Acción administrativa

Fomento. Policía. Servicio público. Gestión de servicios. Concesión de licencias

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TEMA 8

LA ACCIÓN ADMINISTRATIVA

FOMENTO, POLICÍA Y SERVICIO PÚBLICO. LA GESTIÓN DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS LOCALES. LA CONCESIÓN DE LICENCIAS

INTRODUCCIÓN

Abordamos en este tema las distintas formas de acción administrativas, clasificadas por la doctrina en tres grandes áreas: fomento, policía y servicio público. Cada una de ellas será objeto de estudio en las páginas siguientes. Posteriormente nos dedicaremos al análisis de los servicios públicos locales, con el estudio pormenorizado de las distintas modalidades de gestión aplicables a los citados servicios. Para finalizar nuestro recorrido, nos detendremos en el estudio del régimen general de concesión de licencias en el ámbito local.

Por tanto, al finalizar nuestro estudio, deberemos:

  • Definir y reconocer los distintos modos de acción administrativa, conociendo sus diferencias y conceptos

  • Comprender los modelos de gestión de los servicios públicos locales y las diferencias existentes entre ellos

  • Conocer el procedimiento general de concesión de licencias y compararlo con el procedimiento administrativo común

1. INTERVENCIÓN ADMINISTRATIVA DE LOS ENTES LOCALES

Las formas clásicas de intervención administrativa de los Entes Locales, se realiza, en opinión de la doctrina más acreditada en:

  • Actuaciones que atribuyen al administrado nuevos derechos o en la ampliación de los derechos de los que ya es titular

  • Mediante la limitación, reducción o supresión de derechos previos del administrado

  • Mediante la creación de nuevas obligaciones o cargas al administrado

Según la ley 7 / 1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local, las Corporaciones locales podrán intervenir la actividad de los ciudadanos a través de los siguientes medios:

  • Ordenanzas y Bandos

  • Sometimiento a previa licencia y otros actos de control preventivo

  • Órdenes individuales constitutivas de mandato para la ejecución de un acto o la prohibición del mismo.

La actividad de intervención se ajustará, en todo caso, a los principios de igualdad de trato, congruencia con los motivos y fines justificativas y respeto a la libertad individual.

Las licencias o autorizaciones otorgadas por otras Administraciones públicas no eximen a sus titulares de obtener las correspondientes licencias de las Entidades locales, respetándose en todo caso lo dispuesto en las correspondiente leyes sectoriales.

1.1. Regulación jurídica

Al margen de la normativa sectorial en la materia, y la específica de cada Corporación Local, la principal regulación normativa de la materia se contiene en las siguientes normas:

  • Ley 7/ 1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local

  • Decreto de 17 de Junio de 1955 por el que se aprueba el Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales

1.2. Disposiciones generales

1.2.1. Supuestos de Intervención

Los Ayuntamientos podrán intervenir la actividad de sus administrados en los siguientes casos:

a) En el ejercicio de la función de policía, cuando existiere perturbación o peligro de perturbación grave de la tranquilidad, seguridad, salubridad o moralidad ciudadanas, con el fin de restablecerlas o conservarlas.

b) En materia de subsistencias, además, para asegurar el abasto de los artículos de consumo de primera necesidad, la calidad de los ofrecidos en venta, la fidelidad en el despacho de los que se expendan a peso o medida, la normalidad de los precios y la libre competencia entre los suministradores y vendedores.

c) En el orden del urbanismo, también para velar por el cumplimiento de los planes de ordenación aprobados.

d) En los servicios de particulares destinados al publico mediante la utilización especial o privativa de bienes de dominio publico, para imponer la prestación de aquellos debidamente y bajo tarifa.

e) En los demás casos autorizados legalmente y por los motivos y para los fines previstos.

1.2.2. Limitaciones

La intervención de las Corporaciones Locales en la actividad de sus administrados se ajustara, en todo caso, al principio de igualdad ante la Ley.

La intervención defensiva del orden, en cualquiera de sus aspectos, se ejercerá frente a los sujetos que lo perturbaren. Excepcionalmente y cuando por no existir otro medio de mantener o restaurar el orden hubiere de dirigirse la intervención frente a quienes legítimamente ejercieren sus derechos, procederá la justa indemnización.

La competencia atribuida a las Corporaciones Locales para intervenir la actividad de sus administrados se ejercerá mediante la concurrencia de los motivos que la fundamentan y precisamente para los fines que la determinen.

El contenido de los actos de intervención será congruente con los motivos y fines que los justifiquen.

Si fueren varios los admisibles, se elegirá el menos restrictivo de la Libertad individual.

1.2.3. Medios de Intervención

La intervención de las Corporaciones Locales en la actividad de sus administrados se ejercerá por los siguientes medios:

  • Ordenanzas, reglamentos y bandos de policía y buen gobierno

  • Sometimiento a previa licencia

  • Ordenes individuales, constitutivas de mandato para la ejecución de un acto o la prohibición del mismo.  

  • 1.2.4. Efectos

    Los actos de las Corporaciones Locales por los que se intervenga la acción de los administrados producirán efectos entre la Corporación y el sujeto a cuya actividad se refieran, pero no alteraran las situaciones jurídicas privadas entre este y las demás personas.
     
    En relación con las autorizaciones y licencias, se entenderán otorgadas salvo el derecho de propiedad y sin perjuicio del de tercero.

    No podrán ser invocadas para excluir o disminuir la responsabilidad civil o penal en la que hubieren incurrido los beneficiarios en el ejercicio de sus actividades.

    1.3. Disposiciones Especiales

    El Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales, establece las siguientes determinaciones especiales:

  • La intervención en materia de abastos se dirigirá a asegurar la libre competencia como medio de procurar la economía en los precios

  • Los Ayuntamientos sancionaran cualesquiera formas de actuación encaminadas a impedir o dificultar la libertad de trafico

  • Por disposición de las ordenanzas municipales podrá declararse obligatoria:

    • La utilización de los mataderos municipales o sujetos a su vigilancia inmediata, para el sacrificio de reses destinadas al consumo domestico o la venta de carnes y productos frescos, con el fin de velar por la salubridad

    • La utilización por los abastecedores mayoristas de mercados al por mayor, con el fin de promover la concurrencia.

  • Cuando, por razones sanitarias, o de otra índole, fuera obligatoria la introducción, manipulación o suministro de artículos de primera necesidad a través de alhóndigas, mataderos, mercados u otros centros semejantes y quedara prohibida su realización fuera de ellos, no podrá impedirse el acceso a las personas que desearen ejercer el trafico para el que se hallaren instituidos ni limitar el número de los autorizados, salvo disposición legal o reglamentaria en contrario

  • Estarán sujetas a previa licencia las parcelaciones y reparcelaciones urbanas, movimientos de tierras, obras de nueva planta, modificación de estructura o aspecto exterior de las existentes, primera utilización de los edificios y modificación objetiva del uso de los mismos, demolición de construcciones y demás actos que señalaren los planes.

  • En todo caso se examinará si el acto proyectado se ajusta a los planes de ordenación urbana y, además, si concurren las circunstancias que se expresan para cada uno de los relacionados:

    • Si la parcelación o reparcelación se refiere a sector para el que ya este aprobado un plan de ordenación, en cuyo defecto la solicitud deberá reunir los requisitos y seguir la tramitación dispuesta para los planes de urbanismo

    • Si los movimientos de tierras modifican el relieve del suelo de modo que pueda dificultar el destino previsto en los planes de ordenación o la armonía del paisaje, así como si se cumplen las condiciones técnicas de seguridad y salubridad

    • Si las obras de edificación se proyectan sobre terreno o, en su defecto, si el peticionario asume el deber de costear y realizar simultáneamente la urbanización, y si la construcción se atiene a las condiciones de seguridad, salubridad y estética adecuadas a su emplazamiento

    • Si el edificio puede destinarse a determinado uso, por estar situado en zona apropiada y reunir condiciones técnicas de seguridad y salubridad y, en su caso, si el constructor ha cumplido el compromiso de realizar simultáneamente la urbanización

    • Si las construcciones pueden ser demolidas por carecer de interés histórico o artístico o no formar parte de un conjunto monumental y si el derribo se proyecta con observancia de las condiciones de seguridad y salubridad

  • Estará sujeta a licencia la apertura de establecimientos industriales y mercantiles

  • La intervención municipal tendera a verificar si los locales e instalaciones reúnen las condiciones de tranquilidad, seguridad y salubridad, y las que, en su caso, estuvieren dispuestas en los planes de urbanismo debidamente aprobados

  • Cuando, con arreglo al proyecto presentado, la edificación de un inmueble se destinara específicamente a establecimiento de características determinadas, no se concederá el permiso de obras sin el otorgamiento de la licencia de apertura si fuere procedente

  • 2. ACCIÓN DE FOMENTO

    2.1. Subvenciones

    2.1.1. Concepto

    Se considerara subvención cualquier auxilio directo o indirecto, valorable económicamente, a expensas de las entidades locales, que otorguen las corporaciones, y, entre ellos, las becas, primas, premios y demás gastos de ayuda personal.

    2.1.2. Beneficiarios

    Las Corporaciones Locales podrán conceder subvenciones a entidades, organismos o particulares cuyos servicios o actividades complementen o suplan los atribuidos a la competencia local.

    2.1.3. Limitaciones

    Solo podrá aplicarse el régimen de subvención a servicios de índole económica cuando se demuestre, en el expediente que al efecto se instruya, la imposibilidad de utilizar cualquiera otra modalidad de prestación o la mayor carga económica que con ella se ocasionaría.

    Serán nulos los acuerdos de subvenciones que obedezcan a mera liberalidad.

    Dicha nulidad alcanzara a los acuerdos de subvenciones destinadas a finalidades que las corporaciones puedan cumplir por sí mismas con igual eficacia y sin mayor gasto que el representado por la propia subvención.

    2.1.4.Normas de otorgamiento

    El otorgamiento de las subvenciones se atendrá a estas normas:

    • Tendrán carácter voluntario y eventual, excepto lo que se dispusiere legal o reglamentariamente

    • La Corporación podrá revocarlas o reducirlas en cualquier momento, salvo cláusula en contrario

    • No serán invocables como precedente

    • No excederán, en ningún caso, del 50 por 100 del coste de la actividad a que se apliquen

    • No será exigible aumento o revisión de la subvención

    La Corporación podrá comprobar, por los medios que estime oportunos, la inversión de las cantidades otorgadas en relación con sus adecuados fines.

    El Real Decreto 2225/1993, de 17 de febrero, aprueba el Reglamento para la Concesión de Subvenciones Públicas, aplicable a:

  • Las gestionadas en su totalidad por la Administración General del Estado o por las Entidades de Derecho Público vinculadas o dependientes de aquélla

  • Las establecidas en materias de competencia normativa plena del Estado y cuya gestión corresponda total o parcialmente a otras Administraciones Públicas

  • Las establecidas en materias que no son de competencia normativa plena del Estado y en cuya tramitación intervengan órganos de la Administración General del Estado o de las Entidades de Derecho Público vinculadas o dependientes de aquélla, en cuanto a las fases del procedimiento que corresponda gestionar a dichos órganos.

  • 3. ACCIÓN DE POLICÍA

    3.1. Concepto

    La acción de Policía se define como aquella desplegada en el ejercicio de las potestades administrativas, ejercitada por la misma, con la finalidad de mantener el orden público, y que se manifiesta en la limitación de los derechos de los administrados, mediante el ejercicio, en su caso, de la coacción sobre los mismos.

    3.2. Manifestaciones

    Las manifestaciones de la acción de Policía se traducen en los ámbitos que analizamos a continuación.

    3.2.1. Disposiciones

    Pueden ser tanto de carácter general ( reglamentos de policía) como de carácter singular. Es importante resaltar que las actuaciones en materia de acción policial no pueden ser adoptadas de modo individual, en tanto no estén autorizadas en una norma reglamentaria o legal que las sustente.

    Las disposiciones individuales o de carácter singular, se traducen en tres tipos distintos de acción policial:

  • Autorización: mediante la que se remueve por la Administración un obstáculo concreto que impide al administrado el ejercicio de un derecho previo

  • Mandato: supone el requerimiento para que un administrado cumpla con una obligación legal o reglamentariamente establecida, o para que soporte una actuación administrativa sobre su esfera personal o patrimonial

  • Prohibición: mediante la que se impide al administrado el ejercicio de una actividad por no ser ajustada a derecho

  • 3.2.3. Medios de ejecución forzosa

    Los medios de ejecución forzosa se encuentran regulados en la Ley 30/ 1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, en sus artículos 96 y siguientes.

    3.2.3.A) Utilización

    Las Administraciones Públicas, a través de sus órganos competentes en cada caso, podrán proceder, previo apercibimiento, a la ejecución forzosa de los actos administrativos, salvo en los supuestos en que se suspenda la ejecución de acuerdo con la ley, o cuando la Constitución o la ley exijan la intervención de los Tribunales.

    3.2.3. B) Medios de ejecución forzosa

    La ejecución forzosa por las Administraciones Públicas se efectuará, respetando siempre el principio de proporcionalidad, por los siguientes medios:

  • Apremio sobre el patrimonio

  • Ejecución subsidiaria

  • Multa coercitiva

  • Compulsión sobre las personas

  • Si fueran varios los medios de ejecución admisibles se elegirá el menos restrictivo de la libertad individual.

    Si fuese necesario entrar en el domicilio del afectado, las Administraciones Públicas deberán obtener el consentimiento del mismo o, en su defecto, la oportuna autorización judicial.

    3.2.3. C) Apremio sobre el patrimonio

    Si en virtud de acto administrativo hubiera de satisfacerse cantidad líquida se seguirá el procedimiento previsto en las normas reguladoras del procedimiento recaudatorio en vía ejecutiva.

    En cualquier caso no podrá imponerse a los administrados una obligación pecuniaria que no estuviese establecida con arreglo a una norma de rango legal.

    3.2.3. D) Ejecución subsidiaria

    Habrá lugar a la ejecución subsidiaria cuando se trate de actos que por no ser personalísimos puedan ser realizados por sujeto distinto del obligado.

    En este caso, las Administraciones Públicas realizarán el acto, por sí o a través de las personas que determinen, a costa del obligado.

    El importe de los gastos, daños y perjuicios se exigirá conforme al procedimiento de apremio sobre el patrimonio. Dicho importe podrá liquidarse de forma provisional y realizarse antes de la ejecución, a reserva de la liquidación definitiva.

    3.2.3. E) Multa coercitiva

    Cuando así lo autoricen las leyes, y en la forma y cuantía que éstas determinen, las Administraciones Públicas pueden, para la ejecución de determinados actos, imponer multas coercitivas, reiteradas por lapsos de tiempo que sean suficientes para cumplir lo ordenado, en los siguientes supuestos:

  • Actos personalísimos en que no proceda la compulsión directa sobre la persona del obligado

  • Actos en que, procediendo la compulsión, la Administración no la estimara conveniente

  • Actos cuya ejecución pueda el obligado encargar a otra persona

  • La multa coercitiva es independiente de las sanciones que puedan imponerse con tal carácter y compatible con ellas.

    3.2.3. F) Compulsión sobre las personas

    Los actos administrativos que impongan una obligación personalísima de no hacer o soportar podrán ser ejecutados por compulsión directa sobre las personas en los casos en que la Ley expresamente lo autorice, y dentro siempre del respeto debido a su dignidad y a los derechos reconocidos en la Constitución.

    Si, tratándose de obligaciones personalísimas de hacer, no se realizase la prestación, el obligado deberá resarcir los daños y perjuicios, a cuya liquidación y cobro se procederá en vía administrativa.

    3.2.4. Sanción administrativa

    Las sanciones administrativas comunes se manifiestan bajo la denominación de multas. Las multas sancionadoras, a diferencia de la multa coercitiva analizada anteriormente, consisten en una consecuencia impuesta al administrado no para forzarle a realizar una actuación sino como consecuencia de la comisión de una infracción.

    Según la Disposición Adicional Única de la Ley 11/ 1999, salvo previsión legal distinta en cuanto a sus cuantías, las multas por infracción de ordenanzas no podrán exceder de 1830,36 euros (300.000 pesetas) en municipios de más 250.000 habitantes, de 901,52 euros (150.000 pesetas) en los de 50.001 a 250.000 habitantes, de 450,75 euros (75.000 pesetas) en los de 20.001 a 50.000 habitantes, de 300, euros (50.000 pesetas) en los de 5.001 a 20.000 habitantes, y de 150,25 euros (25.000 pesetas) en los demás municipios.

    3.2.4.1. Procedimiento sancionador

    El procedimiento sancionador se regula en el Título IX de la Ley 30/ 1992, de 26 de noviembre y en el Real Decreto 1398/ 1993, de 4 de agosto, por el que se aprueba el Reglamento del Procedimiento para el ejercicio de la potestad sancionadora, que se aplica con carácter subsidiario en las Corporaciones Locales, en defecto de normativa específica.

    3.2.4.1. A) Normas Generales sobre el procedimiento sancionador

    1. Principio de legalidad

    La potestad sancionadora de las Administraciones Públicas, reconocida por la Constitución, se ejercerá cuando haya sido expresamente atribuida por una norma con rango de Ley, con aplicación del procedimiento previsto para su ejercicio.

    El ejercicio de la potestad sancionadora corresponde a los órganos administrativos que la tengan expresamente atribuida, por disposición de rango legal o reglamentario.

    Sólo constituyen infracciones administrativas las vulneraciones del ordenamiento jurídico previstas como tales infracciones por una Ley, sin perjuicio de lo dispuesto para la administración local en el Título IX de la ley 7/ 1985, de 2 de abril.

    2. Irretroactividad

    Serán de aplicación las disposiciones sancionadoras vigentes en el momento de producirse los hechos que constituyan infracción administrativa.

    Las disposiciones sancionadoras producirán efecto retroactivo en cuanto favorezcan al presunto infractor.

    3. Principio de tipicidad

    Sólo constituyen infracciones administrativas las vulneraciones del Ordenamiento Jurídico previstas como tales infracciones por una Ley.

    Las infracciones administrativas se clasificarán por la Ley en leves, graves y muy graves.

    Únicamente por la comisión de infracciones administrativas podrán imponerse sanciones que, en todo caso, estarán delimitadas por la Ley.

    Las disposiciones reglamentarias de desarrollo podrán introducir especificaciones o graduaciones al cuadro de las infracciones o sanciones establecidas legalmente que, sin constituir nuevas infracciones o sanciones, ni alterar la naturaleza o límites de las que la Ley contempla, contribuyan a la más correcta identificación de las conductas o a la más precisa determinación de las sanciones correspondientes.

    Las normas definidoras de infracciones y sanciones no serán susceptibles de aplicación analógica.

    4. Responsabilidad

    Sólo podrán ser sancionadas por hechos constitutivos de infracción administrativa las personas físicas y jurídicas que resulten responsables de los mismos aun a título de simple inobservancia.

    Las responsabilidades administrativas que se deriven del procedimiento sancionador serán compatibles con la exigencia al infractor de la reposición de la situación alterada por el mismo a su estado originario, así como con la indemnización por los daños y perjuicios causados que podrán ser determinados por el órgano competente, debiendo, en este caso, comunicarse al infractor para su satisfacción en el plazo que al efecto se determine, y quedando, de no hacerse así, expedita la vía judicial correspondiente.

    Cuando el cumplimiento de las obligaciones previstas en una disposición legal corresponda a varias personas conjuntamente, responderá de forma solidaria de las infracciones que, en su caso, se cometan y de las sanciones que se impongan.

    Serán responsables subsidiarios o solidarios por el incumplimiento de las obligaciones impuestas por la Ley que conlleven el deber de prevenir la infracción administrativa cometida por otros, las personas físicas y jurídicas sobre las que tal deber recaiga, cuando así lo determinen las Leyes reguladoras de los distintos regímenes sancionadores.

    5. Proporcionalidad

    Las sanciones administrativas, sean o no de naturaleza pecuniaria, en ningún caso podrán implicar, directa o subsidiariamente, privación de libertad.

    El establecimiento de sanciones pecuniarias deberá prever que la comisión de las infracciones tipificadas no resulte más beneficioso para el infractor que el cumplimiento de las normas infringidas.

    En la determinación normativa del régimen sancionador, así como en la imposición de sanciones por las Administraciones Públicas se deberá guardar la debida adecuación entre la gravedad del hecho constitutivo de la infracción y la sanción aplicada, considerándose especialmente los siguientes criterios para la graduación de la sanción a aplicar:

    • La existencia de intencionalidad o reiteración

    • La naturaleza de los perjuicios causados

    • La reincidencia, por comisión en el término de un año de más de una infracción de la misma naturaleza cuando así haya sido declarado por resolución firme

    6. Prescripción

    Las infracciones y sanciones prescribirán según lo dispuesto en las leyes que las establezcan. Si éstas no fijan plazos de prescripción, las infracciones muy graves prescribirán a los tres años, las graves a los dos años y las leves a los seis meses; las sanciones impuestas por faltas muy graves prescribirán a los tres años, las impuestas por faltas graves a los dos años y las impuestas por faltas leves al año.

    El plazo de prescripción de las infracciones comenzará a contarse desde el día en que la infracción se hubiera cometido. Interrumpirá la prescripción la iniciación, con conocimiento del interesado, del procedimiento sancionador, reanudándose el plazo de prescripción si el expediente sancionador estuviera paralizado más de un mes por causa no imputable al presunto responsable.

    El plazo de prescripción de las sanciones comenzará a contarse desde el día siguiente a aquel en que adquiera firmeza la resolución por la que se impone la sanción.

    Interrumpirá la prescripción la iniciación, con conocimiento del interesado, del procedimiento de ejecución, volviendo a transcurrir el plazo si aquél está paralizado durante más de un mes por causa no imputable al infractor.

    7. Concurrencia de sanciones

    No podrán sancionarse los hechos que hayan sido sancionados penal o administrativamente, en los casos en que se aprecie identidad del sujeto, hecho y fundamento.

    3.2.4.1. B) Principios del procedimiento sancionador

    1. Garantía de procedimiento.

    El ejercicio de la potestad sancionadora requerirá procedimiento legal o reglamentariamente establecido.

    Los procedimientos que regulen el ejercicio de la potestad sancionadora deberán establecer la debida separación entre la fase instructora y la sancionadora, encomendándolas a órganos distintos.

    En ningún caso se podrá imponer una sanción sin que se haya tramitado el necesario procedimiento.

    2. Derechos del presunto responsable

    Los procedimientos sancionadores garantizarán al presunto responsable los siguientes derechos:

    • A ser notificado de los hechos que se le imputen, de las infracciones que tales hechos puedan constituir y de las sanciones que, en su caso, se les pudieran imponer, así como de la identidad del instructor, de la autoridad competente para imponer la sanción y de la norma que atribuya tal competencia

    • A formular alegaciones y utilizar los medios de defensa admitidos por el Ordenamiento Jurídico que resulten procedentes

    • Los demás derechos reconocidos por el artículo 35 de la Ley 30/ 1992, de 26 de noviembre

    3. Medidas de carácter provisional

    Cuando así esté previsto en las normas que regulen los procedimientos sancionadores, se podrá proceder mediante acuerdo motivado a la adopción de medidas de carácter provisional que aseguren la eficacia de la resolución final que pudiera recaer.

    4. Presunción de inocencia

    Los procedimientos sancionadores respetarán la presunción de no existencia de responsabilidad administrativa mientras no se demuestre lo contrario.

    Los hechos declarados probados por resoluciones judiciales penales firmes vincularán a las Administraciones Públicas respecto de los procedimientos sancionadores que substancien.

    Los hechos constatados por funcionarios a los que se reconoce la condición de autoridad, y que se formalicen en documento público observando los requisitos legales pertinentes, tendrán valor probatorio sin perjuicio de las pruebas que en defensa de los respectivos derechos o intereses puedan señalar o aportar los propios administrados.

    Se practicarán de oficio o se admitirán a propuesta del presunto responsable cuantas pruebas sean adecuadas para la determinación de hechos y posibles responsabilidades.

    Sólo podrán declararse improcedentes aquellas pruebas que por su relación con los hechos no puedan alterar la resolución final a favor del presunto responsable.

    5. Resolución

    La resolución que ponga fin al procedimiento habrá de ser motivada y resolverá todas las cuestiones planteadas en el expediente.

    En la resolución no se podrán aceptar hechos distintos de los determinados en el curso del procedimiento, con independencia de su diferente valoración jurídica.

    La resolución será ejecutiva cuando ponga fin a la vía administrativa.

    En la resolución se adoptarán, en su caso, las disposiciones cautelares precisas para garantizar su eficacia en tanto no sea ejecutiva.

    4. SERVICIO PÚBLICO

    Son servicios públicos locales los que prestan las entidades locales en el ámbito de sus competencias.

    Los servicios públicos de la competencia local podrán gestionarse mediante alguna de las siguientes formas:

    Gestión directa:

    • Gestión por la propia entidad local.

    • Organismo autónomo local.

    • Entidad pública empresarial local.

    • Sociedad mercantil local, cuyo capital social pertenezca íntegramente a la entidad local o a un ente público de la misma.

    Gestión indirecta, mediante las distintas formas previstas para el contrato de gestión de servicios públicos en el artículo 156 del texto refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas.

    En ningún caso podrán prestarse por gestión indirecta ni mediante sociedad mercantil de capital social exclusivamente local los servicios públicos que impliquen ejercicio de autoridad.

    4.1. Disposiciones Generales

    Las Corporaciones Locales tendrán plena potestad para constituir, organizar, modificar y suprimir los servicios de su competencia, tanto en el orden personal como en el económico o en cualesquiera otros aspectos, con arreglo a la Ley de Régimen Local y a sus reglamentos y demás disposiciones de aplicación.

    Con el fin de atender a las necesidades de sus administrados, las Corporaciones Locales prestaran los servicios adecuados para satisfacerlas.

    Se evitara la duplicidad de servicios prestados por otros organismos públicos con competencia especialmente instituida para el desarrollo de los mismos.

    La prestación de los servicios se atemperara a las normas que rijan cada uno de ellos.

    Las Corporaciones Locales determinaran en la reglamentación de todo servicio que establezcan las modalidades de prestación, situación, deberes y derechos de los usuarios y, si no se hubieren de desarrollar íntegramente, de quien asumiere la prestación en vez de la Administración.

    La recepción y uso de los servicios por parte de los administrados podrán declararse obligatorios por disposición reglamentaria o acuerdo, cuando fuere necesario para garantizar la tranquilidad, seguridad o salubridad ciudadanas.

    Los servicios que consistieren en la inspección técnica de personas, establecimientos o cosas habrán de ser prestados por facultativos con título profesional competente.

    Todas las cuestiones que se suscitaren respecto a las resoluciones de las Corporaciones Locales sobre constitución, organización, modificación y supresión de los servicios públicos de su competencia serán deferidas al conocimiento de la jurisdicción contencioso-administrativa.

    5. LA GESTIÓN DE SERVICIOS PÚBLICOS LOCALES

    5.1. Del Consorcio

    Las entidades locales pueden constituir consorcios con otras Administraciones públicas para fines de interés común o con entidades privadas sin ánimo de lucro que persigan fines de interés público, concurrentes con los de las Administraciones públicas.

    Los consorcios podrán utilizarse para la gestión de los servicios públicos locales, en el marco de los convenios de cooperación transfronteriza en que participen las entidades locales españolas, y de acuerdo con las previsiones de los convenios internacionales ratificados por España en la materia

    5.2. Gestión Directa de Servicios

    5.2.1. Concepto y alcance

    La gestión directa de los servicios de la competencia local mediante las formas de organismos autónomos locales y de entidades públicas empresariales locales se regirán, respectivamente, por lo dispuesto en los artñiculos 45 a 52 y 53 a 60 de la Ley 6/ 1997, de 14 de abril de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado, en cuanto les resultase de aplicación, con las siguientes especialidades:

    Su creación, modificación, refundición y supresión corresponderá al Pleno de la entidad local, quien aprobará sus estatutos. Deberán quedar adscritas a una Concejalía, Área u órgano equivalente de la entidad local, si bien, en el caso de las entidades públicas empresariales, también podrán estarlo a un organismo autónomo local.

    Excepcionalmente, podrán existir entidades públicas empresariales cuyos estatutos les asignen la función de dirigir o coordinar a otros entes de la misma o distinta naturaleza.

    El titular del máximo órgano de dirección de los mismos deberá ser un funcionario de carrera o laboral de las Administraciones públicas o un profesional del sector privado, titulados superiores en ambos casos, y con más de cinco años de ejercicio profesional en el segundo. En los municipios señalados en el título X, tendrá la consideración de órgano directivo.

    En los organismos autónomos locales deberá existir un consejo rector, cuya composición se determinará en sus estatutos.

    En las entidades públicas empresariales locales deberá existir un consejo de administración, cuya composición se determinará en sus Estatutos.

    El secretario del Consejo de Administración, que debe ser un funcionario público al que se exija para su ingreso titulación superior, ejercerá las funciones de fe pública y asesoramiento legal de los órganos unipersonales y colegiados de estas entidades.

    La determinación y modificación de las condiciones retributivas, tanto del personal directivo como del resto del personal, deberán ajustarse en todo caso a las normas que al respecto apruebe el Pleno o la Junta de Gobierno, según corresponda.

    Estarán sometidos a controles específicos sobre la evolución de los gastos de personal y de la gestión de sus recursos humanos por las correspondientes concejalías, áreas u órganos equivalentes de la entidad local.

    Su inventario de bienes y derechos se remitirá anualmente a la concejalía, área u órgano equivalente de la entidad local.

    Será necesaria la autorización de la concejalía, área u órgano equivalente de la entidad local a la que se encuentren adscritos, para celebrar contratos de cuantía superior a las cantidades previamente fijadas por aquélla.

    Estarán sometidos a un control de eficacia por la concejalía, área u órgano equivalente de la entidad local a la que estén adscritos.

    Cualquier otra referencia a órganos estatales efectuada en la Ley 6/ 1997, de 14 de abril, y demás normativa estatal aplicable, se entenderá realizada a los órganos competentes de la entidad local.

    Las referencias efectuadas a la Junta de Gobierno, se entenderán efectuadas al Pleno en los municipios en que no exista aquélla.

    Los estatutos de los organismos autónomos locales y de las entidades públicas empresariales locales comprenderán los siguientes extremos:

    La determinación de los máximos órganos de dirección del organismo, ya sean unipersonales o colegiados, así como su forma de designación, con respeto en todo caso a lo dispuesto en el apartado anterior, con indicación de aquellos actos y resoluciones que agoten la vía administrativa.

    • Las funciones y competencias del organismo, con indicación de las potestades administrativas generales que éste puede ejercitar.

    • En el caso de las entidades públicas empresariales, los estatutos también determinarán los órganos a los que se confiera el ejercicio de las potestades administrativas.

    • El patrimonio que se les asigne para el cumplimiento de sus fines y los recursos económicos que hayan de financiar el organismo.

    • El régimen relativo a recursos humanos, patrimonio y contratación.

    • El régimen presupuestario, económico-financiero, de contabilidad, de intervención, control financiero y control de eficacia, que serán, en todo caso, conformes con la legislación sobre las Haciendas Locales y con lo dispuesto en el capítulo III del título X de la Ley 7/ 1985, de 2 d2 abril.

    Los estatutos deberán ser aprobados y publicados con carácter previo a la entrada en funcionamiento efectivo del organismo público correspondiente.

    5.3. Gestión Indirecta de los Servicios

    5.3.1. Formas de Gestión Indirecta

    Los servicios de competencia de las Corporaciones Locales podrán prestarse indirectamente con arreglo a las siguientes formas:

  • Concesión

  • Arrendamiento

  • Concierto

  • 5.3.1.1) Concesión

    Los servicios de competencia de las entidades locales podrán prestarse mediante concesión administrativa, salvo en los casos en que este ordenada la gestión directa.

    La concesión podrá comprender:

  • La construcción de una obra o instalación y la subsiguiente gestión del servicio a que estuvieren afectas

  • El mero ejercicio del servicio publico cuando no requiera obras o instalaciones permanentes o estuvieren ya establecidas.

  • En toda concesión de servicios se fijaran las cláusulas con arreglo a las cuales se otorgare, que serán las que se juzguen convenientes y, como mínimo, las siguientes:

  • Servicio objeto de la concesión y características del mismo

  • Obras e instalaciones que hubiere de realizar el concesionario y quedaren sujetas a reversión, y obras e instalaciones a su cargo, pero no comprendidas en aquella

  • Obras e instalaciones de la Corporación cuyo goce se entregare al concesionario

  • Plazo de la concesión, según las características del servicio y las inversiones que hubiere de realizar el concesionario, sin que pueda exceder de cincuenta años

  • Situación respectiva de la Corporación y del concesionario durante el plazo de vigencia de la concesión

  • Tarifas que hubieren de percibirse del publico, con descomposición de sus factores constitutivos, como base de futuras revisiones

  • Clase, cuantía, plazos y formas de entrega de la subvención al concesionario, si se otorgare

  • Canon o participación que hubiere de satisfacer, en su caso, el concesionario a la Corporación

  • Deber del concesionario de mantener en buen estado las obras e instalaciones

  • Otras obligaciones y derechos recíprocos de la Corporación y el concesionario

  • Relaciones con los usuarios

  • Sanciones por incumplimiento de la concesión

  • Régimen de transición, en el último periodo de la concesión en garantía de la debida reversión o devolución, en su caso, de las instalaciones, bienes y material integrantes del servicio

  • Casos de resolución y caducidad.

  • Serán nulas las concesiones que se otorgaren sin ajustarse a las formalidades que se establecen en los artículos siguientes y, para lo no dispuesto en ellos, en el reglamento de contratación de las Corporaciones Locales.

    Serán nulas las cláusulas por las que la Corporación concedente renunciare a fiscalizar el servicio o imponer modificaciones al rescate si lo aconsejare el interés público o a declarar la caducidad en casos de infracción grave.

    Serán también nulas las cláusulas que establecieran la irrevisibilidad de las tarifas en el transcurso de la concesión, o confiriesen al concesionario derecho de preferencia a la gestión del servicio una vez extinguido el plazo de la otorgada.  

    Cuando algún particular solicitare por su propia iniciativa la concesión de un servicio deberá presentar memoria sobre el que se tratare de establecer y en la que justifique la conveniencia de prestarlo en régimen de concesión.

    La Corporación examinará la petición y, considerando la necesidad o no del establecimiento del servicio y la conveniencia para los intereses generales de su gestión por concesión, la admitirá a tramite o la rechazara de plano.

    Si se pidiere subvención de fondos la Corporación deberá expresar, en el supuesto de admisión, si acepta o rechaza en principio la cláusula y, en caso afirmativo, la partida del presupuesto a cuyo cargo hubiere de imputarse.

    La Corporación encargara a sus técnicos la redacción del proyecto correspondiente o convocara concurso de proyectos, durante el plazo mínimo de un mes y en la forma dispuesta por el reglamento de contratación de las Corporaciones Locales.

    Si optare por la ultima solución, en las bases del concurso podrá ofrecer:

  • Adquirir el proyecto, mediante pago de cierta suma

  • Obligar al que resultare adjudicatario de la ejecución de aquel a pagar su importe

  • Derecho de tanteo sobre la adjudicación

  • En el supuesto de que se hubiere convocado concurso de proyectos, la Corporación elegirá, con arreglo a las bases del mismo, el que fuere más conveniente a los intereses públicos, en el cual podrá introducir las modificaciones que considerare oportunas.

    Aprobado por la Corporación el proyecto que, redactado por particulares o por la misma Corporación, hubiere de servir de base a la concesión del servicio, se convocara licitación publica para adjudicarla.

    Podrá tomar parte en la licitación cualquier persona, además de los presentadores de proyectos en el concurso previo si se hubiere celebrado.

    Si el proyecto proveyere la subvención con fondos públicos al concesionario, la Corporación podrá disponer que la licitación verse sobre la rebaja en el importe de aquella.

    En otro caso, y en el de igualdad en la baja, la licitación se referirá al abaratamiento de las tarifas tipo señaladas en el proyecto, y, si se produjere empate, sucesivamente a los siguientes extremos: ventajas a los usuarios económicamente débiles; mayor anticipación en el plazo de reversión, si la hubiere; y más rendimientos para la Administración, en forma de canon o participación en los beneficios.

    La concesión será otorgada por el Ayuntamiento pleno o por la Diputación Provincial.

    La garantía se devolverá al concesionario si hubiere de realizar obras revertibles a la entidad local, cuando acreditare tenerlas efectuadas por valor equivalente a la tercera parte de las comprendidas en la concesión.

    En el plazo de quince días, el concesionario deberá abonar el valor de tasación del proyecto, si lo ordenaren las bases de la licitación o hubiere obtenido la adjudicación.

    Constituida la garantía definitiva y, en su caso, pagado o consignado el valor del proyecto, se formalizara la concesión.

    En la ordenación jurídica de la concesión se tendrá como principio básico que el servicio concedido seguirá ostentando en todo momento la calificación de servicio publico de la Corporación Local a cuya competencia estuviere atribuido.

    La Corporación concedente ostentara, sin perjuicio de las que procedan, las potestades siguientes:

    Ordenar discrecionalmente, como podría disponer si gestionarse directamente el servicio las modificaciones en el concedido que aconsejare el interés publico, y, entre otras:

  • La variación en la calidad, cantidad, tiempo o lugar de las prestaciones en que el servicio consista, y

  • La alteración de las tarifas a cargo del publico y en la forma de retribución del concesionario.

  • Fiscalizar la gestión del concesionario, a cuyo efecto podrá inspeccionar el servicio, sus obras, instalaciones y locales y la documentación relacionada con el objeto de la concesión, y dictar las ordenes para mantener o restablecer la debida prestación.

  • Asumir temporalmente la ejecución directa del servicio en los casos en que no lo prestare o no lo pudiere prestar el concesionario, por circunstancias imputables o no al mismo.

  • Imponer al concesionario las correcciones pertinentes por razón de las infracciones que cometiere.

  • Rescatar la concesión.

  • Suprimir el servicio.

  • La Corporación concedente deberá:

  • Otorgar al concesionario la protección adecuada para que pueda prestar el servicio debidamente.

  • Mantener el equilibrio financiero de la concesión para lo cual:

  • Compensara económicamente al concesionario por razón de las modificaciones que le ordenare introducir en el servicio y que incrementaren los costos o disminuyeren la retribución, y

  • Revisará las tarifas y subvención cuando, aun sin mediar modificaciones en el servicio, circunstancias sobrevenidas e imprevisibles determinaren, en cualquier sentido, la ruptura de la economía de la concesión.

  • Indemnizar al concesionario por los daños y perjuicios que le ocasionare la asunción directa de la gestión del servicio, si esta se produjere por motivos de interés publico independientes de culpa del concesionario.

  • Indemnizar al concesionario por el rescate de la concesión o en caso de supresión del servicio.

  • Serán obligaciones generales del concesionario:

  • Prestar el servicio del modo dispuesto en la concesión u ordenado posteriormente por la Corporación concedente, incluso en el caso de que circunstancias sobrevenidas e imprevisibles ocasionaren una subversión en la economía de la concesión, y sin más interrupciones que las que se habrían producido en el supuesto de gestión directa municipal o provincial.

  • Admitir al goce del servicio a toda persona que cumpla los requisitos dispuestos reglamentariamente.

  • Indemnizar a terceros de los daños que les ocasionare el funcionamiento del servicio, salvo si se hubieren producido por actos realizados en cumplimiento de una cláusula impuesta por la Corporación con carácter ineludible.

  • No enajenar bienes afectos a la concesión que hubieren de revestir a la entidad concedente, ni gravarlos, salvo autorización expresa de la Corporación.

  • Ejercer, por si, la concesión y no cederla o traspasarla a terceros sin la anuencia de la Corporación, que solo podrá autorizarla en las circunstancias que señala el párrafo 2 del artículo 52 del reglamento de contratación de las Corporaciones Locales.

  • La concesión otorgara al concesionario las facultades necesarias para prestar el servicio.

    Serán derechos del concesionario:

    • Percibir la retribución correspondiente por la prestación del servicio

    • Obtener compensación económica que mantenga el equilibrio financiero de la concesión

    • Utilizar los bienes de dominio público necesarios para el servicio

    • Recabar de la Corporación los procedimientos de expropiación forzosa, imposición de servidumbres y desahucio administrativo para la adquisición del dominio, derechos reales o uso de los bienes precisos para el funcionamiento del servicio

    La Corporación concedente podrá otorgar al concesionario:

    • Reconocimiento de vecindad a su persona, dependientes y operarios en el municipio de la concesión, para el disfrute de los aprovechamientos comunales

    • Utilización de la vía de apremio para la percepción de las prestaciones económicas que adeuden los usuarios por razón del servicio

    El concesionario percibirá, como retribución:

  • Las contribuciones especiales que se devengaren por el establecimiento del servicio, salvo cláusula en contrario

  • Las tasas a cargo de los usuarios

  • También podrá consistir la retribución, juntamente con alguno de los conceptos anteriores, o exclusivamente si el servicio hubiere de prestarse gratuitamente, en subvención a cargo de los fondos de la Corporación.

    En todo caso, la retribución prevista para el concesionario deberá ser calculada de modo que permita, mediante una buena y ordenada administración, amortizar durante el plazo de la concesión el costo de establecimiento del servicio y cubrir los gastos de explotación y un margen normal de beneficio industrial.

    Si como forma de retribución, total o parcial, se acordare el otorgamiento de subvención, esta no podrá revestir la forma de garantía de rendimiento mínimo ni cualquier otra modalidad susceptible de estimular el aumento de gastos de explotación, y, en general, una gestión económica deficiente por el concesionario y el traslado de las resultas de la misma a la entidad concedente.

    La retribución será revisable en los casos a que aluden los artículos

    5.3.1.2. Arrendamiento

    Las Corporaciones Locales podrán disponer la prestación de los servicios mediante arrendamiento de las instalaciones de su pertenencia.

    No podrán ser prestados en esta forma los servicios de beneficencia y asistencia sanitaria, incendios y establecimientos de crédito.

    Serán utilizable esta forma de gestión indirecta cuando se hubieren de tener primordialmente en cuenta los intereses económicos de la Corporación contratante en orden a la disminución de los costos o al aumento de los ingresos.

    La duración del contrato de arrendamiento de instalaciones para la prestación de servicios no podrá exceder de diez años.

    La garantía representará el importe de un trimestre, por lo menos, del canon, sin exceder del de una anualidad.

    Los arrendatarios estarán obligados a conservar en perfecto estado las obras e instalaciones, destinándolas exclusivamente al uso pactado a realizar por su cuenta todas las reparaciones necesarias, respondiendo incluso de los deterioros producidos por los usuarios; y a devolverlas, al terminar el contrato, en el mismo estado en que las recibieron.

    No podrán ser contratados servicios personales cuando atendieren necesidades permanentes, en cuyo caso deberá crearse la oportuna plaza de funcionario y proveerla reglamentariamente.

    Cuando se tratare de servicios transitorios, el contrato deberá llevarse a cabo mediante concurso, a no ser que afectare a obreros no cualificados, y se fijara un plazo que no podrá exceder de dos años y será improrrogable.

    5.3.1.3. Concierto

    Las operaciones locales podrán prestar los servicios de su competencia mediante concierto con otras entidades publicas o privadas y con los particulares, utilizando los que unas u otros tuvieran establecidos, sin que el concierto origine nueva persona jurídica entre las mismas.

    La duración de los conciertos no podrá exceder de diez años, y quedaran automáticamente sin efecto desde el momento en que la Corporación interesada tuviere instalado y en disposición de funcionar un servicio análogo al concertado.

    El concierto podrá establecerse con personas o entidades radicantes dentro o fuera del territorio de la entidad local.

    Cuando el concierto se estableciera entre dos Corporaciones Locales o entre una de estas y el Estado y otra de carácter paraestatal, no requerirá prestación de garantía.  

    El pago de los servicios concertados se fijara en un tanto alzado inalterable, y de carácter conjunto por la totalidad del servicio en un tiempo determinado, o por unidades a precio fijo.

    Las diputaciones provinciales no podrán concertar la totalidad de los servicios mínimos obligatorios de carácter benefico-sanitario.

    6. CONCESIÓN DE LICENCIAS

    Las solicitudes de licencias se resolverán con arreglo al siguiente procedimiento, cuando no exista otro especialmente ordenado por disposición de superior o igual jerarquía:

    • Se presentaran en el registro general de la Corporación, y si se refieren a ejecución de obras o instalaciones, deberá acompañarse proyecto técnico con ejemplares para cada uno de los organismos que hubieren de informar la petición

    • En el plazo de los cinco días siguientes a la fecha del registro se remitirán los duplicados a cada uno de los aludidos organismos

    • Los informes de estos deberán remitirse a la Corporación diez días antes, al menos, de la fecha en que terminen los plazos indicados posteriormente, transcurridos los cuales se entenderán informadas favorablemente las solicitudes

    • Si resultaren deficiencias subsanables, se notificaran al peticionario antes de expirar el plazo indicado a continuación, para que dentro de los quince días pueda subsanarlas

    • Las licencias para el ejercicio de actividades personales, parcelaciones en sectores para los que exista aprobado plan de urbanismo, obras e instalaciones industriales menores y apertura de pequeños establecimientos habrán de otorgarse o denegarse en el plazo de un mes, y las de nueva construcción o reforma de edificios e industrias, apertura de mataderos, mercados particulares y, en general, grandes establecimientos, en el de dos, a contar de la fecha en que la solicitud hubiere ingresado en el registro general.

    • El computo de estos plazos quedara suspendido durante los quince días de subsanación de defectos de la solicitud, contados a partir de la notificación de la deficiencia

    Si transcurrieran los plazos señalados, con la prorroga del periodo de subsanación de deficiencias, en su caso, sin que se hubiere notificado resolución expresa:

    • El peticionario de licencia de parcelación, en el supuesto expresado, construcción de inmuebles o modificación de la estructura de los mismos, implantación de nuevas industrias o reformas mayores de las existentes, podrá acudir a la comisión provincial de urbanismo, donde existiere constituida, o, en su defecto, a la comisión provincial de servicios técnicos, y si en el plazo de un mes no se notificare al interesado acuerdo expreso, quedara otorgada la licencia por silencio administrativo

    • Si la licencia solicitada se refiere a actividades en la vía publica o en bienes de dominio publico o patrimoniales, se entenderá denegada por silencio administrativo

    • Si la licencia instada se refiere a obras o instalaciones menores, apertura de toda clase de establecimientos y, en general, a cualquier otro objeto no comprendido en los dos apartados precedentes, se entenderá otorgada por silencio administrativo.

    Las Corporaciones Locales podrán reducir en cuanto a ellas afecte los plazos señalados en el párrafo anterior.

    Los documentos en que se formalicen las licencias y sus posibles transmisiones serán expedidas por el secretario de la Corporación.