bases y Leyes Constitucionales de la Rep. Mexicana

    1853

    • Santa Anna decreta Bases para la Admón. de la Republica.

    • Sec. De Fomento, colonización, industria y el comercio

    • Sec. Hacienda se le incluye el ramo de Crédito Publico

    1861 Benito Juárez

    • Se suprime la Sec. De Justicia, negocios eclesiásticos e Inst. publica.

    • Se separa el Gobierno de la Iglesia.

    1891 Dictadura Porfirista

    • Sec de Comunicación y Obras Publicas.

    • 1905 se incluye la Sec. De la Instrucción Publica y Bellas Artes.

    1917 Venustiano Carranza

    • La Primera Ley de Secretarias y Departamentos de Estado.

    • Se establecen 5 secretarias

    • Departamentos de Estado como dependencia auxiliares del presidente en asuntos técnicos

    Diciembre 1917

    • Se Deroga la ley.

    • Se modifica y se separan las funciones de Interior y Exterior.

    • A la Sec. De Comunicación se añade la funcion de las Obras Publicas.

    • Desaparece el ramo de Fomentos de la Industria y comercio.

    • Fomento es parte de la sec. De Agricultura.

    • Se crean los departamentos de Aprov. Generales, Establec. Fabriles, Aprov. Militares y la contraloria.

    • Desaparece el Dep. Judicial.

    1921 Álvaro Obregón

    • Sec. De Educación Publica

    • Desparece el Dpto. Universitario y Bellas Artes.

    • Desaparece el Dpto. de Aprov. Generales.

    • Se Crean el Dpto. de Estadística Nacional.

    • Se propone la reelección del Presidente.

    • Se amplia de 4 a 6 años de gobierno

    • Obregón es reelecto y asesinado a los dos días después.

    1928 Emilio Portes Gil

    • se crea el departamento del Distrito Federal.

    • Durante el periodo de gobierno de Portes Gil se decretó la autonomía de la Universidad Nacional de México

    1933 Abelardo Rodríguez

    • Se crea la Sec. De la Economía Nacional

    • Se crea el depto. Del Trabajo

    • Se suprime los Deptos. De Contralorías y el de Estadística Nacional.

    • Se crea el Depto. Agrario

    1934 Lázaro Cárdenas

    • Se nacionaliza los Ferrocarriles (jun1937).

    • Se crea la Com. Fed. De Electricidad

    • Expropiación Petrolera (marzo 1938)

    • Se crean los Dptos. De Asuntos Indígenas, de Educación Física y el Forestal de caza y pesca.

    • 1937 se crea la Sec. De Asistencia Publica

    • 1939 se separan y se crea la Sec. De la Defensa Nacional. Y el Depto. De la Marina Nacional

    • La administración publica queda integrada por 9 Secretarias y 6 Departamentos:

    1940 Manuel Ávila Camacho

    • El Depto. Del Trabajo se convierte en Sec. Del Trabajo y Previsión Social

    • Desparece el Depto. De Salubridad Publica.

    • Se crea la Sec. de Marina.

    1946 Miguel Alemán

    • Se crea la Secretaria de Bienes Nacionales e Inspección Administrativa.

    • Se crea la Dirección de Organización Administrativa.

    • 13 Secretarias y 2 Departamentos.

    1958 Adolfo López Mateo

    • La Secretaria del Patrimonio Nacional sustituye a la de Bienes nacionales e Inspeccion Administrativa.

    • La Secretaria de la Presidencia

    • La de Obras Publicas

    • La Secretaria de Economía se sustituye a la de Industria y Comercio

    • Se crea el Departamento de Turismo.

    1964 Gustavo Díaz Ordaz

    • Se crea la Comisión de Administración Publica, órgano dependiente de la

    • Secretaria de la Presidencia.

    1970 Luis Echeverría

    • Se expande el sector paraestatal desordenadamente.

    • La Dirección General de Estudios Administrativos

    1976 José López Portillo

    • Primera Ley Orgánica de la Administración Publica

    1982 Miguel de la Madrid

    • Se crea la Secretaria de la Contraloría General.

    • Se modifican 3 secretarias

    1988 Carlos Salinas de Gortari

    • Se elimina la Secretaria de Programación y Presupuesto

    • Se modifican las secretarias:

    • Secretarias de Desarrollo Urbano Y Ecología con el nombre de

    Desarrollo Social.

    • La de Salubridad y Asistencia cambio por el de Salud.

    1994 Ernesto Zedillo Ponce De Leon

    • Se crea la Secretaria de Medio Ambiente, Recursos naturales y Pesca.

    • La Secretaria de Energía.

    2000 Vicente Fox

    • Secretaría de Gobernación

    • Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación

    • Secretaría de Desarrollo Social

    • Secretaría de Medio Ambiente

    • Recursos Naturales

    • Secretaría de Energía

    • Secretaría de Comunicaciones y Transporte

    • Secretaría de Turismo

    • Secretaría de la Función Pública

    • Secretaría de Salud

    • Secretaría de Hacienda y Crédito Público

    • Secretaría de Educación Pública

    • Procuraduría General de la República

    • Secretaría de Relaciones Exteriores

    • Secretaría de Economía

    • Consejeria Jurídica

    LA FUNCION PÚBLICA

    Se llama función pública a la relación que existe entre estado y sus servidores, constituida por el conjunto de derechos, obligaciones y situaciones que les vinculan. La función publica esta determinada por el régimen jurídico aplicable al personal administrativo que presta sus servicios en las dependencias de los órganos Legislativos, Ejecutivo y Judicial.

    Para cumplir con los fines que históricamente el hombre le ha asignado al Estado, éste realiza Una múltiple y variada actividad a través de sus órganos, que a su vez la realizan mediante la actividad de los hombres, es decir, de seres húmanos que a todos los niveles laboran como servidores del Estado y que son quienes en última instancia realizan materialmente la actividad estatal.

    "La actividad estatal, llamada comúnmente organización administrativa, la realiza el Estado a través de personas que reciben el nombre de altos funcionarios, funcionarios y empleados al servicio del Estado, y que son quienes realizan una actividad material, intelectual o de ambos géneros, a efecto de que el Estado cumpla con las .funciones que tiene encomendadas".

    DEFINICIÓN DEL SERVIDOR PÚBLICO

    Es frecuente que los trabajos sobre el servicio público comiencen con Alemania. Ello obedece a que es la cuna del funcionario moderno y la carrera administrativa. Tal como lo explicó Otto Hintze, "Alemania es el país clásico de los funcionarios en el mundo europeo, lo mismo que China en Asia y Egipto en la Antigüedad". Desde principios del siglo XX, el derecho alemán de los funcionarios era el más desarrollado en Europa y el mundo entero. Alemania es el suelo fértil primigenio donde se realizó la más fuerte penetración de la idea del funcionario con base en la noción de Estado de derecho, y donde tuvieron su desarrollo primigenio los sentimientos de lealtad y protección del servicio público.

    En la antigua Alemania Federal, el personal de los servicios públicos se dividía en dos categorías: los funcionarios regidos por el derecho público y los agentes sometidos al régimen de convenios colectivos de derecho privado. Son funcionarios los que ejercen permanentemente las atribuciones que entrañan a la soberanía del Estado o que, por razones de su seguridad o por motivos de interés de la vida pública, no pueden confiarse a personas sometidas a relaciones laborales de derecho privado. Son funcionarios, por consiguiente, quienes ejercen funciones de mando y coerción, así como de protección ciudadana y civil, previsión social o educación. En contraste, las actividades equiparables a las que realiza el sector privado, especialmente las actividades económicas, las ejercen servidores que se encargan de ellas con un estatuto propio de derecho privado.

    En Francia, por su parte, son agentes públicos todas las personas que participan de manera directa en la ejecución de un servicio público, incluso si ocupan una función subalterna, tales como las de portero de una oficina pública. Sin embargo, no todos los agentes públicos son funcionarios. El término funcionario es utilizado en el lenguaje común para caracterizar a todos los empleados de la administración pública, pero jurídicamente tiene un alcance más restringido y no se aplica sino a cierto tipo de servidores públicos. Esto obedece a que una gran parte del personal administrativo se encuentra ocupado bajo un régimen de derecho privado: se trata de los servidores de derecho privado, como desemejantes a los funcionarios públicos. De igual modo, solamente algunos agentes están sometidos a un régimen de derecho público y tienen la calidad de funcionarios.

    Son funcionarios, por lo tanto, los agentes públicos que gozan del régimen particular de la función publica. Los elementos que le caracterizan están constituidos por la ocupación de un cargo permanente en la administración pública y por la titularización, un acto que le confiere la calidad de funcionario y que lo integra a la jerarquía administrativa.

    La noción británica de lo equivalente al funcionario en Alemania y Francia, es diferente del concepto que prevalece en la mayor parte de los países de Europa continental, además de que no existe un concepto preciso del servidor civil (civil servant). El servidor civil es, en esencia, un agente de la corona, aunque no es indispensable el real nombramiento para adquirir esta condición. Según la Acta de Procedimiento de la Corona (Crown Proceeding Act) de 1947, además del nombramiento por la corona, el servidor público se define por obtener su sueldo de los fondos públicos, pero solamente en el campo de su responsabilidad. Esta imprecisión emana de que en Gran Bretaña no hay, como en Francia y Alemania, un estatuto general de los funcionarios.

    EL SERVIDOR PÚBLICO

    El servidor público es aquél que independientemente de su denominación, ya sea funcionario o servidor civil, está normado por un régimen de función pública bajo una ley específica de derecho público o mediante disposiciones equivalentes, y asumen actividades enmarcadas en los intereses primordiales del Estado. No se trata pues de todos los empleados o trabajadores del Estado, sino solamente aquellos que, como funcionarios, desempeñan las funciones esenciales que le atañan al Estado y que, en cada caso, cada Estado extienda o restringe a su arbitrio.

    Uno de los rasgos que deben ser resaltados, es que la labor del servidor público se realiza de manera permanente a través de una carrera administrativa; que dicha carrera exige su profesionalización; y que tal profesionalización se base en la formación y el perfeccionamiento continuo. Este concepto tradicionalmente ha excluido a legisladores, administradores de justicia y servidores políticos que laboran con el Ejecutivo. Aquí seguimos la tradición hasta donde, hoy en día, ha sido permisible hacerlo, pues actualmente junto al funcionario, en el sentido restricto asumido, se hace necesario preparar al diplomático, al administrador de justicia y al servidor público parlamentario, creándose al efecto nuevas secciones de estudios dentro de las escuelas profesionales de servicio público; así como establecer programas y asignaturas comunes, con escuelas especiales del servicio exterior y la judicatura.

    En la actualidad, la noción de servidor público se aplica a los miembros del servicio exterior, de antaño sometidos al prejuicio de su peculiar función de intermediario político entre los países. Su carácter de vínculo exterior, su formación social cosmopolita y su potencial para fungir opcionalmente como un funcionario internacional, ha fomentado una duda injustificada sobre su condición de servidor público nacional. Él tiene un carácter de servidor público del Estado, toda vez que el servicio exterior constituye una carrera administrativa especial y, en cierto modo, ejemplar.

    Situación similar es apreciable en aquellos que están empleados en las instituciones judiciales del Estado. Tradicionalmente, por efecto del principio de la división de poderes, quienes se desempeñan en la administración de justicia están amparados por condiciones y normas que sufragan la independencia del Poder Judicial. Al efecto, los procesos de formación de estas personas es especial se realiza en escuelas propias y se les inculca un sentimiento de autonomía profesional. El hecho de que la totalidad de los efectivos de la administración de justicia provenga de una sola profesión: la abogacía, refuerza la idiosincrasia separatista de los trabajadores de dicha administración.

    Sin embargo, la mayoría de los países define como servidores públicos a quienes se desempeñan en el Poder Judicial, junto con los integrantes de la administración pública y los empleados administrativos del Poder Legislativo. Comparten con ellos la misma normación laboral, la misma protección social y los mismos derechos de sindicalización. En suma: quienes se desempeñan en la administración de justicia, igual que los trabajadores de la administración gubernamental y los diplomáticos, son servidores públicos y se desempeño profesional se denomina también carrera administrativa.

    TEORIA DE LA BUROCRACIA.

    La palabra (burocracia) parece que ha tenido siempre un cierto carácter despectivo; se dice que deriva de una combinación un tanto vaga de raíces grecolatinas y francesas.

    El término latino burrus, usado para indicar un color obscuro y triste, habría dado origen a la palabra francesa «bure», utilizada para designar un tipo de tela puesta sobre las mesas de oficinas de cierta importancia, especialmente públicas. De ahí derivaría la palabra «bureau», primero para definir los escritorios cubiertos con dicho paño, y posteriormente para designar a toda la oficina.

    A un ministro del gobierno francés del siglo XVIII, se le atribuye la acuñación de la voz «bureaucratie» para referir, en un sentido más bien sarcástico, a la totalidad de las oficinas públicas. Evidentemente, la palabra «burocracia», derivada de "bureaucratie", lleva implícitos dos componentes lingüísticos: «bureau»: oficina y «cratos»: poder. Por lo tanto, la voz de marras apela a la idea del ejercicio del poder a través del escritorio de las oficinas públicas. Sin embargo, el término burocracia al decir de otros autores, fue acuñado por el propio Weber, quien lo hizo derivar del alemán «büro», que también significa "oficina". En este sentido, para Weber, una burocracia es una gran organización que opera y funciona con fundamentos racionales.

    El término "burocracia" ha pasado a formar parte del lenguaje cotidiano. Preferentemente se le usa en el ámbito de las organizaciones públicas que constituyen al Estado, olvidando que las burocracias, en cualquiera de sus sentidos, operan también en el sector privado.

    El propio Weber consideró a la burocracia como un tipo de poder y no como un sistema social. Un tipo de poder ejercido desde el Estado por medio de su "clase en el poder", la clase dominante.

    El aparato organizatorio es el de la burocracia, un marco racional y legal donde se concentra la autoridad formal en la cúspide del sistema. Los medios de administración no son propiedad del administrador intermediario. Sus competencias no son sujeto de herencia o venta.

    El término burocracia tendrá tres connotaciones:

  • Burocracia en el sentido de vulgata: su significado ordinario, popular y parroquial.

  • Burocracia como clase social dominante incrustada en el Estado.

  • Burocracia como modelo de organización, en el sentido weberiano del término.

  • EL SENTIDO VULGATO

    Probablemente no haya un apelativo más ultrajante y afrentoso para un empleado, oficinista o trabajador público incluso privado, que el que le llamen ¡Burócrata! El tono de la voz, la inflexión y la palabra misma, conllevan una carga semántica poco dignificante. Significa que al empleado le están diciendo flojo, perezoso, holgazán, irresponsable, improductivo, mantenido por el Estado y los impuestos de la sociedad, entre otras cosas no menos moderadas. La burocracia significa lentitud, exceso de trámites, distanciamiento total entre el prestador de los servicios públicos y el usuario de los mismos, producto de una exagerada adherencia de los funcionarios y empleados públicos a los reglamentos y rutinas, a los procedimientos y métodos consignados en los manuales de organización. La burocracia es un mal "irremediable" que el ciudadano percibe como un fantasma que pesa demasiado y que le resulta muy costoso.

    EL SENTIDO DE CLASE SOCIAL DOMINANTE

    La «burocracia» es también una clase social contratada por el Estado para servirle, asume dos estratos claramente diferenciados:

    1. La alta burocracia, constituida por los dirigentes políticos del Estado, incluidos los técnicos, los asesores y los especialistas. Ya sea que los dirigentes asuman el poder político del Estado por la vía del voto o ya por otros medios, la clase burocrática la constituyen los presidentes o primeros ministros, según el sistema político (republicano, parlamentario o mixto); los secretarios del despacho o ministros de los diferentes ramos de la administración pública; los titulares de las entidades paraestatales, entre otros. Sucede que no solamente los empleados por el Estado son la burocracia, pues también lo son los dirigentes de los partidos políticos y de los organismos que les constituyen: sindicatos y otras agrupaciones. Esta alta burocracia, es decir, la élite del aparato estatal, o sea: el régimen acotado (el Estado menos el ejército, los dueños del capital y el clero) constituye propiamente la clase dominante.

    2. La baja burocracia, constituida por la "empleomanía" contratada no por el voto popular, sino por la designación del superior, a veces no sobre la base de los méritos del desempeño, sino en razón de las relaciones de compadrazgo, amistad, afinidad o intereses de grupo. Existe también la base burocrática adherida al aparato estatal por la vía laboral sindical. Se trata de los trabajadores y empleados propiamente dichos y al servicio de los poderes del Estado.

    Para Weber, todo parece indicar que es la autoridad la que proporciona el poder, de donde se deduce que tener autoridad es tener poder. A contrario sensu el razonamiento no es siempre verdadero, ya que tener poder no significa necesariamente tener autoridad. Tanto la autoridad como el poder que de ella emana dependen de la legitimidad, es decir, de la capacidad de justificar su ejercicio.

    Los tipos de autoridad para Weber son:

    A) La autoridad tradicional.

    B) La autoridad carismática y

    C) La autoridad racional, legal o burocrática.

    LAS CARACTERÍSTICAS DEL MODELO BUROCRÁTICO WEBERIANO

    El modelo básico de Weber es aquél que se ajusta a las 10 caracterizaciones enunciadas. Asumir todas o algunas de tales configuraciones implica que el diseño organizacional es o tiende a la burocratización. Recordemos que todas y cada una de las alineaciones sugeridas por Weber buscan la eficiencia y la racionalidad.

    Por lo tanto, Weber sugiere que el modelo de la burocracia debe estructurarse sobre la base de las siguientes características:

  • Carácter legal de las normas y de los reglamentos.

  • Carácter formal de las comunicaciones.

  • Racionalidad en la división del trabajo.

  • Impersonalidad en las relaciones de trabajo.

  • Jerarquía bien establecida de la autoridad.

  • Rutinas y procedimientos de trabajo estandarizados en guías y manuales.

  • Competencia técnica y meritocrática.

  • Especialización de la administración y de los administradores, como una clase separada y diferenciada de la propiedad (los accionistas).

  • Profesionalización de los participantes.

  • Completa previsibilidad del funcionamiento.

  • Tales características son la consecuencia de:

      • El desarrollo de las economías monetarias,

      • El crecimiento y la expansión de las tareas administrativas del Estado moderno

      • La superioridad técnica del tipo burocrático de administración.

    EL CARÁCTER LEGAL DE LAS NORMAS Y REGLAMENTOS

    La organización burocrática esta cohesionada por normas y reglamentos consignados por escrito y que constituyen su propia legislación. Para una empresa, sus estatutos equivalen a la Constitución para un Estado. La reglamentación organizacional lo prevé todo, como a la manera de los códigos; es exhaustiva, toca todas las áreas de la organización y procura minimizar las «lagunas». Además, las normas son racionales: están adecuados a los fines de la organización. También son legales porque confieren a las personas investidas de autoridad el poder de coacción sobre los subordinados. El objetivo de la reglamentación es la «estandarización» de las funciones de la organización, precisamente para que hayan economía y racionalidad.

    LA FORMALIZACIÓN DE LAS COMUNICACIONES

    Además de normas y reglamentos, las comunicaciones escritas son el otro "cemento" que une a la estructura organizacional. Las decisiones, las reglas y las acciones administrativas se formulan y registran por escrito para poder comprobar, documentar y asegurar la correcta y unívoca interpretación de los actos legales. Las formas reiteradas de comunicación suelen establecerse por medio de "formatos" para rutinizar su cumplimiento.

    LA RACIONALIDAD DE LA DIVISIÓN DEL TRABAJO

    El proceso de burocratizar una estructura implica una sistemática división del trabajo en orden de la racionalidad, esto es, en atención a la adecuación con los objetivos buscados. Se divide el trabajo, el derecho y el poder, estableciendo las atribuciones de cada participante, los medios de obligatoriedad y las condiciones necesarias. Los "puestos" o "cargos" deberán estar perfectamente definidos, cada uno con su nombre, categoría, funciones generales y específicas, autoridad y responsabilidad y todos ellos adheridos a un manual de organización o de procedimientos, con las rutinas claramente especificadas, ni un paso más, ni un paso menos; es el equivalente tayloriano de los «tiempos y movimientos». El resultado será un organigrama capaz de representar la perfecta disposición de niveles, jerarquías, líneas de autoridad-responsabilidad, hacia arriba, hacia abajo y a los lados.

    d) LA IMPERSONALIDAD EN LAS RELACIONES

    La división del trabajo, o sea, la distribución de funciones, actividades y tareas, es absolutamente impersonal, se habla de "puestos" y de "funciones", no de personas. Las personas son ocupantes de cargos y no individuos dotados de anhelos, emociones, etc. Asimismo, el poder de cada «persona» también es impersonal, puesto que se deriva del cargo que desempeña. En consecuencia, también es impersonal la obediencia prestada al superior. Se obedece al «superior», no en atención a la "persona", sino al puesto que ésta ocupa. De esta manera, burocrática es la expresión: "Las personas van y vienen, las instituciones permanecen". Es decir, la organización burocrática privilegia la impersonalidad en adecuación a garantizar dos cuestiones: 1) su permanencia en el tiempo y 2) la estandarización del trabajo en dos áreas: la estandarización de rutinas y de desempeño. De rutinas porque todo el trabajo, en el puesto y nivel que corresponda, "debe" realizarse de igual manera; y estandarización de desempeño porque no importando quien lo realice, de todos modos debe hacerse.

    e) JERARQUÍA DE AUTORIDAD

    El principio de la jerarquía agrupa a los cargos y funciones y establece las áreas o tramos de control -las jurisdicciones-. En base a la jerarquía se construyen los escalones y la pirámide burocrática. La jerarquía es en orden y en subordinación y se define con reglas limitadas y específicas. La autoridad y el poder resultante son inherentes al cargo y al "nivel" y no a la persona y su distribución en la estructura reduce al mínimo los "roces", protegiendo al subordinado de la potencial acción arbitraria de su superior, dado que la acción de ambos se procesan dentro de un conjunto mutuamente reconocido de reglas.

    f) ESTANDARIZACIÓN DE RUTINAS Y PROCEDIMIENTOS

    El desempeño de cada cargo esta burocráticamente determinado por reglas y normas técnicas. Todo esta establecido, ningún ocupante de algún cargo puede hacer lo que quiera, sino lo que la burocracia le impone hacer de acuerdo con rutinas y procedimientos previamente establecidos. Los estándares de desempeño son así fácilmente evaluables, puesto que hay patrones predefinidos para cada puesto y en todos los niveles del aparato. Los manuales de organización, procedimientos y políticas son la viva expresión de esta característica del modelo burocrático.

    g) COMPETENCIA TÉCNICA Y MERITOCRACIA

    La selección de las personas, en un modelo burocrático, se basa en el mérito y en la competencia técnica y jamás en preferencias personales. Los procesos de admisión, promoción y transferencia del personal son iguales para toda la organización y se basan en criterios generales y racionales, siempre tomando en cuenta el mérito y la capacidad del funcionario. Los exámenes, los concursos, las pruebas y las medidas de desempeño, son vitales en el modelo burocrático.

    h) ESPECIALIZACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN

    La administración está separada de la «propiedad» en una organización burocrática. Los miembros del cuerpo administrativo no son los mismos que los miembros de la junta de accionistas, que son los propietarios de la empresa. Es decir, en el modelo weberiano los administradores de la burocracia no son los dueños del negocio; esto permite el surgimiento del administrador como «profesional especializado» en dirigir la organización y de ahí el retiro gradual del dueño o capitalista de la gestión de la empresa. Los medios de producción, los recursos financieros y la tecnología, no son propiedad de los burócratas, pero sin embargo éstos están arriba de ellos. Ni los administradores pueden vender, comprar o heredar su posición o cargo dentro de la estructura, ni los capitalistas pueden administrar la empresa.

    i) PROFESIONALIZACIÓN DE LOS FUNCIONARIOS ADMINISTRADORES

    Ninguna burocracia "puede funcionar", según Weber si no cuenta con administradores profesionales. Un administrador es profesional por las siguientes razones:

    Es un especialista en el desempeño de las actividades a su cargo; en los altos mandos tiende a ser generalista, mientras que en los mandos bajos se va transformando en un especialista.

    Es asalariado y el trabajo en la organización burocrática suele ser su principal fuente de ingresos.

    Es ocupante de un cargo y la actividad que realiza en la estructura suele ser la principal.

    Es designado por en superior en base a sus méritos y desempeños. Su trabajo habla por él.

    Su cargo es por tiempo indeterminado no porque el cargo sea vitalicio, sino porque la única norma de permanencia es su desempeño.

    La organización es el ámbito de su carrera y dentro de ella la realiza escalando las diversas posiciones.

    No es el dueño de los activos ni de los medios de producción de la empresa.

    Es fiel al puesto y se identifica con los objetivos de la empresa.

    El administrador profesional controla cada vez más a las burocracias, debido a:

    Que los accionistas aumentan de número y se dispersa y fragmenta la propiedad de las acciones.

    Los accionistas invierten en muchas otras organizaciones.

    La carrera administrativa otorga posiciones de mando y de control sin poseer la propiedad, lo que hace que un administrador pueda llegar a tener más poder y control que un gran accionista.

    j) COMPLETA PREVISIBILIDAD DEL FUNCIONAMIENTO

    En general, lo que busca el modelo burocrático, en la idea de Weber, aparte de la eficiencia vía la racionalidad, es la más completa y absoluta previsibilidad del comportamiento de sus miembros. La premisa weberiana básica es esta: «El comportamiento humano laboral es perfectamente previsible» de donde se deducen todas las consecuencias posibles que el modelo burocrático exige.

    Si todas las anteriores características son modelables y ajustables a cualquier estructura de organización, entonces la burocracia es un esquema perfecto.

    7. VENTAJAS DE LA BUROCRACIA

    De no existir externalidades y disfunciones, es obvio que las ventajas de la burocracia son las siguientes:

    · Racionalidad.

    · Precisión en el trabajo.

    · Rapidez en las decisiones.

    · Uniformidad de rutinas y procesos.

    · Continuidad de la organización, más allá de las personas.

    · Reducción de fricciones personales.

    · Unidad de dirección.

    · Disciplina y orden.

    · Confiabilidad por la previsibilidad de circunstancias.

    · Posibilidad de hacer carrera profesional dentro de la empresa.

    · Eficiencia y productividad

    · Competitividad, etc.

    La capacidad para aceptar órdenes cuando están en conflicto con los deseos de la persona, exige un nivel de renuncia difícil de mantener". Esto genera una fuerza entrópica tendencial a la destrucción, pues la racionalidad, enfrentada a la naturaleza humana, resulta ser frágil. De ahí que sobrevengas lo que suele llamarse «disfunciones de la burocracia».

    REFORMA DEL ESTADO, SUS PRINCIPIOS

    El estado que surgió de la revolución mexicana se encontró con un país desarticulado geográficamente, con una grave problemática financiera y donde los problemas agrarios no estaban ni con mucho resueltos. Ante esa situación los gobiernos post-revolucionarios se dieron a la tarea de construir una estructura social y económica sobre la cual apoyar un estado que iba a ser el eje y el motor del desarrollo nacional.

    En ese sentido, con la reforma agraria y la nacionalización petrolera el estado mexicano obtuvo un capital político que le posibilitó legitimar la posterior instrumentación de una política de tipo reformista, que implicaba su creciente participación en la economía. Acciones como esas representaron, junto a una ley del trabajo en la que se incorporaron derechos laborales innovadores, el triunfo y el compromiso popular con el gobierno. El primero, porque el reconocimiento estatal a la diferencia existente entre el capital y el trabajo garantizaba, de facto, beneficios para la clase trabajadora. El segundo, porque a cambio de esos beneficios amplios sectores de la población tendrían que dar un apoyo incondicional y unánime a las acciones gubernamentales.

    De esa manera el Estado Mexicano construyó la base social de apoyo que le permitía, por una parte, ser identificado como el punto de conjunción de interés privado y del interés colectivo y, por otra, convertirse en el núcleo conductor del proceso de acumulación y de industrialización del país.

    Paralelamente, y con el fin de articular orgánicamente las interrelaciones entre los distintos agentes económicos, se fue creando un cuerpo normativo en el que quedaran establecidos los lineamientos para regular, por ejemplo, las actividades productivas, las cuestiones agrarias, el funcionamiento corporativo de las centrales obreras y campesinas y las relaciones del país con el exterior y del estado con la iglesia. De esa manera se conformó la estructura jurídica que habría de regir la intervención directa del estado en los procesos productivos y distributivos; de regular los conflictos entre las distintas clases sociales, representadas en lo fundamental por el capital y el trabajo; y, de crear las instancias legales en que aquellos habrían de ser redimidos. Con esto al mismo tiempo que se logró la institucionalización de los ámbitos de solución de las controversias sociales, que podían poner en peligro la buena marcha del proceso de acumulación de capital, se fortaleció la idea de que el Estado era el único agente capaz de constituirse en el elemento regulador del equilibrio del ciclo económico.

    ANTECEDENTES

    Se trata de una idea históricamente fechada, fines de los años 70, cuando sucesivas crisis económicas del capitalismo mundial, resultantes en poderosas deudas internas y externas, acompañadas de la pérdida del valor de monedas fuertes en los países centrales y del crecimiento de procesos inflacionarios en la mayoría de las economías, comprometieron la estabilidad y la sobrevivencia de los Estados de Bienestar Social europeos. La bibliografía sobre la Reforma del Estado en los años 90 refleja y busca explicar la crisis del Estado de Bienestar y las salidas de la misma sobre diversas perspectivas. Los enfoques que abordan la crisis del Estado, como el resultado de las dificultades que se presentan para la "gobernabilidad" del mismo, enfatizan la incapacidad del Estado para administrar demandas sociales, considerando que la ampliación de los beneficios sociales a toda la población se transformó en un derecho de los ciudadanos, en cuanto los recursos se tornaron cada vez más escasos.

    Cada vez más un mayor número de funcionarios atienden un menor número de personas, generando una multiplicación de programas sociales para estratos cada vez menores de la población que, en lugar de generar solidaridad social, crean descontentamiento en amplios sectores de la población. De una parte, el desempleo creciente va marginalizando sectores sociales cada vez mayores, que no se encuentran favorecidos por estos programas encaminados a minorías sociales. De otra parte, para atender estos programas, se emplea una burocracia cada vez más numerosa erogando considerables recursos del Estado en el pago de los salarios de funcionarios públicos. Para visiones de carácter neoliberal éste sería el motivo para acabar con el Estado de Bienestar, quitándole cualquier función social y transformándolo en un órgano mínimo.

    PROCESOS DE REFORMA

    Es importante iniciar el proceso de reforma teniendo objetivos bien definidos para el largo plazo.

    El primer paso es establecer si vale la pena iniciar el proceso de reforma.

    Es importante determinar si existe un compromiso político con la reforma o es necesario consolidarlo previamente.

    Las diversas formas de descentralización tienen repercusiones políticas diferentes; esto deberá ser tomado en cuenta al decidir cuál es la modalidad más apropiada en cada caso.

    La eficiencia interna de los organismos del sector público puede ser mejorada mediante la introducción de presupuestos 'rígidos', cambios en el marco de incentivos y regulación, e inversiones en capital y capacitación.

    Un factor importante en cualquier proceso de reforma es incrementar la competencia potencial y actual que enfrentan los organismos que prestan servicios al sector agrícola, mediante mejoras en el marco en que se desenvuelven los mercados.

    Conviene iniciar el proceso de reforma habiendo definido con precisión sus objetivos de largo plazo. Dado que en muchos casos la reforma o la descentralización ocurre sólo como reacción a una crisis fiscal generada por gastos sin sustento financiero, no sorprende que a menudo se planteen objetivos de corto plazo, como por ejemplo la reducción del déficit. No obstante, la reforma frecuentemente representa una oportunidad para cambios estructurales de más largo plazo, como crear las condiciones para el crecimiento económico sostenido y la generación de empleos, alcanzar cambios significativos en la distribución del ingreso, permitir mayor acceso a los servicios básicos, etc. Estas oportunidades pueden perderse si se adopta un enfoque de 'manejo inmediato de situaciones de crisis', diseñado sólo con la finalidad de lograr objetivos de corto plazo.

    Razones que justifican la reforma

    El primer paso en el proceso de reforma es identificar claramente la necesidad de iniciarla. Como se indicó en el Capítulo 1, existe un gran número de organismos públicos que proporcionan diversos servicios agrícolas en atención a diversos fines económicos, sociales o políticos. Con el cambio en las condiciones históricas, pueden surgir tres motivos básicos para la reforma:

    Las razones originales para establecer el organismo en cuestión ya no son válidas. Por ejemplo, se decidió en un momento dado crear un organismo paraestatal centralizado debido a que ningún empresario privado estaba dispuesto a emprender una actividad, pero con el tiempo esto ha cambiado.

    Actualmente existen nuevos instrumentos para prestar el servicio o para alcanzar un objetivo determinado, con una relación beneficios/costos más favorable que la del servicio público, tal como se concibió originalmente. Por ejemplo, cambios en la demanda o en las necesidades locales de un servicio pueden favorecer su prestación descentralizada. Al respecto es importante considerar separadamente los diversos componentes del suministro del servicio, vale decir, su financiamiento, producción, regulación y consumo.

    Aún cuando los objetivos se mantengan inalterados y no cambien los instrumentos, la reforma y/o la descentralización del paraestatal puede conducir a una relación beneficios/costos más favorable.

    Si ninguna de estas situaciones realmente existe, no habrían motivos válidos para iniciar la reforma. Entonces, el primer paso obvio del proceso es determinar:

    Si todavía existe la necesidad de los servicios que el gobierno central proporciona.

    Los costos incurridos en el suministro de los servicios.

    Si existen, o pueden ser creados, métodos con relaciones beneficios/costos más favorables para prestarlos.

    REFORMAS DE LA SEGURIDAD SOCIAL Y DE LOS SISTEMAS DE SALUD

    Las reformas de la seguridad social y de los sistemas de salud que en algunos países están hoy siendo ensayadas, y que en otros se encuentran en su fase terminal, son guiadas por la restricción del gasto más que por la decisión de readecuar los sistemas a las necesidades en curso. No quiero decir que las necesidades no estén consideradas, lo están, aunque en un segundo plano, o sea, a posteriori de la definición del quantum de recursos a ser alojados en el área social; en este sentido, las políticas son condicionadas a los recursos. Es importante señalar que ésta no es una cuestión secundaria, ya que tenerla en cuenta, al reflexionar sobre las reformas o al planificarlas, podría facilitar la incorporación de alternativas político-administrativo-financieras, en la lógica de operar los sistemas de salud de manera a alcanzar una mayor eficiencia y efectividad de los mismos, en lugar de acrecentar inequidades en el usufructo de la salud.

    Si pasamos ahora a considerar las reformas de los sistemas de salud en las décadas de los 80 y 90, podremos constatar que éstas fueron implementadas de acuerdo a parámetros de racionalización financiera y administrativa, salvo escasas excepciones en Europa y en América Latina, de las cuales apenas pueden mencionarse España y Brasil. Estas reformas ocurrieron en otro contexto político-social y económico; en Italia, la reforma se produjo a fines de la década de los 60, en el marco del Welfare State europeo. En el caso de Brasil, aunque fue posterior, a mediados de los 70, la transformación del sistema de salud nace con la crisis del régimen militar y las reivindicaciones sociales por una liberalización política, junto a mejores condiciones de vida y especialmente de salud para la población.

    En ambos casos se produjeron transformaciones de la base de sustentación de los sistemas de salud relativas a la propia concepción de la salud, a un cambio de perspectiva en la visión de la relación entre el Estado y la sociedad sobre la óptica de los derechos de ciudadanía y a transformaciones en las modalidades de gestión de los servicios, producción, atención y financiamiento de los mismos. La preponderancia del sector público de la salud, el acceso universal a los servicios, la descentralización, la participación social, el control social de los servicios por parte de la población y el pago indirecto de los mismos fueron los parámetros norteadores de estas reformas. Éstas tuvieron origen en la sociedad y no consiguieron avance significativo en su implementación debido, fundamentalmente, a las tendencias identificadas arriba en relación al carácter del Estado.

    En los años 90, en los países de América Latina, propuestas de reformas de los sistemas de salud se apoyan en la constitución de sistemas mixtos público/privados, con aranceles diferenciados y libre elección de los servicios por parte de los usuarios. Para las poblaciones que están por debajo del nivel de subsistencia, cabrían intervenciones focalizadas intermediadas por paquetes básicos de servicios de salud. En este sentido, la segmentación de las acciones de salud refuerza la exclusión social, en la medida que la atención pasa a ser diferenciada por categorías sociales.

    La implementación de reformas de esta naturaleza permite su efectivización en el campo de la acción política, en la medida que negociaciones y acuerdos entre diferentes actores e intereses afectados se tornan mecanismos insustituibles en la conducción de un proceso que, sin lugar a dudas, es eminentemente político. Nos referimos a la construcción de un sistema unificado de salud bajo la órbita del Estado que contemple la cobertura de salud universal de la población, operacionalizado a través de la descentralización de los servicios de atención a la salud en las provincias y municipios, con niveles jerarquizados en las funciones de salud ­ sean preventivas o curativas ­, con un comando único localizado en el nivel central del sistema y recursos financieros definidos por ley.

    Lo que ocurrió es que los avances en el terreno jurídico constitucional no tuvieron correspondencia con la ejecución de la política y esto fundamentalmente por la manera en que el gobierno, en el caso brasileño, actuó para obstaculizar el buen encaminamiento de las reformas. Lo que se puede observar en el nivel federal, instancia decisoria central de la implementación de la reforma dal sistema de salud (Gerschman, 1995), es el papel secundario adjudicado a la política de salud que se expresó en la ausencia del papel regulador del Ministerio de la Salud y del Consejo Nacional de Salud, órgano de representación de la sociedad en la implementación de la política de salud.

    La ausencia de un Plano Nacional de Salud que contuviese las directrices básicas para guiar la efectivación del sistema único de salud, descentralizado y con un comando único federal, llevó a una descentralización administrativa del sistema de salud, en la cual no existían incentivos políticos ni financieros para una efectiva autonomía política y administrativa de los municipios. Por un lado, a pesar del proceso de descentralización, la esfera federal continuaba adjudicando recursos para las esferas provincial y municipal, como si estas esferas de gobierno fuesen simplemente prestadoras de servicios. Por otro lado, vez tras otra, los recursos dejaban de ser repasados por el gobierno federal o, si éste lo hacia, los atrasos en los repartos eran tan grandes que el sistema entraba en falencia.

    De esta manera, la omisión del papel regulador central, por parte del Estado, que se fundaba en los presupuestos neoliberales, que regían la conducción de la política nacional, entraban en colisión con las reformas progresivas del sistema de salud, definidas constitucionalmente en 1988. De cualquier manera, cabe resaltar que, aunque los embates al Sistema Único de Salud fueron significativos y, en el período que va de comienzos de la década hasta la mitad de los 90, creció el sector privado, no se consiguió el desmantelamiento del mismo, debido al grado de articulación y resistencia propia del sector de salud.

    REFORMAS O REVOLUCION.

    Las reformas son realizadas por el poder constituido; la revolución se realiza contra dicho poder. "La revolución, decía Rappoport, es una transformación radical o fundamental, un cambio de régimen, de direc­ción, de principio, La revolución es un acto de emancipación social, en tanto que la reforma no es sino una modificación de detalle, la supresión de un abuso, La revolución destruye y reconstruye, mientras que la re­forma repara y consolida, La revolución arrasa completamente con todo y construye casa nueva, La reforma, en cambio, apuntala las construc­ciones que están por caer, Si la historia es al mismo tiempo una serie interrumpida de reformas y revoluciones, éstas Últimas, sin embargo, señalan fechas privilegiadas como auténticas fiestas de la humanidad",

    La reforma dentro de los límites del sistema político es gradual, armónica, constante, paulatina, y por tanto, el modo normal de desarrollo de un sistema político, La revolución, por el contrario, es brusca, violenta, desordenada, La reforma, proviniendo de las esfera de poder se desarrolla en un clima de mayor serenidad; la revolución proviene de fuera de las esferas de poder y, por lo tanto, se enfrenta a éste.

    La reforma es una reorientación de las políticas que afectan al sis­tema de poder; la palabra reorientación sugiere la idea de una rectifi­cación, de una innovación y de una restauración. La reforma en sentido rectificativo es aquella que volvería a su cauce "normal" a las políticas prevalecientes en torno a la participación en el poder; lo que se desviaba se rectifica por medio de una reforma. La reforma, en sentido innovador, consistiría en introducir nuevas pautas, nuevos roles, nuevos procedi­mientos a un sistema establecido, pero esas inovaciones no serian de tal magnitud que hicieran al sistema cualitativamente distinto; la innova­ción daría mayor eficacia y funcionalidad al sistema. La reforma, como restauración, sugiere el regreso a formas olvidadas o pasadas, por consi­deradas necesarias en el presente; generalmente, un tipo de reformas de esta índole es catalogado como reforma reaccionaria.

    Por otra parte, como las reformas son realizadas por decisión del gobierno o por miembros prominentes de él, e implican una modificación en el régimen de participación, entonces toda reforma requiere un mínimo de presión para ser realizada. Como no hay vacíos de poder, los hombres que se hallan en él tienen que ceder posiciones o bien quitar a unos lo qué daran a otros; este desplazamiento sólo se hará desde arriba, desde las esferas de poder. Toda reforma es realizada, pues, por los que detentan el poder; esto no significa de ninguna manera que la iniciativa de reforma provenga siempre desde arriba: a veces, la iniciativa es pedida por los de abajo y con frecuencia esa petición va acompañada de actos compulsivos.

    Las reformas se realizan de acuerdo al "régimen de poder y en concordancia básica con el régimen político existente", de tal forma que todo sistema político tiene una flexibilidad límite .para reformar su estructura y su régimen de poder establecido. Todo sistema político es flexible con ciertos límites y dicha flexibilidad está condicionada por la voluntad de auto conservación, pues los sistemas políticos poseen mecanismos reguladores de las nuevas demandas. La reforma es un proceso mediante el cual los sistemas políticos absorben las nuevas demandas, las regulan y las conservan; de esta manera, el equilibrio del sistema se conserva.

    EL TIEMPO DE LA REFORMA.

    En cuanto al tiempo de la reforma, éste juega papel primordial. Así, una reforma oportuna y adecuada puede terminar con la tensión, Pero cuando el programa de reformas es pequeño, gradual, los grupos disidentes no pueden quedar satisfechos porque sus aspiraciones están muy por encima de las concesiones; el programa de reformas a largo plazo, entonces fracasará, Si el régimen está a punto de caer y propone reformas -aunque sean profundas-, los revolucionarios no estarán en disposición de aceptar ninguna, por más grande que sea, pues se hallan muy cerca del poder, En periodos intermedios, los grupos disidentes o revolucionarios se verán tentados a aceptar la reforma, pues se ven muy lejos de alcanzar el poder y su fuerza, por otro lado, podrá ser utilizada para obtener reformas y concesiones del régimen. Por lo tanto, el tiempo debe ser tomado en cuenta: ni cuando los revolucionarios son débiles ni cuando son extremadamente fuertes surtirán efecto las reformas, o bien surtirán otra das e de efectos. Por otra parte, cuando las metas son utópicas o muy generales, por ejemplo: la reconstrucción nacional, la emancipación del país, por una sociedad socialista, etc" ningún sistema puede satisfacer tales demandas porque ninguna reforma es suficiente para satisfacer la magnitud de ellas; por lo tanto, parece que frente a ¡os grupos radicales e intransigente que no aceptan ninguna transacción, ninguna reforma, ningún cambio, sino la transformación total, sólo queda una solución: la represión, En cambio, cuando los grupos sociales aceptan la reforma porque los beneficia, éstos se convertirán en apoyadores del sistema, Por ejemplo, la reforma agraria en Bolivia en 1952 convirtió a los campesinos en una fuerza conservadora que respaldaba al gobierno en contra de los guerrilleros; si las reformas, por ejemplo, benefician a cierto sector de trabajadores otorgándoles beneficios sociales, vivienda, pensiones, etc" éstos indudablemente buscarán mantener, por lo menos, el statu quo.

    NUESTRA REFORMA AGRARIA

    A partir de la primera Ley Agraria, la del 6 de enero de 1915, la mentalidad de los campesinos, de sus líderes y de los gobernantes, se enfocó directamente al reparto de la tierra y a la lucha frontal en contra de lati­fundios y de los terratenientes. Todos los regímenes cumplieron con el pueblo, unos con mayor empeño, pero todos entregando la tierra a los cam­pesinos con derecho a recibida, hasta hacer posible que más de dos millones quinientos mil campesinos, la mayoría de ellos jefes de familia se encuen­tren a la fecha en posesión de más de 75 millones de hectáreas.

    En el transcurso del tiempo, Se fue reafirmando la idea de que la Reforma Agraria mexicana no agota su contenido en el simple reparto de la tierra el cual sólo significa el inicio de una actividad del Estado, que continúa con la canalización de medios económicos, bienes y servicios para facilitar la incorporación del campesino al sector productivo y, por ende, llegar al cabal cumplimiento de los fines de la Reforma Agraria, como son la efectiva elevación del nivel de vida de la población rural y la vertebra­ción de la economía nacional.

    La Nueva Ley Federal de Reforma Agraria, en sus diferentes capítulos, señala la forma como los campesinos pueden organizarse para elevar su productividad y señala medidas concretas para controlar la explotación indirecta de los bienes ejidales.

    Esta Ley iniciada por el Presidente Echeverría, claramente contempla las cuestiones agrarias debidamente relacionadas con la problemática na­cional y estrechamente ligadas a los problemas de los otros sectores de la población. Aplaudimos esta forma de plantear los problemas de la pobla­ción rural, pues aislar el problema agrario, es perder de vista sus verdaderas causas.

    Fácilmente puede comprobarse que hemos estado trabados en un círculo vicioso; gran parte de la industria trabaja el 60% de su capacidad instalada y no obtiene su cabal desenvolvimiento en virtud de que sus productos son consumidos por una parte de la población, sin que los sectores cam­pe!;inos puedan consumir los productos de la industria por su baja capacidad de consumo. La Ley Federal de Reforma Agraria otorga los medios para romper este círculo y para vertebrar debidamente a la economía nacional. Pero no debemos soslayar el hecho de que para lograr tales objetivos,es necesaria la alianza de obreros y campesinos, la solidaridad de industriales y banqueros, de comerciantes y del pueblo en general con el gobierno,La Ley Federal de Reforma Agraria, contiene principios avanzados en materia de organización económica del ejido y de la propiedad comunal, en comercialización y distribución de los productos agropecuarios; en el fomento de industriales rurales, redistribución de la población rural y creación de nuevos centros de población .ejidal; en la rehabilitación agraria, en la protección de los bienes ejidales, y comunales, en la planeación agraria y en materia de responsabilidades y sanciones para gobernadores, funcionarios y empleados que intervienen en estos problemas.

    No es por demás señalar que nuestra Reforma Agraria es el producto de una revolución y no de una evolución en los sistemas de tenencia de la tierra. En nuestro país la Reforma Agraria se hizo dentro de un proceso social de convulsión armada para poder romper la hegemonía social, eco­nómica y política que el hacendado ejercía en la primera década del presente siglo. No tuvimos tiempo ni tranquilidad para planear la organi­zación de una nueva estructura agraria que se creaba, motivo por el cual, es procedente justificar los errores cometidos en un principio.

    LA REFORMA MUNICIPAL

    El análisis que hemos hecho, a lo largo de este tratado, sobre el desarrollo histórico del régimen municipal, tanto en sus aspectos socio­lógicos y políticos, como en lo que respecta a la evolución del derecho y de la economía municipales, no permite llegar a las siguientes conclusiones:

    El Municipio, desde el punto de vista sociopolítico, es el tipo institucionalizado de la asociación de vecindad. En este punto, nuestra conclusión concuerda con el Diccionario de la Academia Española de la Lengua, que da la siguiente acepción: "Municipio. Conjunto de habitantes de un mismo término jurisdiccional, regido en sus intereses vecinales por un Ayuntamiento," La evolución del Municipio, sigue el mismo proceso que opera en las relaciones de vecindad. Wells ha apuntado el papel. futuro de la municipalidad, señalando que el progreso de las vías de comunicación ha transformado el concepto de vecindad.

    En consecuencia, podemos definir al Municipio como la institución primaria sociopolítica por excelencia. En efecto, en el municipio se institucionaliza la convivencia social como cimiento de la estructura sociopolítica de la nación. Por lo tanto, como elemento constitutivo, entendemos al Municipio como un poder autónomo, integrador de un poder soberano y a la vez reconocido por éste.

    LA REFORMA JURÍDICA

    1. El Ambito: La Reforma Política Municipal no podrá surtir los efectos que justamente se propone, si no va aparejada:

    a) De la correspondiente reforma a los ordenamientos jurídicos de la materia, y

    b) De la reestructuración de la hacienda y la economía municipales.

    Nos ocuparemos de los ordenamientos jurídicos, empezando por delimitar el ámbito de la legislación municipal, que queda comprendido dentro' de tres círculos concéntricos:

    a) El Federal, concretado en la Constitución de la Republica. Esta legislación es de carácter general, debe concretarse a establecer normas de uniforme observancia, ha de respetar el derecho soberano de los Estados a imprimir modalidades regionales que no se opongan a los principios de interés .nacional y reglamentará las relaciones en materia de competencia tributaria, de colaboración para obras y servicios públicos, de crédito, de planeación y de reglas, generales de urbanismo.

    5) El Estatal, concretado en la Constitución y en la Ley Orgánica Municipal de cada Entidad. Esta legislación debe ajustarse a los preceptos generales establecidos en la materia para todo el país, pero recogerán sus disposiciones, los factores locales, para incorporar e imprimir sus modalidades en el régimen municipal del respectivo Estado. En todo lo que la legislación federal no establezca preceptos normativos o deje a los Estados la facultad de amoldados a las necesidades regionales, la legislación estatal ejercerá decisiones jurídicas soberanas. A este ámbito legislativo, corresponde señalar normas generales dentro de cada Esta­do y ocuparse de las relaciones entre el Estado y el Municipio.

    c) El Municipal, concretado en la facultad reglamentaria que compete a cada Ayuntamiento. Esta facultad deberá respetar las normas de general observancia, pero permitirá al Municipio contar con sus propias disposiciones locales sobre ramos esencialmente municipales, como son: tránsito, policía, espectáculos, etc.

    LA REFORMA ECONÓMICA

    1. Es necesaria la expedición de la Ley Reglamentaria de la fracción II del artículo 115 Constitucional, sobre la Hacienda Municipal.

    Dicha ley deberá fundarse en los principios fundamentales siguientes:

    I. Una equitativa participación municipal en los impuestos.

    II. La intervención de los propios municipios para la percepción de las participaciones que les correspondan.

    III. La garantia de la percepción con carácter mensual.

    IV. La percepción de la participación en los impuestos de exportación de los productos agropecuarios.

    V. El régimen de sindicalización de los Municipios carentes de recursos, para fines de cooperación económica.

    Para todo esto, la ley deberá contener, entre otras, las siguientes disposiciones: .

    a) Las Legislaturas de los Estados aprobarán anualmente los Presupuestos de Ingresos de los Municipios de su Entidad, que al efecto formulen cada uno de los Ayuntamientos.

    b) En general, las participaciones municipales en impuestos de la Federación y de los Estados. nunca serán menores del 10%.

    c) La participación municipal en los impuestos sobre la propiedad rústica y urbana será del 100% y sobre el comercio y la industria en ningún caso será menor del 25%.

    d) Los Municipios de escasos recursos podrán asociarse para. la prestación de servicios públicos o para la ejecución de obras de interés común, en un régimen de cooperación que reglamentará la propia ley.

    En general, la Hacienda Municipal deberá formarse de los siguientes

    conceptos: .

    a) De los impuestos de carácter privativo municipales sobre actividades comerciales e industriales.

    b) De los que graven el comercio ambulante o en plazas y vías públicas. .

    c) De los impuestos a mercados, diversiones, espectáculos públicos.

    REFORMA ADMINISTRATIVA

    Canino Castro La define como "proceso permanente que persigue Incrementar La eficacia y La eficiencia del aparato administrativo gubernamental en la consecución de todos los objetivos del Estado. Tanto de aquellos considerados como coyunturales como de los que son consustanciales a su propia existencia; lo mismo en los aspectos a que se refieren a cada una de las instituciones públicas, como a los de la administración pública en su conjunto". Es un esfuerzo permanente y sistemático cuyos propósitos son:

    incrementar la eficacia y la eficiencia de las entidades gubernamentales mediante el mejoramiento de sus estructuras y sistemas de trabajo, a fin de aprovechar al máximo los recursos con que cuenta el Estado para Cumplir debidamente sus atribuciones; responsabilizar con la mayor precisión posible a las instituciones y a los funcionarios que tienen a su cargo la coordinación y ejecución de las acciones públicas; simplificar, agilizar y desconcentrar los mecanismos operativos de esas entidades, acelerando y simplificando los trámites; de procurar que el personal público cuente con las habilidades necesarias para cumplir adecuadamente sus labores, mediante programas de capacitación y motivación, buscando generar una clara conciencia de servicio, así como una actitud innovadora, dinámica y responsable; fortalecer la coordinación, la colaboración y el trabajo en equipo como política de gobierno

    REFORMAS PLANTEADAS ACTUALMENTE

    Como parte del proceso continuo de adecuación que es propio de las instituciones públicas, el Estado mexicano y sus órganos requieren de transformaciones que les lleven a servir, de manera más eficaz, a la ciudadanía y a la población, y que potencien tanto la promoción del progreso de las personas y grupos sociales, como la atención de otros intereses superiores que tienen encomendado tutelar. La naturaleza del Estado democrático que los mexicanos nos hemos querido dar, exige que el proceso de reforma del Estado sea producto de la actualización de la visión que se tiene de las necesidades que enfrentamos como Nación, en respuesta a las nuevas circunstancias que nos depara la cambiante realidad. Ello requiere no sólo de la perspectiva que nos presenta el inicio del siglo XXI, sino de la construcción de una visión ampliamente compartida por las distintas fuerzas políticas que ocupan, por decisión popular, posiciones de relevancia en los órganos decisorios del Estado. Es a partir de esa visión como pueden plantearse ajustes a las formas conforme a las cuales operan nuestras instituciones.

    El país necesita acuerdos de los actores políticos, a efecto de concretar los cambios necesarios en las instituciones públicas que conforman y dan sustancia al Estado mexicano. Así, se dará paso a políticas públicas y arreglos institucionales eficaces que den respuesta, oportuna y pertinente, tanto a las demandas de la población como a las necesidades que resultan del interés superior de la Nación en un mundo en transformación. Por ello, en el marco de la gobernabilidad democrática en curso en el México de hoy, se hace necesario instrumentar una estrategia de conducción política que privilegie el diálogo transparente con todos los actores políticos cuyas voluntades se requieren en los espacios institucionales para dar curso a la Reforma del Estado.

    Es necesario generar el entramado institucional que favorezca el que la democracia que hemos construido los mexicanos se distinga por ser eficaz y gobernable. Por otra parte, el desafío permanente de favorecer la generación de condiciones que propician un mayor bienestar para la población, requiere plantear modificaciones sustantivas a la forma de operar del Estado mexicano.

    La Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental ha comenzado a generar sus primeros resultados que llevarán a dotar de mayor transparencia a la gestión pública, brindando acceso franco a aquella información que poseen instancias gubernamentales. Se cuenta ya con una Ley del Servicio Profesional de Carrera en la Administración Pública Federal, la cual sienta las bases que permitirán a la Administración de uno de los poderes del gobierno del Estado servir a la población con una mayor eficacia, reclutando a los mejores elementos al servicio público e incentivando su permanencia en el mismo. Mexicanos que carecían de acceso a servicios básicos de salud contarán con este satisfactor elemental, a raíz de la aprobación de las reformas a la Ley General de Salud que dieron lugar al sistema de seguro popular.

    Estas acciones constituyen transformaciones relevantes a la forma de operar de las instituciones del Estado mexicano. Para continuar impulsando el proceso y por lo que respecta a la vertiente de reforma del Estado que requiere de reformas constitucionales y/o legales, el Ejecutivo ha iniciado un diálogo con los grupos parlamentarios de la nueva Legislatura de la Honorable Cámara de Diputados con los objetivos siguientes:

    ð Intercambiar puntos de vista en torno a temáticas tales como las reformas que se deben promover para fortalecer a los tres poderes y a los tres órdenes de gobierno de la Unión.

    ð Dotar de mayor transparencia e idoneidad a las relaciones interinstitucionales que deben prevalecer entre los mismos

    ð Establecer nuevas bases para la administración de justicia y la defensa de los derechos humanos.

    ð Dar cuerpo a aquellos órganos constitucionales autónomos que nuestra sociedad requiere.

    ð Impulsar una reforma hacendaría que permita ampliar la base de contribuyentes y distribuir mejor cargas y responsabilidades.

    ð Concretar una reforma laboral que facilite la creación de empleos, dote de flexibilidad a la contratación y favorezca el trabajo productivo que fortalezca la competitividad de nuestra economía.

    ACTIVIDADES RELACIONADAS CON LA ELABORACIÓN DE PROPUESTAS PARA LA REFORMA DEL ESTADO

    Se cuenta con un amplio diagnóstico sobre las instituciones del Estado mexicano, al que se ha arribado a partir del diálogo tanto con dependencias y entidades de la APF como con actores políticos y especialistas. Este diagnóstico consideró, entre otros estudios y análisis sobre los planteamientos de las plataformas políticas de los partidos, las propuestas que resultaron de los trabajos de la Comisión de Estudios para la Reforma del Estado (CERE), y las conclusiones de los Foros para la Revisión Integral de la Constitución organizados por el Instituto Nacional de Estudios Históricos de la Revolución Mexicana (INEHRM).

    Este diagnóstico podría implicar la modificación de 50 artículos de la Constitución, que están en proceso de afinación con diversas entidades gubernamentales y fuerzas políticas. A la vez que se han instaurado mecanismos de contacto y negociación con actores políticos tradicionales (partidos políticos, representantes populares de los tres órdenes de gobierno), se ha buscado intensificar la participación ciudadana y potenciar la incidencia de las organizaciones de la sociedad civil en la discusión de los temas que conforman la agenda pública nacional en materia de Reforma del Estado.

    DESCRIPCIÓN DE LAS PRINCIPALES MESAS DE NEGOCIACIÓN INSTALADAS, ACCIONES EMPRENDIDAS Y RESULTADOS OBTENIDOS

    El Ejecutivo Federal ha privilegiado el diálogo político dirigido a impulsar una propuesta de Reforma del Estado, buscando, ante todo, facilitar un diálogo sistemático y productivo con todos los actores políticos que permita concretar los acuerdos necesarios para dar paso a un proceso de cambio institucional, que adecue nuestras instituciones públicas a los cambios sociales, políticos y económicos que ha experimentado el país. El Ejecutivo ha actuado, siempre, con el objetivo de fortalecer la capacidad del Estado mexicano para servir con eficacia a los intereses de la población. En la mesa para la Reforma del Estado se realizaron un total de 27 sesiones con la presencia de partidos políticos, legisladores y funcionarios de la administración pública. En estas mesas se trataron los temas siguientes:

    ð Incorporar las figuras de referéndum e iniciativa popular en el orden jurídico (14 de sesiones)

    ð Autonomía del INEGI (nueve sesiones)

    ð Incorporación de Derechos Humanos al Artículo 1° de la Constitución (tres sesiones)

    ð Reelección de legisladores y presidentes municipales (una sesión)

    ð Se instalaron dos mesas con Gobernadores y Presidentes Municipales. En ambas mesas se trató el tema del Sistema Federal en el marco de la Reforma del Estado.

    REFORMAS DE DERECHOS HUMANOS.

    Se realizaron cuatro reuniones de la Mesa Central de Partidos, con la participación de los presidentes nacionales del PRI, PAN, PRD, PT y PVEM o sus respectivos representantes, así como cinco reuniones de trabajo con los secretarios generales. Como resultado de los trabajos de la Mesa para la Reforma del Estado y de la Mesa Central de Partidos se acordó promover tres iniciativas de reformas constitucionales.

    ð La primera para establecer en el Artículo 1° de la Constitución la obligación del Estado mexicano de garantizar la protección de los derechos humanos. Se discutió y acordó el texto del artículo tal y como se propondría y se dejó a consideración de los participantes la exposición de motivos correspondiente.

    ð La segunda iniciativa consiste en adicionar un apartado B al Artículo 26 Constitucional con objeto de crear el Sistema Nacional de Información Estadística y Geográfica a cargo de un organismo público autónomo. Se elaboró y acordó el texto del artículo como sería presentado y quedó a consideración de los participantes la exposición de motivos.

    ð La tercera iniciativa se refiere a la adición de los artículos 41, 71, 72 y 73 de la Constitución para incorporar las figuras de Referéndum e Iniciativa Ciudadana en nuestro orden jurídico. En este caso sólo se aprobó la redacción del articulado que sería propuesto.

    Sin embargo, y a pesar de los acuerdos alcanzados, los dirigentes de los partidos políticos y los coordinadores de los grupos parlamentarios que participan en las mesas mencionadas, consideraron conveniente esperar a la conclusión del proceso electoral de este año para retomar los temas.

    Por otra parte, el 20 de agosto de 2003, el Presidente de la República y los gobernadores o representantes de los gobiernos de las 32 entidades federativas expresaron, conjuntamente, la voluntad política de contribuir a renovar el Sistema Federal y convinieron, por consenso, aquellos principios y valores a los que deberá sujetarse esa renovación. Asimismo, convinieron consensuar proyectos de reformas constitucionales y legales para que los tres órdenes de gobierno ofrezcan a los mexicanos madurez institucional y solidez administrativa, así como colaborar en la emisión de una convocatoria para celebrar una Convención Nacional Hacendaría, bajo propósitos específicos.

    RETOS Y OPORTUNIDADES PARA 2004

    Emprender transformaciones en materia de renovación de las bases para la administración de justicia y para la defensa de los derechos humanos.

    Fortalecer la capacidad recaudatoria del Estado y la asignación de recursos.

    Actualizar de las normas laborales y del marco que rige al sector energético.

    Continuar modernizando el sistema electoral.

    Fortalecer los poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial.

    Impulsar los mecanismos de colaboración entre poderes; fortalecimiento de los órganos constitucionales autónomos; y adecuación de nuestro sistema federal.

    Concretar acuerdos en torno a la Reforma del Estado, en coordinación con la LIX Legislatura de la Honorable Cámara de Diputados y de la LVIII Legislatura del Senado de la República.

    LA TEORIA DE LA GERENCIA PÚBLICA.

    El éxito de una cultura de gestión pública se está convirtiendo en el problema central del desarrollo de los países avanzados. Existen dos razones básicas tras este nuevo planteamiento.El crecimiento de todas las actividades administrativas - públicas, semipúblicas y aún las privadas - está sobrecargando de manera extraordinaria los recursos asignables, financieros y humanos, y ya no pueden ser administrados con las herramientas tradicionales de la jerarquía administrativa.Estamos viviendo una verdadera revolución, no solamente en las actividades humanas - materiales e inmateriales, desde las actividades del trabajador asalariado hasta las del empleado oficinista - sino también en el funcionamiento de los sistemas de relaciones de poder.


    El sistema burocrático que originó la estructura de nuestro aparato colectivo de toma de decisiones ha tenido un gran impacto sobre nuestro sistema industrial, pero no logra ajustarse a las exigencias de la presente
    era totalmente nueva y diferente. Ahora nos vemos obligados a funcionar dentro de un nuevo paradigma que pudiéramos llamar la cultura de gestión pública. Nuestro razonamiento tradicional, con la figura central del servidor público obediente, que ejecutaba las decisiones adoptadas mediante el debido proceso democrático, no se ajusta a la nueva realidad.


    El orden de capas burocráticas superpuestas resulta demasiado engorroso para ser aplicado a la complejidad del mundo moderno. Por todas esas razones es que hemos abordado el tema del ROL DEL GERENTE PUBLICO EN LA CARRERA ADMINISTRATIVA, y al mismo tiempo presentaremos  una propuesta de plan estratégico de modernización del sector publico.

    Parte del proceso de modernización del Estado consiste en someter a las instituciones públicas al exigente y riguroso ejercicio de repensar y/o actualizar su misión institucional de cara a los nuevos desafíos políticos, económicos y sociales de nuestro tiempo. Este ejercicio debe, finalmente, traducirse en el diseño e implementación de planes de trabajo estratégicos que les permitan avanzar en la consecución de sus objetivos centrales.Desarrollo y coordinación de instrumentos de gestiónSe trata de fortalecer la experiencia de las metas ministeriales, metas e indicadores de gestión y compromisos de modernización, consolidándolos como instrumentos facilitadores del proceso de planificación y evaluación de la productividad y gestión de cada servicio. Paralelamente se busca coordinar cada uno de estos instrumentos entre sí, para así avanzar en la constitución de un sistema que entregue información regular sobre la calidad de la gestión de los servicios y ministerios. Todo esto posibilitará mayor
    eficiencia en la asignación de recursos físicos, humanos y financieros, creando un ambiente de confianza respecto del desempeño global de Estado.

    LA TRANSICION DEL PARADIGMA BUROCRATICO A UNA CULTURA DE GESTION PUBLICAEl problema real de la transiciónLas dificultades han girado siempre en torno a una contradicción básica. Es necesario cambiar uno de los rasgos centrales del sistema social, a la vez que mantener a la sociedad en capacidad de funcionar con suficiente eficiencia. Pero este rasgo que queremos cambiar siempre ha sido considerado como absolutamente necesario para que el sistema funcione.En el periodo actual, estas dificultades van aunadas a la imposibilidad de disociar las dos principales tendencias de nuestro tiempo: la complejidad de nuestras actividades y la libertad del agente individual. Estas dos tendencias operan juntas y pueden parecer complementarias, pero en cuanto se refiere al gobierno y a la gestión, funcionan en abierta oposición.
    El aumento en la complejidad de las interacciones humanas es fenomenal. En cuanto concierne a ciertas categorías de gerentes, alcanza el mundo entero. Y retroalimenta a la otra tendencia principal, esto es, el movimiento hacia la libertad individual y las crecientes exigencias en ese sentido. Mientras mayor complejidad, mayores oportunidades para que los actores sigan su propio curso con mayor libertad de selección. Pero a la inversa, mientras más libertad tienen los actores, mayor complejidad en sus interacciones.Sin embargo, si estudiamos el gobierno y la gestión, observamos que las mismas dos tendencias son difíciles de conciliar, por lo menos mientras sigamos siendo prisioneros del paradigma burocrático.Necesitamos más intervención pública para dominar la complejidad; de una manera u otra, todos los grupos -aún los de hombres de negocios- exigen la intervención, pero se rehusan a obedecer las reglas que visualizan para otros, no para ellos mismos. Y tienen la capacidad de incumplir las órdenes y las reglas.n cuanto a la dificultad de obtener resultados, la solución fácil esaumentar la presión del sistema burocrático, el cual entonces dictará más y más reglas, las cuales serán acatadas cada vez menos.l problema básico de la transición es, en consecuencia, cómo sobreponerse a la contradicción entre las necesidades crecientes de dominar la complejidad y la declinación de los medios para lograrlo.Sobre el papel, la respuesta es muy sencilla: desregular, dar más poder de decisión a los verdaderos operadores y dejar que asuman responsabilidades, esto es, que cooperen en la solución de sus conflictos. No obstante, las personas involucradas podrían exigir su libertad pero rechazar la responsabilidad, ya que no saben cooperar ni tampoco enfrentar conflictos.Por esta razón, si hemos de progresar tendremos que construir una cultura de gestión pública cuya primera característica básica a de ser la capacidad de todas las personas, en todos los niveles operativos, para cooperar.Una segunda característica tendrá que ir asociada a la anterior, la capacidad de comunicarse abiertamente, con libertad y franqueza, a través de todas las barreras de la especialización.El sistema burocrático también se construyó sobre el paradigma de la especialización. Según este sistema, para resolver problemas es necesario desglosarlos en problemas más pequeños que puedan ser tratados en forma técnica por las unidades especializadas. No obstante, este modelo de coordinación fragmentada representará una carga sobre el aparato burocrático, presionando hasta lograr el crecimiento desmesurado de las oficinas centrales de gestión, donde predomina el "staff" en lugar de la línea, con la consiguiente pérdida de propósito de los empleados operativos.
    Por tanto, la transición es un proceso prolongado y doloroso, ya que lo que debe cambiar no sólo son las técnicas, que pudieran definirse con claridad, sino todo un sistema humano y cultural, especialmente todo un conjunto de complejas relaciones de poder.Es más fácil obtener logros en la gestión privada porque allí se tiene una percepción mucho más clara de los resultados y de la relación entre las acciones y sus consecuencias en cuanto a los resultados.En la administración pública no disponemos de estos medios de acción. Las relaciones entre los programas y los resultados son vagas. Las metas con frecuencia no son claras o son puramente retóricas, lo cual conduce a una ampliación de los procedimientos y el formalismo. Aún en las agencias públicas que trabajan en negocios privados, tales como las aerolíneas y la energía que se benefician de un cuasi monopolio, observamos la misma tendencia.Si se quiere lograr que un nuevo modelo funcione, las personas deben ser entrenadas para cooperar en el nivel operativo sin tener que esperar instrucciones desde arriba.Lograr un cambio en el comportamiento de los agentes de rangos inferiores no basta. La clave para que el cambio sea exitoso está en una revolución que debe obrarse en el comportamiento gerencial; para poder responder a la complejidad, la gerencia debe cambiar su modo de razonar.En lugar de tratar de cumplir pasando a una mayor especialización, debe responder a la complejidad desarrollando la sencillez en las estructuras y en los procesos.Esta es la lección que se deriva del éxito extraordinario de los japoneses durante su período de crecimiento espectacular.Con el fin de llegar a ser coherentes, habría que depender de unidades autónomas cuyos líderes posean mucha mayor discrecionalidad y puedan ser juzgados por sus resultados y no porque se conforman y son obedientes.Sin embargo, la cultura tendrá un papel central. Una fuerte cultura de comunicación abierta, confianza y cooperación hará posible el logro de la simplicidad en la estructura y los procedimientos.Existe una tendencia general hacia dicha orientación. Se han probado toda clase de esquemas de descentralización. Agencias públicas abiertas a la competencia han venido sustituyendo a los ministerios. Sin embargo, el problema no es tanto llegar a una fórmula mágica sino contar con una buena estrategia para el cambio. Ordenar el cambio a las personas ya no funciona. Por consiguiente, el requisito previo para lograr un cambio exitoso es trabajar duro, por adelantado, y elaborar una estrategia razonable para el cambio.a estrategia para el cambioa. El conocimiento es prioritarioEl conocimiento es la clave para la transformación de sistemas humanos, tales como la administración pública. Esto plantea una gran paradoja. Podemos gastar miles de millones y pasar meses haciendo análisis precisos para preparar la implantación de un cambio técnico como la informatización del sistema de comunicaciones, pero no podemos dedicar el mismo tiempo y recursos para el desarrollo de un verdadero conocimiento del sistema humano que vamos a intervenir, y que por humano se va a resistir, pervertir y aún rechazar el nuevo esquema que pretendemos imponer.

    El papel del sector público de una economía de mercado es el de proporcionar
    al público aquellos bienes y servicios de los cuales el mercado no provee en
    modo suficiente e influir en la economía para ayudar a una redistribución de
    rentas y riquezas.

    Podríamos decir, a modo de síntesis, que se trata de abordar el trabajo
    sobre la organización, desde lo humano.

    Se trata de hablar de organizaciones públicas "vivas" que lean, entiendan y
    actúen "en y para" su comunidad.
    Se trata de hablar de "servidores públicos" mas que de "empleados públicos",
    de organizaciones de personas que piensan y que en el marco de un clima de
    equipo trabajan para dar la mejor respuesta posible a las necesidades e
    intereses de la gente.

    Se trata de ver que este es un camino para actuar en el marco de la escasez
    actual de recursos.
    Hablamos de organizaciones en donde existe un compromiso de la gente y hacia
    la gente; en las cuales no se realizan estériles tareas rutinarias,
    acumulando papeles, controles y pases; viviendo, o más bien "durando" en
    lugares y áreas de trabajo desarticuladas, que no estimulan a nada, sordas a
    las necesidades de la ciudadanía, cuyo único fin parece ser el "permanecer"
    y consumir en ello los recursos que se tienen.

    Se entiende que es necesario otorgar al trabajo público la dimensión
    fundamental de ser un camino de realización personal a través del servicio;
    un camino a recorrer por aquellos que tienen la noble función de trabajar
    para su comunidad.

    Tal vez, el tema sea el trabajo humano y debamos hablar de reformar,
    repensar o reinventar el trabajo público. De esta forma para hablar de un
    verdadero cambio en el Estado o en la administración de lo público, sea
    necesario hacer mas foco en el hombre y en el trabajo humano que se
    encuentra en juego, más que en aspectos formales en los que no se considere
    esta realidad última que da sustento a cualquier organización de que se
    trate.

    POLITICAS PÚBLICAS

    La Política hace referencia al ejercicio del poder, organización de la sociedad, discusión sobre diferentes valores. En general es un concepto abstracto, hace referencia a una realidad social muy amplia. Una política es algo concreto, es un ámbito concreto de lo realidad sobre el cual se desarrolla un programa de acción. Las autoridades y administraciones públicas actúan en ámbitos muy variados de la vida. Genéricamente el estudio de las políticas es el estudio de las actuaciones de las autoridades públicas en la sociedad. Para estudiar las diferentes políticas debemos preguntarnos: que pretenden hacer, que resultados quieren conseguir, y como pretender conseguirlos.

    DEFINICIÓN DE POLÍTICA PÚBLICA.-

    Conjunto de autoridades de las instituciones de gobierno actuando directa o mediante agentes y, que van dirigidas a tener una influencia determinada sobre la realidad.

    Una política por definición pretende transformar la realidad y es orientada hacia el futuro. Una política pública es el resultado de la actuación de las autoridades públicas. Una política es un proceso decisorio, se opta entre diferentes posibilidades de actuación. La actuación del Gobierno está siempre rodeada de decisiones.

    Hay que tener en cuenta las actuaciones positivas y también lo que no se hace. La no-política forma parte también de la actuación de las Administraciones Públicas. El estudio de las políticas públicas intenta que la acción del Gobierno sea más eficaz y consiga sus objetivos de manera más eficaz. El origen de las políticas públicas se encuentra en EE.UU, a finales de los 60-70 , parte de la idea de observar que muchas medidas del gobierno no tienen mucho éxito. Existen dos grandes vertientes en el estudio de las políticas públicas:

    1- Contenido más técnico, para estudiar lo técnico de las políticas para valorar mejor sus efectos reales. Esta vertiente tiene diferentes disciplinas académicas. Mejora la calidad de las políticas puesto que se ha fracasado en los objetivos previstos.

    2- Análisis de los valores más políticos para averiguar cual es la lógica y razón de la actuación del Gobierno. Los poderes públicos definen, toman decisiones sobre los fenómenos que tienen que atender. De como se deduce el problema sale el como se debe de actuar ante él.

    Los instrumentos utilizados, recursos fundamentales de los poderes públicos en las políticas públicas son :

    1- funcionarios, financiación y normas jurídicas

    2- servicios de personal, medios materiales....para desarrollar determinadas actuaciones.

    3- capacidad de persuasión, de liderazgo sobre actuaciones que conviene desarrollar.

    TOPOLOGÍA DE LAS POLÍTICAS

    A) Según Lowi, que las clasifica en función del impacto ejercido sobre el ciudadano :

    1.   Políticas reglamentarias

    2.   “ distributivas

    3.   “ redistributivas

    4.   “ constitucionales

    1. Dicta normas de autoridad que exigen un determinado comportamiento. El Estado prohíbe determinadas actuaciones. El impacto sobre los ciudadanos es muy directo y supone una coerción y limitación de las libertades individuales. Política penal...

    2. El poder público realiza una acción sobre determinados casos particulares. El Estado distribuye bienes y beneficios concretos entre grupos y territorios singularizados. Es una política de infraestructuras donde el Estado invierte en un determinado ámbito, donde hay beneficios conocidos. Políticas de subvención del Gobierno...

    3.   El Estado no realiza acciones individualizadas sino que dicta condiciones generales donde todos quienes cumplen las condiciones pueden acceder a esa política. Sanidad, políticas sociales...Se dedican mayores recursos, se otorgan beneficios a amplias capas sociales, repercutiendo los costes sobre otros grupos sociales.

    Establecen los procedimientos para la adopción de decisiones públicas y establecen las relaciones entre los diferentes aparatos del Estado, puesto que son políticas dirigidas al interior de los poderes públicos, los más importantes son los de reforma administrativa.

    B) Otra clasificación seria en función de la postura de los poderes públicos :

    1.   Anticipativas y reactivas. Esto es si surge como consecuencia de una necesidad política o por el contrario se anticipa a esa situación de necesidad. Para distinguirlas se mira la evolución cronológica de la misma.

    C) En función de la razón por la que se producen :

    1.   Demanda y oferta. Hace referencia a la relación Gobierno-ciudadanos. La política de demanda sostiene que los ciudadanos exigen la resolución de sus problemas por parte de los poderes públicos. El Estado surge con posterioridad al surgimiento del problema. La política de oferta sostiene que es el Estado quien define las necesidades a subsanar. Es una acción que va de arriba hacia abajo. El Gobierno ofrece productos a los ciudadanos sin necesidad de que los ciudadanos los demanden.

    ETAPAS EN LA FORMACIÓN DE POLÍTICAS

    Para realizar una política pública se analizan sus diferentes etapas. Los procesos de políticas públicas se han ido descomponiendo, desde el comienzo de la política hasta el conocimiento del resultado.

    1.   Identificación del problema. El sistema político advierte que hay un problema que necesita un tratamiento y se incluye en la agenda política(actualidad política).

    2.   Formulación de soluciones. Se estudian las posibles respuestas, se elaboran y negocian las soluciones para decidir una actuación pública.

    3.   Toma de decisiones. Realización de un programa de actuación.

    4.   Ejecución del programa(implementación de la política).

    5.   Evaluación y terminación de la política. Se ve si se han logrado los objetivos.

    Normalmente las políticas se van continuando en el tiempo, reconvirtiéndose y modificándose dinámicamente. A la última fase le sigue la primera, tras la aparición de nuevos problemas.


    ®La implementación de políticas públicas ha sido tradicionalmente considerada como la esfera propia de actividad de la administración pública o, más precisamente, del Poder Ejecutivo. El origen de tal concepción puede remontarse hasta la clásica división tripartita de poderes, que Montesquieu elevara a una suerte de paradigma institucional del gobierno democrático. Un siglo más tarde, Frank Goodnow y Woodrow Wilson descartaron esta distinción formal, proponiendo su ahora también clásica dicotomía entre política y administración. En un estilo típicamente pragmático, que rompía con la tradición racionalista a priori predominante en la ciencia política finisecular y rechazaba la validez descriptiva de la separación de poderes, estos autores acometieron el estudio de la actividad real de los gobiernos a partir de experiencias concretas (Landau, 1972). Observaba Wilson (1887) que la "administración queda fuera del dominio propio de la política. Las cuestiones administrativas no son cuestiones políticas. Aunque la política fija las tareas de la administración, debe abstenerse de manipular sus oficinas". Tal caracterización era concebible en un momento en que la "Administración Científica" emergía un contexto de difundido patronazgo política e ineficiencia gubernamental, intentando responder a los desafíos de una era de extraordinaria innovación tecnológica.

    Carlos Juan Bautista Bonnin. Ob cit., pag. 97

    ® Políticas Públicas y Regímenes Políticos: Reflexiones a partir de algunas experiencias

    Latinoamericanas Latinoamericanas* Oscar Oszlak

    Centralizada: Dependencias.

    Descentralizada: Entidades u organismos

    Federal

    Presidencia y presidente de la republica.-

    Secretario de estado y secretarias de estado.-

    Departamentos de administración y jefes de Deptos.-

    Consejería jurídica de la presidencia de la república.-

    PGR.-

    Organismos desconcentrados.-

    Organismos descentralizados.-

    Empresas públicas y sociedades mercantiles de estado.-

    Sociedades nacionales de crédito.-

    Fideicomisos públicos.-

    Local

    Gobernador.-

    Secretario general de gobierno.-

    Oficial mayor.-

    Tesorero.-

    Procurador y ministerio público.-

    Secretarías, direcciones o Deptos.-

    Organismos desconcentrados.-

    Organismos descentralizados.-

    Empresas públicas y sociedades.-

    Fideicomisos públicos.-

    Municipal

    Ayuntamiento.-

    Presidente municipal.-

    Síndicos y regidores.-

    Tesorería.-

    Organismos descentralizados.-

    Empresas paramunicipales.-

    Fideicomisos públicos.-

    WOODROW WILSON

    .

    CONSTITUCION POLITICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS

    LEY ORGANICA DE LA ADMINISTRACION PÚBLICA FEDERAL

    LEY FEDERAL DE ENTIDADES PARAESTATALES

    REGLAMENTOS INTERIORES

    LEYES ORGANICAS